胡耀邦在包产到户高层决策过程中贡献巨大，集中表现在两个关键环节。1980年7月，在理论纷争陷入胶着状态时，胡耀邦最早阐述包产到户与社会制度没有内在关系，并指出“中央并不反对包产到户”；1981年7月，为突破1980年中央75号文件的理论局限和政策制约，胡耀邦首先提出起草新文件，支持从政治上肯定包产到户。这个新文件就是后来的1982年一号文件。在以往的改革史研究中，胡耀邦这个贡献并不被重视。
1、包产到户问题的根本解决
改革之初，包产到户（后期演进为包干到户）的出现，主要面临两个基本问题：一个是政策规定问题，即政策上是否允许；一个是政治理论问题，或者说如何从政治理论上定性。这两个问题密切联系，但并非一体。如1980年中央75号文件，政策上有条件地允许部分地区实行包产到户，但是政治理论上依然予以否定。政策问题的彻底解决，或者说政策上的限制被彻底破除，政治理论问题的解决是重要条件。
包产到户问题的根本解决，基本标志在这两个方面：
在政策上，不再为包产到户适合哪些地区划定任何限制性框框，将尊重农民选择的原则贯彻到底。即不论经济发达程度怎样，不论何种类型地区，在政策上都允许农民自主选择，可以选择包产到户，也可以不选择包产到户。这条政策的正式出台和贯彻，实际上是以高层政治上的博弈较量为基础。在这个较量过程中，万里充当急先锋，总书记胡耀邦是万里的最坚定支持者。这个新政策的根本确立，是在1982年一号文件上，即正式承认包产到户、包干到户也属于多种形式的“社会主义生产责任制”之一。这个文件是连续五个一号文件的第一个。
在理论上，将家庭承包制肯定为社会主义合作制理论的新发展。围绕包产到户的理论纷争过程，主要发生在与社会主义的关系上，可以分为三个阶段。第一阶段，主导说法是包产到户破坏了社会主义，或者说与社会主义是负相关。这个阶段包产到户反对者具有明显的理论优势，又依托了政治上的强势。包产到户支持者明显处于弱势，选择了不争论，只做不说。第二阶段，是说包产到户与社会主义不相关，即包产到户本身无所谓社会主义还是资本主义，在什么社会制度条件下都可以存在。在这个阶段，胡耀邦的阐述不仅是先导，而且最具理论上的说服力。第三阶段，肯定包产到户与社会主义是正相关，即家庭承包制是社会主义合作制的发展。在这个阶段，理论工作者的作用非常重要。在中央领导人中，积极支持这些理论成果进入中央文件的依然是万里和胡耀邦。
从理论争辩的过程和结果看，不论说包产到户破坏了社会主义，还是说包产到户发展了社会主义，其论证过程都相当不易。在刚刚走出文革的时代条件下，要阐述什么是社会主义已很困难，而要说明包产到户与社会主义究竟是何种关系，则更加困难。
实际上，肯定包产到户的社会主义性质，依托了包产到户支持者政治上的胜利，就其理论力量而言则相当微弱，所以，反对者至今质疑声音不绝。但是，肯定家庭承包制是农民伟大创造、是马克思主义合作制理论在中国实践的新发展，并直接进入中央文件，显示中央亮明了态度，标志包产到户支持者在政治上彻底胜利。在这个过程中，胡耀邦贡献巨大。
1980年夏季，在包产到户争论最激烈的时候，邓小平、赵紫阳、胡耀邦都有讲话和文字。胡耀邦的谈话具有独特的思想深度和理论力量。
2、邓小平谈话
1980年5月31日邓小平关于农村政策的谈话，是包产到户政策过程中的历史性事件，据有政策过程的转折性意义。但是，这种转折作用显然后来是被不适当地误读了。
这个谈话是邓小平听取胡乔木、邓力群汇报宣传理论工作时谈话的一部分。邓小平说：“农村政策放宽以后，一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户，效果很好，变化很快。安徽肥西县绝大多数生产队搞了包产到户，增产幅度很大。凤阳花鼓中唱的那个凤阳县，绝大多数生产队搞了大包干，也是一年翻身，改变面貌。”然后，邓小平针对当时的争论谈了看法：“有的同志担心这样搞会不会影响集体经济。我看这种担心是不必要的。”为什么不必担心呢？邓小平说：“我们总的方向是发展集体经济。实行包产到户的地方，经济的主体现在也还是生产队。”邓小平进一步展开：“这些地方将来会怎么样呢？可以肯定，只要生产发展了，农村的社会分工和商品经济发展了，低水平的集体化就会发展到高水平的集体化，集体经济不巩固的也会巩固起来。
邓小平的这些话，高度评价了包产到户、包干到户的增产效果，并认为对包产到户不必担心。但是，邓小平依然在既有的体制和理念框架下看待包产到户问题，依然肯定生产队为主导的集体经济。邓小平强调，不仅总方向是集体经济，而且实行了包产到户的地方，还要坚持生产队的主体地位，由生产队来保证集体经济的性质。在实际的改革进程中，包产到户后来的发展迅速而彻底地瓦解了生产队为基础的集体经济。
关于邓小平这次谈话的作用，万里晚年说得相当客观。一方面，万里强调这个谈话对于包产到户的巨大支持，另一方面，万里也强调谈话作用的局限性，并没有从根本上解决围绕包产到户的政策和理论争端。他说：“5月31日，小平同志作了重要讲话，热情赞扬肥西和凤阳的包产到户。此后情况有了好转，但还是吵吵嚷嚷，全国性的争论并没有停止，有些反对的人手里掌着权，他不同意你就干不成。”可见，即便邓小平讲了话，全国性争论还在继续，手中有权的反对者依然反对。
为什么邓小平谈话后争执还在继续，很多人还在反对？有必要具体分析这次谈话的背景。
从传达过程和社会影响力来看，邓小平谈话是在内部传达，以征求意见的形式进行，并不是作为政策文件传达，而且传达范围有限，一段时间内的社会影响力相当有限。据时任安徽滁县地委书记王郁昭回忆，这个谈话在六月上旬传达，传达范围到地委书记，而且不准记录，连地委副书记和县委书记也不了解这个谈话。因为这种传达方式，在地方领导层的影响力相对有限。因此，现在一些研究中所说的的邓小平谈话了，包产到户问题就解决了，仿佛顷刻间云开雾散，显然过于理想化和简单化。
从谈话的权威性来看，当时邓小平是中央副主席，虽然威信很高，但权威还不够，华国锋还是中央主席，还在主持中央工作，是正式权力体系中的最高领导人。同时，中央文件关于“不许分田单干”“也不要包产到户”规定还在。因为邓小平还不具备形式上的最高权威，中央文件的明确规定还在，地方领导的工作自然还要执行中央文件。
最重要的一点，从谈话内容本身的原因来看。对于这个谈话不同意见者的理解各有侧重，引用时也各取所需。实际上双方各抓住一个要点。一方强调，这个谈话肯定包产到户、包干到户的增产效果很好，不必担心，显然是对包产到户的重要支持；另一方强调，这个谈话强调坚持以生产队为主导，发展集体经济是方向。尤其是，邓小平说“一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户”，那么，具体的政策问题则是，哪些地方适宜或者不适宜搞包产到户？应该谁决定一个地方适宜或者不适宜搞包产到户？以不同理解为基础，两派政策主张各取所需，各执一端，继续争执。
客观地看，邓小平谈话的核心作用，是在高层内部开启了新的政策议程，或者说在两种主张交锋中增加了新砝码，而不是为基层官员和农民带来了新政策。换句话说，这个谈话的巨大影响主要体现在高层政策讨论，而不是基层政策执行。从后来改革的形势演变看，生产队很快就无法维持；从历史发展和理论背景看，究竟何为集体经济，一直存在争议。
3、赵紫阳的信
在邓小平谈话半个多月以后，赵紫阳关于包产到户提出了自己的意见。
1980年6月19日，赵紫阳致信胡耀邦、万里。信中首先建议加强包产到户的问题调查，他说：“根据邓小平同志关于农村政策问题的指示，需要把农业部门的干部和理论工作者相结合，深入到不同类型的地区和社队，对包产到户问题做一些比较深入的调查和分析，争取在今年秋后能够形成一个中央文件，有个统一的、明确的说法，有领导地解决好这个问题。”赵紫阳在这里正式提出搞好包产到户的调查研究，本身就是一个重要突破。从1979年春天以来，关于包产到户的争执主要在内部进行，内部实际上是不争论、不赞成的状态，现在正式提出加强调研，讨论公开化，可以说是政策议程的重要推进。
但是，赵紫阳这封信的重点显然不是加强调研，而是对于包产到户的政策意见：“在这个问题上，我的看法是：第一，在那些困难、落后的地方，可以包产到户；第二，在那些生产比较正常、集体经济搞得比较好的地方，原则上不搞包产到户(至于社队的副业生产和多种经营，可以包给专业组、专业户、专业工)；第三，现在有些集体经济搞得比较好的地方也搞了包产到户的，允许进行实验，经过一段时间看看结果如何。”在信的后段，赵紫阳引用了新华社《内部参考》的关于陕西米脂县孟家坪生产队的一个材料，指出：“看来，在生产队的统一领导下，在专业化分工协作的基础上包产到人，比一般的平均包产到户要好，这是一种责任制的形式。不仅集体经济比较巩固的地方搞了包产到户的，应向这个方向发展，就是在那些落后的地方搞了包产到户的也要逐步朝这个方向引导。”
在信的最后，赵紫阳建议中央书记处会议专门讨论这个问题。
赵紫阳的意见，显然是认真解读了邓小平谈话的结果，是把邓小平提出的原则精神进一步具体化，提出了明确的政策主张。关于包产到户，赵紫阳的这封信并没有理论分析，直接就是政策主张。核心观点可以概括为，在困难落后地区可以包产到户，但是一般来说，“包产到人”比“包产到户”要好。这个观点在半年后发展为主张在一般地区搞“包产到劳”，而不是“包产到户”。包产到户作为权宜之计，实际上在相当长的时间里是高层的主导思想，在邓小平、赵紫阳的谈话中都有体现。
从国家农委会议资料来看，中央书记处转达了赵紫阳这封信，农委很快就落实了赵紫阳关于调查研究的要求。
总起来看，不论是邓小平的谈话，还是赵紫阳的信，都没有正面阐述包产到户引发的理论问题，胡耀邦的表态则有明显不同。
4、胡耀邦的讲话
胡耀邦关于包产到户问题的公开表态，或者说对于邓小平谈话的回应，是在赵紫阳写出那封信二十天后。胡耀邦的谈话，并没有谈及具体政策措施，重点在于理论上的阐述，为从根本上肯定包产到户奠定了理论基础。
1980年7月12日，在全国宣传工作会议上，胡耀邦在讲话中说：“中央不反对搞包产到户”，“我们不要把包产到户同单干混为一谈，即使是单干，也不能把它同资本主义等同起来，不要一提到单干就认为是走资本主义道路。说单干就等于走资本主义道路，这在理论上是错误的。在我国目前条件下，单干户，也就是个体所有制的农民，已不同于旧社会的小农经济，它同社会主义的公有制经济是密切联系着的，他本身没有剥削，在一般情况下，不会发展到资本主义。不要自己吓自己。”在这里，胡耀邦直接从理论上撇清了包产到户与资本主义的必然联系。尤其是，他没有具体附和关于贫困地区可以包产到户、一般地区不要包产到户的政策思路。胡耀邦的谈话，实质上超越了相对具体的政策操作层面，没有拘泥于具体如何划定政策界限，同时，为包产到户开辟了开阔的理论空间。
胡耀邦进一步指出：“在这个问题上还有一种误解，就是把劳动方式（集体劳动或者分散劳动，伙干或单干）同所有制混为一谈，认为搞社会主义什么事情都必须集体劳动，一起伙干。如果分散劳动，一个人单独干，就是单干户，就是走资本主义道路。其实这完全是两码事。”胡耀邦进一步说：“农奴社会多数情况下并不是分散干，而是集体劳动，一块地里有七八个农奴一起干，一个人看着。相反，社会主义生产是社会化大生产，但在某些情况下还只能一个人单干，例如汽车司机就是一个人单干，独立劳动。有些农活也只能一个人单独干，这并不影响到所有制的性质。”
胡耀邦这个关于包产到户的讲话，实际上有力地回应了包产到户反对者的一个重要论点。当时，上层有一些人在坚持维护人民公社体制时，引用了马克思《资本论》中的论述，在生产工具没有进步时，生产组织方式改变，也可以提高社会生产力。这种观点认为，从马克思的理论原则出发，人民公社把单家独户的劳动改变为集体劳动，就是社会主义的优越性。这是当时为人民公社集体经营提供辩护的重要理论依据。在农业领导部门内部，坚持这个观点的主要是农业部副部长李友九。胡耀邦从奴隶的集体劳动来说明，集体劳动并不意味体制进步，通俗而有力地回应了包产到户反对者的论点。
胡耀邦的讲话不仅具有理论和历史深度，而且面对现实。胡耀邦用非常直白通俗的语言，直接抨击了人民公社的体制弊端。“我们前些年搞那个大呼隆，二三十人，三四十人，一起下地，名曰集体劳动，实际是集体窝工、磨洋工，上午搞这块地，下午还是搞这块地。这样搞了一二十年，搞得没有饭吃。这种状况再也不能继续下去了啊！”
胡耀邦在中宣部长会议上的讲话，具有理论上的突破性，消解了包产到户问题上意识形态的基本框架，可以说为包产到户政策提供了理论支撑。在包产到户争论不可开交，包产到户支持者在理论上处处被动的情况下，胡耀邦的这段话是非常重要的理论开拓，为高层开阔了思想视野，加上他本身作为总书记的政治权威，对于包产到户的支持力度非常之大。
1980年夏天，在邓小平、赵紫阳、胡耀邦分别表态之后，作为包产到户最早的支持者和倡导者，特别是作为分管农业的中央领导人，万里并没有专门讲话，更没有关于包产到户的理论阐发。可能的原因是多方面的。主要原因是，万里在欣慰之余，并不赞同只在困难地区实行包产到户的政策限定，而是认为，应该放手让农民自由选择。胡耀邦的讲话，在理论上为包产到户开拓了巨大空间，是对万里的巨大支持。万里晚年回忆时谈及此事深有感慨。
5、包产到户的政治定位
在中央文件中，关于“大包干”的政治定位经历了两次提升。
第一次提升是1982年一号文件即第一个一号文件，将包产到户、包干到户列为“社会主义集体经济的生产责任制”之一种，取得与其他责任制一样的平等身份。此前，虽然允许在特殊困难地区实行，但是，理论上、政治上都被归为另册，不属于“社会主义责任制”之列，依然属于小农经济或者资本主义。
第二次提升是1983年一号文件即第二个一号文件，将包产到户、包干到户的家庭承包制定义为，“这是在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化在我国实践中的新发展”。这个新表述得以进入文件，万里在领导文件起草过程的积极推动是第一步，胡耀邦的大力支持则是文件稿进入政治局议程的关键。
在第二个一号文件起草过程中，胡耀邦、万里起初担心这个新提法可能在政治局讨论时受到质疑，特别担心几位老同志可能提出不同意见，甚至难以通过。因此，胡耀邦曾向起草组提出要求，关于这个提法的论证要严密些。
1982年最后一天，12月31日上午，胡耀邦主持政治局会议讨论文件稿。邓小平没有参加这次会议，陈云在会上说，他在会前与邓小平通过电话，共同认为这是一个好文件。会议气氛比较轻松，关于包产到户问题并没有出现担心的争执场面。文件稿讨论中提了几个具体问题，甚至还提出了行文中的文字失误，但关于“伟大创造”的重大论断没有争执。讨论最后，薄一波做了总结性发言：“对于包产到户与合作化的关系，我是反复深思过的，也不是没有过疑虑，最初是作为贫困地区解决温饱问题的权益之计来接受的，但实践的发展证明了我的担心是多余的。”他还认为，家庭联产承包责任制“解决了国际共产主义运动长期以来没有解决的一个根本问题。”这样的讨论过程有些出乎万里、胡耀邦意料之外。胡耀邦要求文件组当天下午就改出定稿，他随即签发。1983年一号文件即第二个一号文件由此诞生。
称家庭承包是中国农民的“伟大创造”，最早的官方说法出自万里。1982年11月5日，万里在全国农村工作会议讲话时指出：“联产承包制的推行，是中国农民的伟大创造，决不能低估。它适合中国的国情，有伟大的发展前途”。这是“伟大创造”说进入中央文件的前奏。如果继续往前追溯，以目前掌握的资料，是1981年6月农委内部的调查汇报会上，有社科院农业经济所的青年研究人员这样说。那时在上层，特别是农委内部，主流的意见还认为大包干是权益之计，属于小农经济，不是社会主义。会后不久，万里了解到汇报情况，在一次谈话中给予“伟大创造”这一说法当面肯定。
在第二个一号文件中，新的重要理论判断有两个。一个是将新的农业家庭经营形式定名为“统分结合、双层经营的联产承包制”；一个是称为“马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”。“统分结合、双层经营的联产承包制”的最初说法，是1982年8月林子力在一个长篇调查报告中提出的。这个报告是对广东、广西、福建、宁夏、云南、贵州、湖北、安徽、山西、江西农村经济变革的系统考察。林子力时任中央书记处研究室理论组长，后来调入农村政策研究室。胡耀邦很赞同这个报告的提法，万里则在报告上写了很多眉批，做出了批语，特别称赞这个报告关于分配问题的分析，“解决了长期没有解决的问题”。
1982年11月23日，杜润生在中央农村工作会议讲话时，提出“推行生产责任制是为了完善合作经济，走我国自己的发展道路”，并论述家庭承包责任制从三个方面完善了合作制。这三个方面是：“双层经营”、“有专有联”、“统一核算和包干分配相结合”。这是“双层经营”进入政策表述的前奏。目前可以见到的，最早论述“马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”，也是林子力的文章，发表在1983年《红旗》杂志第五期。从中央文件关于家庭承包制度的提法演进过程来看，做出最直接理论贡献者是林子力，起草组负责人是杜润生，领导文件起草的中央领导是万里，主持讨论定稿者是胡耀邦。
从关于包产到户的早期论述可以看出，胡耀邦读书多，理论功底丰厚，善于讲道理，长于以理服人，既具有思想的先导性，也具有理论的说服力。在随后农村政策向纵深推进的过程中，胡耀邦阐发了一系列崭新的改革理念。
