农村改革四十多年来，热点不断转换，但有几个话题历久弥新，“城镇化”当属此列，此外，还应该有土地、收入、农民工等。

“城镇化”的政策话语表述屡经变迁，最初是“小城镇建设”，其后是“城市化”，再后是“城镇化”，新近则是“新型城镇化”。同一个主题，在不同时期表述不同，显示了政策制定者的苦心孤诣。从“小城镇建设”变更为“城市化”，是认为前者似乎忽略了“城市”，而当时的实际情况是，农民不仅大规模进入小城镇，而且也批量进入大中城市；但是，如果用“城市化”来表述，则似乎又难以概括“小城镇”。于是，“城镇化”最被认同，遂成政策话语主流。近些年，强调“新型城镇化”，体现了新领导层的发展理念，蕴含着对于“城镇化”历史作用的更高认定和期待，强调城镇化是中国经济发展的新引擎。

追溯起来，“小城镇建设”成为高层重大政策倡导，变为响亮的政策口号，应该是1980年代初期。1983年11月3日，胡耀邦看了费孝通《小城镇大问题》以后，做了批语：“这本小册子是值得一看的，文字将近4万，太长了一点，但是好看。费老毕竟是因为有专长的学者，而这篇东西持之有据，言之成理，能给人一定的思想启迪。”5日，写信给有关同志推荐费孝通的这篇文章。

胡耀邦的这个批示堪称中国城市化研究里程碑，由此而在整个农村研究界掀起小城镇热潮。在我的单位，主任杜润生专门安排课题，部署了委托研究。费孝通备受鼓舞，充满自信，作为人大副委员长率团参加了一个联合国会议，以小城镇发展为主题展望中国未来。那时，我为一位副部长做秘书工作，这位领导也参加了费孝通率领的代表团。出访前，他们还专门做了调研。费孝通通过对苏南等地考察，认为小城镇可以克服城市病，“离土不离乡，进厂不进城”将成趋势和方向。

很多人认为，胡耀邦重视小城镇问题，是来自费孝通的启发，并以此作为学者为发展献策的典范案例，其实并不尽然。胡耀邦担任总书记不不久，1980年4月26日到北京郊区调研，就明确提出小城镇发展问题。胡耀邦说：“关于小城镇建设问题，全国可不可以部署1万个小城镇。如果每个小城镇两万人口，就可容纳两亿人口。当然，这要花若干年功夫才能做到。但没有小城镇，政治经济文化都搞不上去。”随后，人民日报农村部以此为选题开始安排小城镇问题调研报道。如果继续追溯，胡耀邦主持中组部和中央党校的1978年就谈过小城镇建设问题。

这个故事给我们的启示是，如何认定学者政策建议的创新性。显然，费孝通的报告对胡耀邦的政策设想形成有一定影响，增加了胡耀邦的信心，但是，并不能说费孝通最早提出发展小城镇。胡耀邦早就有此明确考虑。在这里，是中央领导借鉴学者研究发挥了自己的政策理念，成为重大政策倡导行动。可见，学者建议和高层决策的关系，是个相互启发、相互强化的过程。所以，当学者进入政策研究，不可轻言自己最早提出了什么什么。可能的情况是，有时候学者想在了决策者之前，有时候是不谋而合，更多时候，则是难以判断先后。

这个故事还启发我们，学者提出发展预见，设想未来方向，应该特别谨慎。以小城镇问题来说，在相当一段时间内，费孝通提出的“离土不离乡，进厂不进城”，确实成为一种发展方式，但是，并没有成为稳定模式。历史地看，农民不可能进厂不进城，也不可能离土不离乡。现在看来，这个判断当时作用虽大，作为发展方向则没有成立。不论是学者专家，还是政治领导人，当要未来指方向的时候，需要尤其谨慎。或者说，社会发展的方向，是很难依据个人的观察研究来指明的，不论学者的学问多深，也不论的领导权力多大。君不见，当年中央文件曾经宣布：“人民公社是通向共产主义社会的组织形式”，但是，二十年后，人民公社这种组织体制在农民的反抗中轰然崩塌。

（2020年2月）