通常，人们追溯中国农村改革的起源，是从1978年末十一届三中全会说起。不论是专业研究，还是党政部门，都基本沿用这样的思路。但是，万里的说法却不同。他提出了农村改革“三个回合斗争”说，其中第一个回合是围绕“农业学大寨”展开的。从时间而言，这个回合的政策交锋是从十一届三中全会前一年多开始的。那个时候，纪登奎作为副总理在主管农业，并在其中有独特表现。
（一）
作为中国农村改革的开路先锋和重要领导者，万里在离开领导岗位以后，极少就改革历史发表看法。1997年10月10日，万里同志曾经破例接受有关单位、学者、记者的联合访问。他说：“我一般是不接见记者的，因为已经离休了，我认为没有必要，也不应该到处去发表议论。但包产到户是农村改革的起点，是改革开放以来这一段历史中的一件大事。仔细研究这一段历史，写清楚这一段历史，具有重大意义。因此，作为主要当事人之一，我破例同意和你们谈谈。”（《中国经验：改革开放30年高层决策回忆》，山东人民出版社2008年9月版）在这次谈话中，万里系统地回顾总结了农村改革的过程。他提出，农村改革的突破过程，主要是同“左”的错误斗争的过程，这场斗争主要有三个回合。第一个回合是突破农业学大寨的框框，坚持以生产为中心；第二个回合是突破“三级所有，队为基础”，实行联产计酬，包产到组，主要是围绕“张浩来信”前后的斗争；第三个回合是突破“不许包产到户”，实行家庭联产承包责任制，给农民充分的自主权。万里的这个概括，可以说超越了迄今为止的农村改革史研究，不仅简明扼要，而且全面系统。现在的农村改革研究，文字成果汗牛充栋，但是研究者的视野主要着力于万里所说的后两个回合，对于第一个回合的斗争鲜有涉及。
万里到安徽担任省委第一书记时，纪登奎是国务院常务副总理并分管农业。1978年初，中共中央召开全国“普及大寨县”的现场会议，万里对于学大寨是有抵触的，认为学大寨解决不了中国农业问题。万里的说法是：“农民没有积极性，手怎么会勤快呢？生产怎么会提高呢？我们不能按全国这一套办，又不能到会上去说，说也没有用。怎么办才好呢？按通知，这个会应该由省委第一把手去，我找了个借口没有去，让书记赵守一代表我去。我对他说，你去了光听光看，什么也不要说。大寨这一套，安徽的农民不拥护，我们不能学，也学不起，当然我们也不能公开反对。你就是不发言、不吭气，回来以后也不必传达。”
一般来说，纪登奎的政策倾向应该是与华国锋、陈永贵等领导人一致。但是，具体考察他们在一些内部会议的言论，却发现差异甚大。纪登奎对于大寨经验有自己的理解和立场，具体说，与当时主流的中央态度有明显不同，这种不同表现为，他对大寨经验有更多不满和批评。
现在，要说清楚围绕学大寨发生的政策争论，不得不从大寨经验与农村经济体制的具体问题说起。
大寨经验原本是一个可敬而动人的故事，经历了一个演变的过程。大寨属山西省昔阳县，是个不足百户的小山村，自然条件恶劣，土地贫瘠。农业合作化以后，大寨人在陈永贵的带领下，用五年时间把村里的七条大沟变成良田，创造了丰收的奇迹。1964年，毛泽东发出农业学大寨的号召。大寨经验的恶变，发生在“文化大革命”时期。恶变之后的“大寨经验”，虽然也可以说还包含原来的“自力更生、艰苦奋斗”精神，但是，更重要的成为一种生产经营体制，也是一种分配体制。这种体制窒息农民的生活自由，更摧残农民的创造精神和基本权利。从根本上讲，大寨经验成为对待农民的一种政治方式，就是以阶级斗争的视角看待农民，把农民对于社会经济权利的正常追求看成是阶级敌人反对社会主义的表现，看成是资本主义尾巴。
“大寨经验”是一整套基层政治经济制度安排。在生产体制上，“大寨经验”表现为提高核算层次，把生产队为基础的核算单位提升为以生产大队为核算单位，提高了人民公社的公有制水平。通俗地说，就是将人民公社“大锅饭”的“锅”变得更大，被称为“穷过渡”。当时的主流理论认为，所有制水平越高就越接近共产主义制度。在此基础上，大寨进一步取消了农户的“自留地”。本来，在人民公社体制下，社员每家每户按照人口分得一定数量耕地，由农户自主决定种植和收获，是当时农民得以改善生活、维持温饱的重要保障。因为集体经济十分落后，自留地和一定数量的个体经营活动，是农民得以维持生活、避免挨饿的主要支持。但是，因为自留地被认为是个体小农，按照所谓社会主义理论被认为属于“资本主义”性质。依照当时的官方理论，所有这些有私有性质和个体经营特征的经济活动都被称为“资本主义尾巴”。大寨进而禁止农民一切的自由经济活动，甚至连农户养鸡养鸭都有明确的数字限制，超过限定数字即为“搞资本主义”并进行取缔。在分配体制上，大寨经验的主要内容是所谓“大寨工分”。工分是农民在集体中参加劳动的工作量单位，也是年终集体生产分配的依据。主要做法是，生产大队将每个人的工作按天确定分值，然后年终以这些分值作为计算分配的依据。大寨明确反对“定额包工”、“联产计酬”等责任制形式。大寨工分制度模糊了个人劳动与生产成果之间的联系，又被称为“大概工分”。但是，按照当时的理论，大寨工分则被作为农村社会主义分配体制的样板，联系产量计算报酬则被作为资本主义“物质刺激”来批判。
“文革”中后期，大寨生产经营体制在全昔阳县推广。陈永贵担任昔阳县主要领导人期间，在昔阳县普遍推广大寨以大队为基本核算单位的做法。1970年，全县集市贸易曾被强行关闭，以打击黑市为名严厉限制集市贸易，连传统的用麦秸草编草帽等农民家庭手工业活动都被明文禁止，还基本取消了农民的家庭副业。以前，“学大寨”只是宣传，随着对昔阳的宣传开始加温，“学大寨”则成为强制。于是，所谓大寨经验从一种奋斗精神上升为全面政治经济控制。不论是干部还是农民，任何对于这种制度安排的不理解、不合作，都视为反对社会主义制度，都属于阶级斗争的动向。因此，为了保证这套制度的推进，需要以“阶级斗争为纲”的政治运动，来打击农民的不理解和不配合。于是，大寨转变为阶级斗争的典型。农村工作中对待大寨经验的态度，成为衡量工作的最高标准，成为农村政策思路的集中表现。
正是在这种时代背景下，万里、纪登奎、陈永贵等人对于学大寨的不同态度，成为当时农村政策分歧的基本标志。
（二）
十一届三中全会原定主题是经济工作，核心是农业问题，预定三项会议议程的前两项都是讨论农业文件。当时，国民经济出现严重问题，主要威胁来自农业，农村很多人连吃饭也吃不上。全会前一年多，开始起草两个会议文件。一个是“关于加快农业发展速度的决定”，重点解决农业生产问题，主要强调加强农业发展的措施和方针；一个是修改“人民公社工作条例”（简称新“六十条”），着重解决农村体制框架问题，主要是巩固人民公社体制。人民公社体制的文件依据是1961年制定的《人民公社工作条例》（简称“六十条”），当时是毛泽东主持制定的。在十一届三中全会之前，即1977年到1978年，中央层面的农村政策意见分歧，主要是围绕这个文件修改展开的，其中修改“人民公社工作条例”更有制度意义。纪登奎作为分管农村工作的常务副总理，主持了两个文件的起草，并在三中全会上做了关于两个农业文件起草的说明。
1975年8月，陈永贵给毛泽东写了一份《对农村工作的几点意见》，建议人民公社的基本核算单位迅速向大队核算过渡，以解决农村的贫富不均问题。陈永贵说，“文化大革命”开始后的第三年，昔阳全县实现了大队核算，并说：农业要大干快上，要缩小队与队之间的差别，实行大队核算势在必行。毛泽东批示给邓小平等人，委婉地表示了赞赏。1975年9月23日至10月21日，中共中央在北京召开农村工作座谈会，会议由纪登奎主持，有关省委第一书记17人参加。10月8日，会议写出报告送毛泽东：“从现在起，可以考虑大体上在今后5年或者稍长时间内基本上过渡到大队核算，以便和1980年基本实现全国农业机械化的要求相适应”。毛泽东考虑了不同意见，没有批发这个文件（《文化大革命简史》，席宣、金春明著，中央党史出版社2006年第三版277页）。由此可以看出，陈永贵是主张“穷过渡”的急先锋，纪登奎当时也在一定程度上呼应了毛泽东的想法，但是也谨慎地说明各地有不同意见。实际上，纪登奎对于陈永贵的意见是不赞同的。两年后，政治形势大变，纪登奎这种不同意见，在他主持“新六十条”修改中得到了进一步展现。
1977年10月，中共中央决定开展农村人民公社《六十条》修改工作，组成了19人的《六十条》调查研究小组，由当时的农林部部长杨立功任组长。根据华国锋几次讲话，修改小组多次开会讨论并报中央批准，确定修改《六十条》的指导思想是：继续办好人民公社，高速度发展社会主义大农业， 坚持以阶级斗争为纲，把大寨的根本经验体现在《六十条》中间。初步设想，这次修改过的《六十条》至少应该管到本世纪末。也就是说，根据当时农业部门和中央的考虑，人民公社《六十条》至少要执行到2000年左右，也就是要维持20年以上。可见，当时的领导层，根本没有想到农业经营体制的重大变革，而是要继续维持人民公社制度。但是此时，家庭承包制正在基层蠢蠢欲动，即将迸发而出。这也反映出，中央层面的政策制定者对于基层的改革冲动见识何其迟钝。
围绕《六十条》修改，在地方领导人中间发生了意见分歧。修改小组组成了多个调查组分赴有关省区调查，并向这些省委主要领导征求意见。山西省委主要领导认为《六十条》是毛主席亲自制定的，不能改，可以再搞一个文件，作为对《六十条》的补充。补充文件一定要立足先进，旗帜鲜明。谁是先进？大寨就是旗帜，对大寨经验要充分肯定，每个问题都应该以大寨经验为主，不能把大寨放在附属地位，要把学大寨突出出来。安徽省委第一书记万里对调查组的同志说：不要强调向大队过渡，目前群众有五怕：一怕过渡，二怕平调，三怕瞎指挥，四怕分配不兑现，五怕戴帽挨批判。因此要强调稳定、团结，把生产搞上去，人心思定，目前应强调生产队自主权，解决种田人不当家的问题。这正是万里所说的围绕农业学大寨的斗争。
围绕《六十条》修改，中央领导人之间也发生了意见分歧。如果说地方领导人的意见分歧还有一些是原则性的，甚至比较抽象的，但是，到了中央领导人面前，意见分歧则直接表现为农村政策如何界定，文件的关键性条款如何形成。政策意见分歧主要表现在五个问题上：一是关于大队为基本核算单位过渡问题；二是大寨评工分办法的推广问题；三是关于取消或统管自留地、限制家庭副业、集市贸易的问题；四是提留多、负担重，增产不增收，社员劳动日值太低；五是干部劳动“一、二、三”（即县干部一年劳动一百天，公社干部二百天，大队干部三百天）达不到。有基层干部反映说，“割资本主义尾巴，把屁股也给削了，坐不稳了”。归结为一点就是，如何对待大寨的体制模式。
从当时的高层内部政策讨论看，华国锋、李先念、陈永贵等领导人主张更快地推广大寨体制模式，特别是希望更快地实现基本核算单位向大队过渡。纪登奎则是另外一种意见，他主张稳定生产队基础，给予农民较多的经济活动自由，诸如开垦荒地、扩大自留地等。中央层面领导人之间的政策意见分歧，直接表现在陈永贵和纪登奎之间。
（三）
在我的九号院资深同事中，有多位参加了当时两个文件的起草。那时在单位，包括茶余饭后，他们常常说到起草两文件的过程。若干年后，九号院也成往事，这些老资历的同事有的还写了回忆文章。在这些回忆资料中，姬业成的回忆比较详实和系统。姬业成长期从事记者工作，1977年从河南调来北京参加《六十条》修改，后来担任农村政策研究室综合组负责人，主要负责编辑内部工作简报“农村工作”。姬业成对于《六十条》修改中的高层争论记忆深刻，并且当时在会议现场做了比较完整的记录。陈永贵和纪登奎的意见分歧，不止一次直接发生在修改小组的汇报会上。姬业成有如下回忆：
“1978年5月23日，国务院让我们一部分参加起草工作的同志去国务院汇报，并听取指示，参加会议的有李先念、纪登奎、陈永贵等。
当我汇报到湖北省蕲春县搞大队核算的队减产时，陈永贵坐不住了，他站起来说：我就不信，我在山西搞的大队过渡为什么都增产？
纪登奎怕我不敢再说下去，就走到我跟前说：老姬，不要看风啊，继续说下去，该咋说就咋说。
我接着汇报了各队减产的具体数字和原因分析，陈永贵听得不大耐烦，插话说，搞大队核算，可以统一规划搞农田建设，头一年不增产，过几年会大增产。陈永贵批评《六十条》修改稿小农经济味道不小，他说：去大寨参观的人，老问大寨是如何落实农村经济政策的，难道还要给每户社员分一小块自留地，家家门口垒个猪圈吗？我们宁愿犯平调的错误搞建设，也不要二十年不动。
纪登奎说：过渡问题就写方针、政策，不许共小队的产，别的不写。经验不成熟，没有好办法，不如不过渡。要写按劳分配，反对干和不干一样，具体办法由群众自定。自留地，宣布不动，不要再割资本主义尾巴。
在赴江苏、山东调查组汇报时，纪登奎插话说：过渡不是当务之急，泰安经验告诉我们，小队核算也能大干。
在谈到干部参加劳动的时候，陈永贵坚持说：干部劳动上去了，工作也就上去了。“一、二、三”不能动摇。纪登奎说：这是法规，法不责众，如果定一个许多人都达不到的标准就不好了。”（杜润生主编《中国农村改革决策纪实》，中央文献出版社，1999年1月出版，第104页）
起草组完成两个农业文件稿后，提交给1978年末的中央工作会议和十一届三中全会。作为分管农业的中央领导人，纪登奎在会上做了文件起草的说明。中央工作会议时间长达36天，但是，全体会只有三次。第一次全体会是在11月20日，华国锋讲话。第二次全体会是在11月23日，华国锋主持，政治局委员、国务院副总理纪登奎作关于两个农业文件的说明。纪登奎共讲了五个问题：关于农业现状；关于以农业为基础的方针；关于调动农民的积极性；加快农业发展的主要措施；关于领导问题。关于农业现状，纪登奎着重讲了农业发展速度缓慢，人口压力很大，粮食不足需要进口的问题。他说，由于粮食不足，城市新增的劳动力不能就业，有许多该办的事情办不了，而农民每年要拿出近千亿斤粮食，实际上超过了他们的负担能力，在粮食征购上我们党和农民之间的关系比较紧张。他还讲到，全国近四分之一的生产队年人均分配在四十元以下，连简单的再生产都难以维持。在调动农民积极性部分，纪登奎强调了学大寨的问题。他先强调：“学大寨，要学大寨的根本经验。”即坚持社会主义方向，马列主义、毛泽东思想领先的原则，自力更生、艰苦奋斗的革命精神，爱国家、爱集体的共产主义风格。然后，他话锋一转，说：“也有一些地方，以为学大寨就是搞什么割资本主义的尾巴，收自留地，限制家庭副业，取消集市贸易，还生搬硬套评工记分的具体办法，不从实际出发，不讲因地、因时制宜，这句话学偏了，学歪了。”（张树军著，《历史的大转折》，第190页）显然，纪登奎批评学大寨学歪了，恰恰是华国锋、陈永贵所言大寨经验的核心部分。或者说，他在这里再次申明了他在讨论人民公社《六十条》时自己的意见。
于光远认为，纪登奎的讲话有可圈可点之处。于光远在一篇回忆文章中说：“平心而论，纪登奎对农业现状的说明，不隐晦，不掩盖，还是比较坦率的。尤其是他还指出了学大寨中的割资本主义尾巴、学偏了、学歪了的问题，强调要吸取政策多变、一刀切、瞎指挥、严重挫伤农民积极性的教训，应该说点到了某些问题的实质所在”。傅高义在《邓小平时代》中也指出：“纪登奎的讲话让与会者感到农业政策制定又恢复了诚实坦率的作风。他摆脱了那种浮夸吹牛、盲目乐观、空话连篇的语言，坦率而全面地强调了问题的严重性。他承认，国家的农业政策变化太快，难以预期，常常不符合各地的情况。纪登奎提议，为了解决农业问题，要增加农业投资、改善种子和化肥供应，将农民可用的贷款数量翻一番，把粮食价格提高30%”。（傅高义著《邓小平时代》，三联书店，2013年1月第一版，第233页）
新《六十条》在十一届三中全会上被原则通过。但是，纪登奎的意见没有占上风，而是华国锋、李先念和陈永贵等领导人的意见成为主导政策思想。与1962年《六十条》相比，新“六十条”的主要特点是：强化了政治内容和阶级斗争；增加对农民个人“自由”经济活动的限制；减少了社员对于集体民主监督方面的规定；弱化了生产队地位和权限。原《六十条》对生产队有专门一章18条（在整个《六十条》中占三分之一），修改后的《六十条》取消了这一章，显然是为向大队核算过渡创造条件。在人民公社的经济活动内容方面，新“六十条”有一些新的规定，如农田基本建设、社队企业发展、农村供销发展等。总起来看，修改后的《六十条》只能说是向强化人民公社集中管理方面发展了。
十一届三中全会农业文件起草过程显示出，纪登奎的政策意见，既不同于积极主张拨乱反正的万里，也不同于坚持强化“左”倾政策的陈永贵和华国锋。
（四）
如果把十一届三中全会前后的农村政策意见做一个归纳，显然有三种思路：一种是，强硬地坚持大寨经验，试图将人民公社制度在一大二公方向上走得更远，主要以陈永贵、华国锋、李先念为代表；一种是明确地反对大寨经验，从根本上质疑人民公社制度的合理性，以地方领导人万里等为代表；还有一种中间思路，那就是纪登奎的意见，既明确反对大寨“穷过渡”，也没有根本上否认学大寨。在人民公社《六十条》修改过程中，纪登奎公开与陈永贵争论，一定程度上否定大寨经验的核心内容。这种争论发生在中央主席、国务院总理华国锋明确支持陈永贵的情况下，发生在有普通干部在场的会议场合，说明这种意见分歧是巨大的，也说明纪登奎相当执着地坚持自己的意见。
从后来农村变革的实践进程来看，1977年开始的农业文件起草是没有意义的。因为新“六十条”被中央全会通过并出台的时候，“包产到户、包干到户”已成风气，基层对于这样一个文件已经无人搭理。这个文件很快就与人民公社一起成为历史。但是，通过这个文件的起草过程可以透视当时中央高层的决策机制。
这种政策意见纷争提出的直接问题是，重大政策应当如何决定？具体说，当上层政策思路出现纠结和纷争时，应该由谁来决策，决定的机制是什么，在不同的政策偏好中，应该怎样做出裁决？这其实是政策过程的核心所在。一种通常的方式是依靠政治强人来指方向、做决定。这几乎是新中国的政治传统。但是英明伟大如毛泽东者，也做出了很多错误的决策。困惑在于，事关亿万农民生产生活的大事情，农民却没有参与说话的机会，而是由上层领导人决定。而且，这些不同意见的高层人士，都认为是代表农民的根本利益，自己最了解农民。
重大政策如何决定，或者政策程序应该如何规定，直到现在这个问题依然没有从根本上解决。许多国计民生的重大决策，依然缺乏直接利益有关方即广大民众的参与。领导人的个人意见转化或者不转化为政治决策，内在的过程和逻辑是怎样的？用什么样的办法决定众多意见中哪些意见是真正符合民意的？这仍然是值得我们思考的问题。
作者系国务院发展研究中心信息中心主任
来源：《中国发展观察》2015年第8期
