一九七零年代末和八零年代初，农村改革一马当先，核心是包产到户的政策突破。包产到户政策的突破过程主要有两次。第一次突破，是从一律“不许包产到户，不许分田单干”，到分两类情况做出规定，即困难地区可以、一般地区不可以；第二次突破，是从不同情况做出规定，即“落后地区包产到户，中间地区联产到劳，先进地区专业承包”，到充分尊重农民选择，一律给予允许。
在这个不寻常的决策过程中，总书记胡耀邦的作用独特而关键。
一、高层决策格局
不言而喻，因为职位所决定，总书记在所有高层重要决策中都是重要角色。但是，在八十年代农村改革中，具体到农村政策制定，总书记胡耀邦的特殊地位和作用是怎样的，却并不容易说清楚。为了说清楚这个问题，需要描述当时的高层决策格局。
万里晚年多次谈到，在农村改革的困难时期，胡耀邦对他的支持至关重要。万里说：“那时问题很多，改革阻力很大，但是，我和耀邦一商量，就呼噜噜干起来。”具体来看，胡耀邦不仅坚定地支持万里，而且在一些重大政策问题的提出、倡导和理论阐述上发挥了别人无法企及的作用。
1980年2月中央书记处成立，胡耀邦成为总书记。不同于现在的总书记，当时的总书记，既非名义上党内最高职位，也非实际上最高职位。从名义而言，直到1981年6月，党中央还有主席，即华国锋。从实质上看，中央常委其他人，华国锋、叶剑英、邓小平、陈云、李先念等，革命资历和政治权威都在胡耀邦之上。因此，总书记在高层权力结构中，并不是做出重大决策的核心人物，而只能说是高层决策过程的中枢型人物。
虽然总书记不是决策核心，但是胡耀邦直接领导的中央书记处却是一个实权机构。同今天的中央书记处也不同，当时的中央书记处是党中央的一线领导机构，是一个独立的高层决策层级。全会决定，“中央书记处作为中央政治局及其常委领导的经常工作机构。”在当时的高层权力架构中，中央书记处处于第一线，政治局及其常委会处于第二线。十一届五中全会决定成立中央书记处时，位居中央领导第二位的副主席叶剑英强调，书记处是党中央的书记处，不是中央政治局的书记处，也不是中央常委的书记处；副主席邓小平说，中央书记处是管全局的，党政军民学，工农商学兵都要管。从实际运行看，胡耀邦主持的中央书记处会议，某种程度上也是中央的党政联席会议，即书记处与国务院的联席会议。从农村政策制定过程来看，当时制定连续发出五个中央一号文件，除了第二个一号文件，都由书记处讨论通过，而不需要经过政治局讨论通过，政治局成员只是圈阅通过。从这个角度可以说，中央书记处权力又是很大的，主持书记处工作的总书记胡耀邦的权力也是比较大的。
在1980年代上半期，中央政治局及常委会办公会很少召开，并不是常规性的，中央书记处的办公会却密集而规律，通常情况下，中央书记处每周两次办公会，分别是周一、周四，处理决定日常工作。从农村政策制定过程来看，五个中央一号文件，只有第二个即1983年一号文件经过了政治局会议讨论，其余四个一号文件都是书记处讨论通过后，政治局委员圈阅通过。由此可见当时中央书记处在中央决策中的重要地位。就是在这样的决策格局下，总书记胡耀邦在包产到户决策过程中发挥了独特的关键作用。
二、合作之旅
1980年3月初，中央书记处研究工作分工时，胡耀邦推荐万里分管农业，称赞万里是农村改革的“先知先觉”，并表示要给予农村改革更多关注。
万里上任之后的几个月，包产到户在高层遭到一些领导人强烈反对，在外部受到主流媒体激烈批判，包括万里分管的国家农委、农业部等部门的一些负责人也在反对，甚至公开发表文章抨击。在安徽，在万里离开后，新的省委第一书记激烈地批判包产到户，给那些包产到户的地县施加了巨大压力。万里陷入苦闷，曾想找胡耀邦长谈。但是，看到胡耀邦十分繁忙，正在集中精力处理一些大案，又不好意思打扰他。特殊情况下，万里就一大早到办公室，赶在胡耀邦当天的工作议程开始前，与胡耀邦当面交流。历史上万里与胡耀邦没有共事过，私人关系并不密切。书记处成立之初，政务繁多，他们的思想交流机会也并不充分。关于包产到户问题，万里在这段时间里几乎陷入沉默。
1980年5月下旬，胡耀邦、万里一起去西藏，代表中央去解决西藏问题。西藏之行，他们两人有了长谈机会。在西藏期间，胡耀邦因为高原反应身体不适，曾休息数日，很多会议和活动都是万里代表胡耀邦参加。他们两人的思想理念高度一致，不仅在西藏问题上，而且在改革开放一系列重大问题上，特别是清算左倾思想路线、放宽经济政策、突破原有社会主义概念的束缚等重大问题上，两人高度一致，相互唱合。对胡耀邦与万里来说，西藏之行后彼此的理解和默契升华，开启了在系列重大问题上的密切合作。如果说，高层内部还可以说有某种盟友关系，那么，对于胡耀邦和万里来说，西藏之行就是他们盟友关系初步奠定。
在赴藏期间，胡耀邦和万里关于包产到户问题交流甚多。万里表达了自己的苦闷，说：“农民的行动是正义的，我们支持农民却成了违背宪法、违背中央决定的事，这样下去怎么行呐！”胡耀邦当即表示：“这是当前一件大事，农村可能是整个改革最大的突破口。我想过，但还是忽略了。我对亿万农民心里对包产到户这样迫切，实在不如你摸得透，今后要配合你共同解决这个问题”。西藏之旅后，胡耀邦加大了对于农村问题的关注。
从现有资料来看，从1980年5月到1981年5月，即从西藏回来之后的一年时间里，胡耀邦倾注大量精力解决农村问题。1981年5月16日，因为河北发生旱情，胡耀邦召集三位农委工作人员座谈，听到了城市和工业部门不适应农村改革的情况，尤其是商业部门成为改革的“梗阻”，胡耀邦表示，前一段主要关注农村本身，但农产品流通、工业品下乡、政府管理不适应等很多问题要从城市入手解决，下一步他要更多关注城市问题。
西藏之旅也是胡耀邦和万里的共患难之旅。在西藏期间，胡耀邦和万里对于西藏问题提出了系列新看法新思路，包括西藏的行政体制、农业政策、民族政策、援藏政策等，特别是提出西藏充分自治，破除左倾思想路线障碍，经济上采取一切办法放宽搞活，并且提出大规模撤回汉族干部等。这些新的思路，在万里代表胡耀邦主持一系列座谈会和内部讲话中基本形成，集中表现在1980年5月28日胡耀邦在西藏党政军领导干部大会上的讲话。但是，他们回到北京，遭到强烈批评。在一些人看来，按照他们思路来办是要出大问题。这些新的政策主张不仅没有得到实施，而且遭受了长期指责。因为他们的意见没有被实施，所以无从判断这些政策实施后的实际效果。因为这次活动，胡耀邦和万里一起经受了巨大压力。对于胡耀邦来说，在担任总书记期间受到多次责难，而且逐渐升级，1980年西藏之行可称为第一次。在这个过程中，万里是胡耀邦的坚定支持者。
三、突破两个“不许”
1980年5月31日，胡耀邦、万里结束十天的西藏之行，回到北京。同一天，邓小平在听取胡乔木、邓力群关于思想理论方面的工作汇报中，谈了包产到户问题。这就是收录在邓小平文选第三卷中的那篇著名谈话《关于农村政策问题》。这个谈话称赞了肥西的包产到户、凤阳的包干到户具有良好效果，并指出“不必担心”。但是，仔细分析可以发现，谈话对于包产到户的支持是有条件的，就是那些适合包产到户的困难地方，并强调搞了包产到户也还是以生产队为主导，集体经济是方向。
在万里与胡耀邦的意见交流中，万里建议召开省委第一书记会议专门讨论，因为解决包产到户问题，关键是省委一把手的态度。为了使会议取得好的效果，他们商定先分头去有关省做地方主要领导人的工作。七八月间，胡耀邦去了西北，万里去了东北。虽然胡耀邦、万里做了大量工作，但是大多数省委第一书记仍然不赞成包产到户，因此，在9月份的这次会议上发生了激烈争论，即所谓“阳关道与独木桥”之争。会后，胡耀邦主持，以会议纪要形式发出了关于农业生产责任制的文件，即著名的七十五号文件。与此前的中央文件规定“不许分田单干，不要包产到户”相比，这个文件有巨大进步，即第一次正式允许在困难地区实行包产到户、包干到户。
谈到1980年75号文件，在很多农村改革历程回忆中，往往说明这个文件为包产到户开了口子，并津津乐道于文件中“可以包产到户，也可以包干到户”的遣词之妙，而不提“可以，也可以”是有限定的，即强调困难地区“可以，也可以”，而一般地区不可以。尤其是，这个文件在政治理论上对于包产到户依然坚持明确的否定态度，还在继续肯定人民公社体制，肯定多数地方集体经济的发展是好的。因此，这个文件所开的政策口子是有限的，而且对包产到户设置了明确严格的条件限定，即只能在贫苦落后的“三靠地区”（“吃粮靠返销，生活靠救济，花钱靠贷款”）。但实际上，当75号文件出台时，安徽等地的包产到户范围已经比较广泛，远远超越贫困地区。也就是说，这个文件的政策规定一出台，就已经落在了现实后面。万里对于这个文件很不满意，认为这个文件仍然有很多左的框框，表示很着急。胡耀邦曾劝他：“有进步就好，着急也要慢慢来”。
1980年中央75号文件，是胡耀邦担任总书记、万里分管农业后主持起草的第一个农村工作文件。这个文件是政治妥协的结果。任何重大决策的形成，都是一个复杂的过程，并不依托于一两个领导人的主张，更不是依靠个别政策研究人员和起草人的主张。万里多次表示，75号文件起草过程很是艰难，是个不得已的妥协。因为这个文件的妥协性和局限性，进入1981年时，关于包产到户的政策思路争端更加复杂。
四、整顿农业部门
从1979年初开始，万里还在安徽主政时，就对国家农委、农业部等有诸多不满。1980年2月万里进入中央领导层后，因为农业部门有些负责人继续批评、抵制包产到户，万里的这种不满进一步增加。但是，在主管农业的一年内，万里并没有直接表达这种不满，而是采取了隐而不发的态度。
差不多分管农业一年后，即1981年初开始，万里的不满终于爆发，开始了对农业系统的清算整顿。1月6日，国家农委传达了万里在书记处会议上的话：“反对包产到户，是和三中全会精神对着干，思想不通可以，但是这样的人不能继续留在领导岗位。”3月1日，万里主持了农业部党组会，对农业部一些领导人进行了严厉批评，有的是指名道姓，措辞尖刻强硬；3月11日，万里主持农委党组扩大会，听取农委、农业部等部门负责人的汇报检讨。万里对农口干部的批评，有些话相当尖刻，如说“农民吃不上饭，不见你们说个啥话。农民搞了包产到户，吃上了饭，欢天喜地，你们倒是忧心忡忡”，“只知道坐在大楼里指手画脚，只知道念那本大寨经，不知道农民在想什么干什么”，甚至说“农业部是左的路线的顽固堡垒”。万里要求，农口部门的部级、局级干部要深入农村搞两个月调研，去看看农民在想什么做什么。农口系统的大调查由此开始。7月18日，万里在中南海国务院第四会议室听取国家农委、农业部、林业部、水利部等部门负责人下乡调查汇报。
1981年上半年万里主持的农口思想整顿，主要是针对75号文件的历史局限。在万里看来，1980年75号文件限制了包产到户推进。万里在多个场合指出，这个文件早已经被农民的实践突破，不适合农村情况，而且，文件中有不少左的东西，被反对推进农村改革的思想所利用。
为什么万里在进入中央领导层一年后，才对农口系统进行思想整顿？主要原因是高层政治格局或背景的变化，其中关键性因素，是胡耀邦取代华国锋担任中央主席。1980年12月5日，在经受了连续八次的政治局会议严厉批评后，华国锋提出辞职，并要求即日起不再主持政治局和政治局常委、中央军委的工作。胡耀邦由此开始接替华国锋主持政治局工作。万里所以能在农口开展组织思想路线方面的清理整顿，包括一定程度的干部调整，最直接有力的支持来自胡耀邦。
五、突破“切三刀”
对一般人而言，1982年一号文件的主要贡献是突破了1980年75号文件关于包产到户的政策局限和理论否定，但人们所知不多的是，一号文件更具针对性的突破，是突破包产到户“切三刀”的限定。这是高层内部另一种政策思路纷争。
“切三刀”是当时农口部门的流行说法。其政策含义是，落后地区、中间地区、先进地区实行三种不同类型的生产责任制，即：困难地区实行“包产到户、包干到户”，中间地区实行“统一经营、联产到劳”，发达地区实行“专业承包、联产计酬”。1981年1月中旬，农委副主任杜润生随总理赵紫阳外出调查回来，提交了《关于农业政策一些问题的意见》报告，中央办公厅于3月27日转发全党。杜润生在报告中认为，中间地区和发达地区不适合包产到户，提出：“还有百分之五六十的社队处于中间状态，办得不算好，包产到户的出现，使这些社队面临新的挑战。任其自流自发地大批搞包产到户，可能引起生产关系动荡，是不利的。”这个报告认为，适合包产到户的农村有一亿到一亿五千万人口，占农村人口的25%左右。
在“切三刀”政策主张提出初期，万里没有公开明确表态，但在内部表示了不赞成。6月，万里安排中央书记处研究室张广友写了内参文章，随后又在人民日报公开发表。这篇内参文章明确表示，不应该用“切三刀”政策限制农民，而应该由农民自己选择采用哪种责任制形式。
在关于“切三刀”的政策意见分歧中，胡耀邦支持了万里，成为万里抵制“切三刀”的坚定支持者。从目前掌握的资料看，在这个意见分歧过程中，具有更高政治权威的邓小平、陈云等中央领导人，没有发表意见，似乎置身事外。万里晚年在回忆农村改革进程时，曾经满怀感情地说到了胡耀邦的支持。
进入1981年7月末，制定新文件的条件基本成熟了。年初先是在农业系统开展了思想整顿，政府内部从政治上反对包产到户的力量被遏制，不再成为主要威胁，同时，随着各地包产到户的迅速扩展，出现了“大包干统一中国”的势头，原来赵紫阳、杜润生设想只在25%左右的困难地区，已经被现实情况远远突破。在这种情况下，制定新文件的条件显然成熟了。
早在1981年5月，胡耀邦在一次谈话中彻底否定了人民公社制度，他直截了当地说：“合作化搞早了，人民公社本来就不该搞”。胡耀邦的这个论断，在今天已经属于常识，但在当时则超前而且大胆，在政治上和理论上都先声夺人，可谓振聋发聩。一年半以后，即1982年秋天，高层部署起草关于废除人民公社、建立乡镇政府的文件。又经过将近一年研究讨论，这个文件发出于1983年10月发出。在彻底否定人民公社制度这个问题上，胡耀邦和万里都是发改革先声的领导者，远远超越了当时的政策研究和理论研究界。
为了突破75号文件，包括突破“切三刀”的政策设计，需要制定新的中央文件。这个制定新文件的正式提议，是总书记胡耀邦提出的。1981年7月31日，胡耀邦批了一期新华社内参给国务院副总理兼国家农委主任万里："我考虑今年九、十月再产生个农业问题指示，题目可叫关于搞好明年农业生产的几个问题，请考虑是否叫农口同志先酝酿一下，如杜（指杜润生）。再下去考察前，也可找他先谈一次。"随后，胡耀邦于8月4日找杜润生谈话，布置了文件起草工作，他特别提出了文件要写政策放宽问题，并要求提交中央拟召开的工作会议讨论。
文件起草工作在万里领导下进行，国家农委具体承担起草任务，杜润生是起草负责人，。当年十月份，中央召开了农村工作会议。这次会议开了半个月。会议开始时，万里讲话，谈了对农村形势的看法，并对三年来农村改革进行了总结，要求大家讨论会议提供的文件草稿。会议之前，1981年10月20日，胡耀邦主持书记处会议讨论文件稿；会议结束后，12月21日，中央书记处又讨论了根据会议讨论修改的文件稿。文件没有安排进入政治局会议讨论，而是采取政治局委员圈阅的方式最后审定。当所有程序结束时，已经进入年末，作为1981年文件已经来不及，于是作为1982年一号文件发出。因为作为一号文件效果更好，影响更大，启发了胡耀邦，他决定以后每年发一个中央一号文件。
第一个一号文件出台，从高层政策流程的来看，是万里和胡耀邦合作的结果。在正式政策议程中，胡耀邦首先提出这个问题，是与万里沟通的结果。显然，作为总书记、党中央主席的胡耀邦建议搞一个新的中央文件，比作为分管领导人万里提出更加有分量。这可以说是胡耀邦对于对万里的支持，也可以说是两个人的密切合作。晚年万里曾多次谈及与胡耀邦的密切关系。胡耀邦与万里的相互支持和配合默契，贯穿了八十年代上半期的农村改革进程。
原文刊于《中国改革》2018年第2期
