英国以坚船利炮打开了晚清的国门，此后列强节节入侵的危局亟需国家创建新式海军以保卫主权。然而，作为中国历史上第一支新式海军，北洋海军初次征战即在甲午战争中惨败于日本，舰毁人亡，烟消云散。当今学界在检讨甲午战争和海军建设的失败时，或从历史学的视角出发着眼于海军建设中的各种事件，或从军事学的视角出发集中于人员设备和海战战术，或从思想史的视角出发聚焦于农业帝国对现代海防的思想隔膜与认识误区。但目前的研究中尚缺少政治学的视角，即使注意到晚清政治与海军建设的关系，也基本依循晚清政府的腐败无能导致海军失败这一简单的解释，未能具体而深入地考察晚清政治在哪些方面影响了海军建设，以及在何种意义上需要为海军的失败负责。

国家是政治学研究永恒的主题。从国家建构①的视角出发，晚清是一个因内外交困而处于衰落时期的农业帝国。虽然中国早在秦汉时代就建立起了高度中央集权的农业帝国，但其本质上还是一个有边陲而无边界，行政权威、监控能力和对暴力资源的垄断程度都有限的传统国家。[1]尤其是，清代从乾隆后期便盛极而衰，太平天国战争更是直接导致帝国陷入衰落的黄昏。但晚清所面对的军事竞争敌人却不再是西北的游牧民族，而是作为现代民族―国家的西方列强。民族―国家起源于近代欧洲，在持久的战争压力下，西欧诸国逐步建立起中央集权的政府权力结构、现代化的财政体系和官僚制度，为包括海军在内的军事现代化提供了基础。[2]这一现代国家建构的过程，最终形成了以资本主义、工业主义、高度监控和彻底垄断暴力资源为特征的民族―国家，“对业已划定边界（国界）的领土实施行政垄断，它的统治靠法律以及内外部暴力工具的直接控制而得以维护”[3]。从西欧的历史经验来看，现代海军既是民族―国家建构进程中的一个部分，又是民族―国家建构的产物。

因此，从国家建构的视角出发，现代海军创建的关键在于是否有中央集权的政府、现代化的财政体系和官僚体制作为支柱。晚清建设现代海军时最根本的问题是，这个衰落的农业帝国是否能够为现代海军建设提供上述条件。本文以晚清成就最高、资料最丰富的北洋海军为主，兼及其余海军的情况，聚焦于1875海军筹建到1895年北洋海军覆灭的历史时段，考察晚清政治对海军建设的具体影响。正如下图所示，太平天国战争使得晚清陷入帝国衰落的黄昏，导致其出现分裂的政府权力结构、紊乱的财政体系和私人化的官僚体制。分裂的政府权力结构使海军建设陷入政治斗争的漩涡，紊乱的财政体系无法整合全国财政资源以支持海军建设，而官僚制度的私人化在使晚清督抚能够采取权变策略推进海军建设的同时，又带来诸多负面影响。故此，晚清的帝国体制从根本上制约了晚清海军建设的进程和结果。本文通过对晚清海军建设的研究，意在超越晚清改革中关于器物、制度与思想的传统争辩，指出不同的国家类型以及由此产生的国家能力之差异才是问题的关键。在西方民族―国家军事入侵的危机下，晚清并没有发起现代国家建构的进程，以现代化和理性化为方向革新其政府权力结构、财政体系和官僚体制，反而试图以衰落之农业帝国为基础来建设海军，必然走向失败。所以，近代中国惟有进行现代国家建构并成功地转型为民族―国家，才能够应对现代战争带来的危机与挑战。

分裂的政府权力结构与政治斗争

清代为了强化中央集权，控制作为地方最高长官的督抚，建立了一套“内外相维、大小相制”的权力结构：在中央以皇帝和六部的权力来制衡督抚，在地方则以布政使、按察使和提督分别在财政、司法和军事等方面分散督抚的权力，从而在纵向和横向两个方面削弱了地方督抚。[4]太平天国战争爆发后，以曾国藩为代表的地方督抚在平定战乱中的崛起，使得晚清出现了权力从中央下移到地方和从正式制度外移到非正式制度的双重进程。权力下移表现在督抚掌握了地方的兵权和财权，削弱了中央通过六部总览天下的能力，[5]同时清廷竭力通过人事权、财政权和军事调配权来控制和监督督抚，[6]双方展开了持续的权力博弈。权力外移则表现为原本没有自己衙门的地方督抚，为了应对战争而建立起庞大的幕府以及由幕僚主持的非正式机构，与原有的正式制度形成了矛盾和紧张。[7]晚清权力下移和外移的双重进程，导致原本的中央集权分散为多个相互制衡的权力中心，形成了分裂的政府权力结构。

光绪元年四月二十六日（1875年5月30日），清廷发布“著李鸿章、沈葆桢分别督办南北洋海防谕”[8]，正式宣布筹建海军。当海军建设在分裂的政府权力结构之中展开时，便不能不受到各种政治斗争的干扰。因为个人、党派或地方的诉求和利益不同而引发政治斗争，本是政治生活的常态。晚清政治的特殊性在于，分裂的政府权力结构造成多个权力中心并存的局面，一方面导致了比清代中期以前更为多样的政治斗争;另一方面则既削弱了中央政府克服个人、党派或地方利益的能力与权威，又没有给予地方督抚随心行事的权力。于是，在分裂的政府权力结构下，晚清海军建设陷入了政治斗争的漩涡，在多重权力的博弈中蹒跚而行。

1.中央与地方之争。咸同以后，清廷采取各种措施来防止督抚形成地方势力。（1）频繁调任督抚。据统计，咸同光三朝57年间，总督在一地任职不超过3年者达75人次，占总数（130人）的57.7%，在一地任职为3～6年者为35人次，占总数的26.9%;巡抚在一地任职不超过3年者为287人，占总数（371人）的77.4%，在一地任职为3～6年者为65人次，占总数的17.5%。[9]以福州船政局为例，从创办到清末的44年间，先后有22人主持船政事务，长者数年，短者不过数月。[10]频繁调动和短期任职，固能防止督抚形成地方势力，但也扰乱了洋务事业的进行。（2）削弱湘淮集团。随着对太平天国战事的胜利，清廷自同治四年（1865）起即逐步罢黜湘淮督抚。而且，清廷有意识地在省与省之间，以及在同省的督、抚位置上安插不同派系或政见的官员，从而使得有意革新的湘淮督抚受到多重牵制。[11]（3）清廷将海军建设分为南、北洋两段，亦有相互牵制之意。而且南北洋大臣不过是两江总督和直隶总督的兼差，仅加授钦差大臣关防，名虽有节制各省之权，实则仅可谘商而不能指挥。沿海七省督抚遇事互相推诿，动辄彼此掣肘。例如两江总督兼南洋大臣沈葆桢尽管名义上统辖广东、福建、浙江、江苏四省外海水师兵轮船，然其基本只能节制两江而无力他顾。 　　2.地方与地方之争。督抚坐大之后，因为缺少强有力之中央的整合与控制，便常常因地域的利益而产生彼此间的冲突。光绪五年（1879），受日本侵略琉球的刺激，两江总督沈葆桢联合直隶总督李鸿章，奏请以江南水师提督李朝斌为外海兵轮船统领，奉天、直隶、山东、江苏、浙江、福建、广东七省兵轮船每隔两月到吴淞口合操，“彼此联为一气，缓急乃有足凭”[12]。清廷虽然准奏，但南方诸省督抚却不予配合。福州将军庆春以闽省海防紧要为由，仅派“扬武”、“威远”两舰参加[13]，其后即不再来;两广总督刘坤一则以“现在粤省各号轮船，实不足以出洋御敌，即使勉强从事，前往听操，仍无裨于战守”，一船未派。[14]浙江方面自浙江巡抚梅启照被召回北京，沈葆桢对其舰船能否再来顿失希望。[15]对此境况，朝廷也无可奈何，所谓合操不过徒具形式。在地区间的分歧与矛盾中，国家海军被分割成若干各自为政的部分，发展出北洋、南洋、福建、广东四支互不统属的海军。更有甚者，在甲午海战中，“刘公岛降舰之役，当事者致书日军，求放还广丙一船，书中谓此舰系属广东，此次战役，与广东无涉云云”[16]。

3.湘淮集团之争。早在太平天国战争时，湘、淮集团之间就充满了矛盾和冲突。光绪五年（1879），与李鸿章关系密切的两江总督沈葆桢卒于任上，清廷先后以湘军集团的刘坤一、左宗棠和曾国荃接任两江总督。醇亲王奕譞对此一语道破天机：“湘淮素不相能，朝廷驾驭人才正要在此。似宜留双峰插云之势，庶收两难竟爽之功。否则偏重之迹一著，居奇之弊丛生。”[17]而且，湘军和淮军内部也存在着种种矛盾，分裂为各种派系。在讨论购买铁甲舰之时，湘淮督抚纷纷卷入其中，围绕自制与外购，大船或小船，在英或德购买等展开激烈争论。这些争论背后，不仅有着理念上的冲突，更有着权力争夺和人事纠纷的因素，致使购买铁甲舰之事迁延日久、波折迭生。[18]

4.满汉之争。清朝以满族入主中原，满汉之防由来是其政策重心。咸丰以前，鲜有汉人出任督抚。太平军兴起之后，汉人督抚的崛起，不能不令满清贵族感到警惕和防备。当海军建设初具规模之时，清廷于光绪十一年（1885）设置总理海军事务衙门，由醇亲王奕譞主持，将沿海各地的炮台、船坞、造船厂、机器局收归部有，南北洋的海军军费也改拨与海军部，由其统一支配。海军衙门诸大臣都是兼职，部内大小职务则皆由不懂海事的满人出任，重在以此制衡督抚。

5.清流与洋务之争。咸同以后，清廷放开厉行百年的文字高压政策，清流派官员逐渐兴起。谨守夷夏之辨的清流派与试图师夷长技的洋务派之间，存在着天然的矛盾，清廷也有意利用这一点来牵制洋务派督抚。在晚清历次海防讨论当中，都可以看到清流言官高举孔孟大旗的活跃身影。有时此种言路上的攻击，还隐含着政治权力的争夺。比如光绪元年（1875）讨论海防事宜之时，通政使于凌辰和大理寺少卿王家璧分别上奏反对洋务和建设海军，而李鸿章怀疑两人背后别有主谋，目的是阻止与其关系密切的丁日昌接任两江总督。[19]

6.帝党与后党之争。自咸丰驾崩、慈禧垂帘，晚清皇权问题一直没有得到较好的解决，光绪年间更是在朝廷上形成了帝党和后党之争。光绪十七年（1891），帝党领袖、户部尚书翁同龢奏请停购舰船，此后北洋基本再没有购买新式舰船，其中不乏有打击与慈禧太后较为亲近的李鸿章之意。李鸿章对此大为愤怒，谓人曰：“军国大事，岂真如此各行其是，而不相谋！”[20]而甲午之战前夕，翁同龢作为积极的主战派，面对门生王伯恭“器械阵法，百不如人，似未宜率尔从事”的疑问时，挑明其主战的目的之一便在于北洋海军――“吾正欲试其良，以为整顿地也”[21]，其视甲午战争为掌控北洋海军与打击政敌的良机。

紊乱的财政体系：海军建设中的经费难题

咸同以前，清代皇帝能够通过户部总揽天下财权，地方财政由布政使直接向户部负责，督抚无力过问。但因太平天国战争爆发，陷入战火的各省无法再顺利地将饷银运往京城，督抚攫取了地方财政权力，纷纷截留本省收入，并通过征收正式税收之外的厘金扩充财源，从此打乱了中央总揽天下财权之制度。战后，中央为确保财政专项需要，对每一项经费总额做出规定后分摊到各省关，形成将指拨和分摊结合运用的新体制。虽然惟有中央掌握着全国饷银的调配权并以此控制全局，但地方督抚配合与否却已经脱离了中央的掌控。中央政府要自如地调配全国财政资源都颇为困难，更遑论以理性化为方向建设现代财政体系。

关键在于，作为资本主义工业化的产物，现代海军的创建和发展需要巨额的经费和发达的工业体系作为保障。尤其是在本国工业水平落后的情况下，为了尽快建成现代化海军，晚清采取了以向西方购买军舰为主的策略，更凸显了财政经费在海军建设中的地位和作用。于是，财政经费的处处短缺便与海军建设的巨大需求纠缠在一起，成为洋务督抚们最为头痛的难题。

以北洋海军经费问题为例。按户部定章，南北洋海防经费由各省协拨，即粤海、闽海、浙海、山海等关四成洋税，江海关四成洋税内二成，及江苏、浙江两省厘金项下各拨40万两，江西、湖北、广东、福建等四省厘金项下各拨30万两，合计约400万两，南北洋各得一半。[22]李鸿章一开始就认识到：“南北洋分任海防，亦系有名无实，岁拨四百万断不能如数拨解，即使全解，一时尚不足开办也。”[23]事实上，光绪元年（1875）七月至十二月，北洋半年之内本应拨解200万两，但至八月中却分文未解;而十月间，四成洋税项下未解如故。从光绪元年（1875）至三年（1877），北洋海军经费中，江苏、广东、福建分文未解，浙江、江苏、湖北三省之厘金亦逐渐欠解，各海关关税又大部分抵拨左宗棠之西征军饷，李鸿章陷入“屡催罔应”[24]的困境。光绪三年（1877）之后，南北海防经费分解，北洋除了广东、江苏、福建厘金依然不解之外，浙海洋税也因另立招商局名目而停解，其他诸种款项实解北洋者仅为计划的1/5。光绪六年（1880），李鸿章奏请自本年起停滞提还西征饷银，各省厘金实拨实解，江西、湖北、江浙按八成起解，江苏、广东、福建皆不报解，请改拨他省款项。但总理衙门一方面不同意改拨他省款项的请求，一方面对各省不报解饷银的情况除了公文训斥之外也无可奈何。光绪十一年（1885），海军衙门成立，南北洋海防经费全部收归部有，但北洋所实际收到款项与之前并没有太大增加。据统计，从光绪元年（1875）到光绪二十年（1894），北洋海军应解之款为4300万两，实解2206.5万两，约为计划之51.3%。[25] 　　此种经费短缺的窘境并非北洋海军所独有。同治五年（1866），沈葆桢在左宗棠力荐下出任福建船政局总理船政大臣，开始了最早的海防建设。经费方面，福建船政局创办之初需经费43万两，预计每月经费4万两，由闽海关税四成结款项下拨出40万两，协饷项下月拨5万两。光绪二年（1876），成船16艘，养船经费即需120万两，朝廷指令于闽海关六成洋税之下月拨3万两，四成洋税项下月拨2万两，全年合计66万两，但经常不能如数解拨。至光绪十五年（1889），四成项下尚可递年解足，六成项下积欠达300万两之多。[26]其后沈葆桢履任两江总督，因南洋建设开销日多，而李鸿章又迟迟不购铁甲舰引发沈葆桢不满，便于光绪三年（1877）奏请将海防经费南北洋分解。但南洋经费独立之后，情形更加不堪。以光绪六年（1880）刘坤一出任两江总督兼南洋大臣时的情况而言，福建、浙江应解南洋的厘金获准留闽使用，江西厘金抵作薪饷，湖北分文未解。光绪十年（1884），曾国荃任两江总督时情况也未有好转。[27]

总之，海军经费的问题，暴露出晚清政府不仅未能建立起一套具有高效之汲取能力与合理之分配机制的现代财政制度，连恢复原本中央集权的财政体系也力不从心，从根本上无力负担建设新式军队和应对现代战争的成本。

私人化的官僚体制

受惠于权力之下移与外移，督抚获得了极大的自由裁量权，没有督抚支持则朝廷上谕往往不能落实。在涉及跨省乃至全国性事务的问题上，督抚之间往往通过私下协商而非公文奏请协调跨省事务，[28]由此增强了晚清官僚体制的私人化程度。此外，曾国藩以同乡或同族等私人关系作为湘、淮军队的制度基石，当私人关系凝聚出强劲剽悍之战斗力的同时，也使得军权从朝廷转移到私人手中。而随着战后的论功行赏，湘淮军队中大量人员经过保举进入朝廷官制，军队中的私人关系进一步拓展到了朝廷的正式制度当中。

当晚清分裂的政府权力结构和紊乱的财政体系给海军建设带来了重重困难的时候，同样因为太平天国战争而加强的官僚制度私人化，却为晚清督抚提供了权变策略的基础，即通过私人关系来解决正式制度不能解决，甚至本身就是由正式制度所导致的问题。但是，以私人关系为核心的权变策略虽然在一定程度上推进了海军建设，却又加剧了官僚制度的私人化程度，与民族―国家建立非人格化的、理性的官僚制度的要求背道而驰。

1.督抚之间的私人网络。因为督抚在太平天国战争中获得了较大的自由裁量权，因此在涉及跨省乃至全国性事务的问题上争取到督抚的支持至关重要。以分别主持南北洋海军建设的李鸿章和沈葆桢为例，两人乃是同年进士，又都曾进过曾国藩幕府，交谊深厚。李鸿章在沈葆桢主持福建船政局时就予以大力支持，数次运用对闽浙总督李鹤年的影响力说服后者不要阻扰沈葆桢，并争取到大学士兼兵部尚书沈桂芬和恭亲王支持沈葆桢的承诺。[29]光绪元年（1875），李鸿章又推荐时任福州船政大臣的沈葆桢任两江总督兼南洋大臣。因此，当清廷决定拨付南北洋每年400万两经费之时，李鸿章能够以集中财力之名义获得沈葆桢的同意，奏请将南北洋海防经费尽数拨解北洋。

尤为值得注意的是，光绪元年（1875）各省洋税厘金应解北洋者迟迟不至，李鸿章致私函于出身淮系的江西巡抚刘秉章，才获得江西厘金约5万两。[30]其后曾国藩门生李文敏署理江西巡抚，继续筹解海防经费与李鸿章，为此李鸿章专门致函以示感谢。[31]浙江厘金能断续拨发，亦有李鸿章函商的功劳。[32]在晚清地方饷银问题上，督抚们私下里函电交驰，往往绕过中央来自行磋商解决问题，清廷对此也无可奈何。光绪末年户部一份奏折总结咸同以来之财政状况时道，各省“一有缓急，彼此自相通融，协借不尽咨部……近年库款支绌，各省皆然，然任事之臣知臣部筹措之难，动辄自行电檄各省求为救济”[33]。

2.督抚与幕僚的私人关系。督抚通过发展与幕僚之间的亲密关系，牢牢掌握着对其创办之洋务机构的控制。清廷虽然可以调任或黜陟督抚，却无法随意支配那些由督抚创办也由督抚掌控的洋务机构。李鸿章攻下苏州，就将所创办的上海洋炮局搬到苏州;待其署理两江总督，又将之迁到南京改称金陵制造局;当他调任直隶总督之后，金陵制造局的费用仍由淮军军需项下筹拨，李鸿章继续保持着对它的人事和经营方针的控制。此外，李鸿章还通过人际关系对轮船招商局、上海机器织布局和电报局保持着强大而非正式的影响力，这些企业的总办、会办和商董都是由李鸿章直接委派，尤其是上海轮船招商局在1870～1880年的主要总办和会办唐廷枢、盛宣怀、马建忠等人全都有直隶的官衔。[34]对各式洋务企业的直接或间接控制，乃是地方督抚有能力支撑起海军建设的一大保障。

3.权变策略的负面影响。依赖私人关系的策略并非没有代价，甚至会损害到晚清海军的建设。（1）经费挪用。李鸿章为了获得醇亲王奕譞的支持，对他为慈禧太后修三海及颐和园的工程不得不予以支持。据目前的研究，李鸿章为了三海工程从外国银行借款约98万两，其后挪用海防经费140万两，修颐和园时李鸿章以海防筹款名义向各地督抚集款260万两。至于颐和园总共挪用的海军经费数额目前尚无定论，各家观点从500万至3000万两之间均有。[35]（2）人才选用。当人事任免以忠诚和私人情谊为准则的时候，便容易导致庸才当道与贪污腐化。北洋提督丁汝昌，其人出身淮军，不通海事，李鸿章之所以选择他，主要是以其人忠诚可靠。对于新兴的海军国家而言，缺乏成熟的海军将领乃是当然之事，故肩负开创之责的第一代海军将领往往出身于陆军，丁汝昌以陆将执掌海军情有可原。但问题在于，相比日本海军将领自觉地致力于现代化和专业化的努力，以个人忠诚为最高准则使得晚清海军将领缺乏提高专业素养的动力。[36]此外，李鸿章在北洋海军中广泛任用私人，他的外甥张士珩为天津军械局总办，于任内贪污腐败，所供应的军火质量低劣，甲午战时李鸿章对此追悔莫及，然已无可奈何。[37]（3）军队风气。上行下效，私人关系亦风行军中，破坏了将士团结。北洋海军军官中形成闽人圈子，士兵中则形成北方人圈子。“提督丁汝昌本陆将，且淮人，孤寄群闽人之上，遂为闽党所制，威令不行。”[38]甚至邓世昌“以粤人任管驾，非时不登岸，闽人咸嫉之”[39]。 　　通过非正式制度所具有的灵活性来弥补正式制度的低效僵化，一直是中华帝国治理的特点，但也常常因此而损害中央集权。[40]晚清督抚诉诸私人关系的权变策略，的确在重重阻碍中为推进晚清海军建设提供了一定的帮助，但是也因此带来了恶劣的后果。更重要的是，督抚的权变策略进一步加剧了官僚制度的私人化程度，使越来越多的权力逸出了朝廷的制度掌握而流入私人手中，并不符合民族―国家建立非人格化和合理化的官僚制度的要求。

传统帝国无法战胜现代民族―国家

与西欧长期处于封建分裂不同，中国早在秦汉时期就建立起了高度中央集权的农业帝国。但是，从纵向的时间而言，中国大一统的农业帝国体制一直表现出一治一乱的循环，清代从乾隆末年便盛极而衰，尤其是太平天国战争导致帝国陷入了衰落的黄昏;从横向的空间而言，西方民族―国家的入侵打破了天朝上国的朝贡体系，将晚清卷入了资本主义打造的世界体系。在古今中西的复杂冲突下，晚清遭遇了3000年未有之变局。晚清海军建设失败的根源在于，没有进行现代国家建构的晚清帝国，试图在不以现代化和理性化为方向革新其政府权力结构、财政体系和官僚体制的前提下，以一个衰落的农业帝国为基础来推动现代海军建设。

首先，咸同以后，晚清在权力下移和外移的双重进程中形成了分裂的政府权力结构。分裂的政府权力结构是地方督抚能够肩负起国家海军建设的前提，同时又导致了中央政府与地方政府、正式制度与非正式制度之间产生多重的政治斗争。由于一个能够克服并超越个人、地方和党派利益的中央集权政府的缺席，使得海军建设一开始就陷入到各种政治斗争的漩涡之中。其次，现代海军需要巨额的财政经费和庞大的工业体系作为支撑，而晚清帝国因受制于本国工业水准而选择了向西方购买舰船的发展道路，更凸显了财政经费的作用。然而，晚清帝国紊乱的财政体系却无法整合全国财政资源以支持海军建设，中央政府对各省的阳奉阴违无可奈何，财政经费的拮据从根本上制约了海军的建设。再次，太平天国战争导致的官僚制度私人化，为督抚运用以私人关系为核心的权变策略提供了基础。这些权变策略在一定程度上推进了海军建设的同时，也给海军建设带来了恶劣影响。更重要的是，权变策略进一步加剧了官僚制度的私人化程度，与民族―国家建立非人格化的、理性的官僚制度的要求背道而驰。

战争是检验国家能力的最终标准。甲午海战既是中日两国国家力量的对抗，更是传统帝国与民族―国家的争锋。当年同样面临西方列强威胁的日本，通过倒幕战争和明治维新迅速建立起一个中央集权的民族―国家，最终能以区区岛国之力战胜地大物博的晚清，充分显示出民族―国家相对于传统帝国的优越性。没有中央集权的政府、现代化的财政体系和官僚体制作为支撑，晚清那龙旗飞扬的海军只不过是“纸糊的老虎”[41]，经不起炮火的考验。当农业帝国难以承担海军建设之重任的时候，近代中国就惟有通过国家建构转型为现代民族―国家，才能应对现代战争带来的危机与挑战。虽然拥有现代化军事力量只是现代国家建构的一个方面，但却是现实的国际政治中保卫国家主权和利益的前提。鉴往以知来，对历史的探索不仅是理解中国晚近命运的基础，也是思考当代国家建设的起点。晚清海军建设的失败有力地表明，一个脆弱的帝国无法支撑起一支强大的海军。

注释：

①本文中，国家建构主要指的是以体制结构和组织机构为主的政权建设，而不涉及通过民族主义来进行社会政治动员和政治体制层面上的民主转型。

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