【摘要】从历史和社会的视角而言，中国的国家构建需要完成双重穿透：一是穿透地方，秦以来废封建、行郡县体制的确立开始，历经科举制度的实施和完善，消除来自地方多元分散的权力中心对集中的国家权力的威胁，从而确立了国家权力体系内部“中央和地方”之间的权力配置关系。二是穿透社会，消除外在于国家权力体制的乡村社会内生权威对国家权力的阻隔和威胁，解决“国家权力进入社会之中”的问题。前者虽然早于欧洲近两千年而开始，但由于未能实现第二层穿透，使得中国的国家构建始于早期，却折于半途。
【关键词】双重穿透；历史和社会；国家建构
权力的集中和渗透是现代国家的一般特征。从国家形态的历史演进而言，要获得这一现代国家形态，需要完成两大任务：一是消除权力的分散性，实现分散的地方权力向最高统治权集中，再将集中的最高统治权向地方渗透；二是消除基层社会中的权力阻隔，实现国家权力向基层社会的渗透。中国早在先秦时期就建立了一个现代政府的雏形：一个拥有权威的中央政府，非人格化的官僚制度以及完善的税收体系。相似的进程，欧洲直到15世纪才开始进行。这一先于欧洲近两千年的国家进程，正是被诸多学者称为一个“早熟国家”的典型特征。这一现代政府的制度体系在中国国家形态演进的历史上产生了深远的影响，有“百代皆行秦政法”之说。但是，这一早熟国家的现代元素，历经百代而没有发育出一个完整的现代国家。其制约在于：郡县科举制所建立的现代政府，解除了地方权力对国家权力集中的威胁，构建了中国的“央地关系”及其权力配置体系，但未能消除基层社会中的权力阻隔，未能实现国家权力向基层社会的渗透。只有进入历史深处和社会内部，才能完整把握和认识中国的国家建构问题。
一、 历史和社会：理解中国国家建构的双重视角
国家作为人类历史上迄今为止出现的一种最高级的政治组织，与其他政治组织相比具有自身的独特性：“它在一定疆域之内(成功地)宣布了对正当使用暴力的垄断权”，并通过官僚制使统治团体在其统治区域内卓有成效的实现这一垄断。现代国家正是“那种借助官僚体制的行政管理班子进行的统治”，而现代国家的构建可视为官僚制度的扩展过程。对于一个现代国家来说，其核心特征在于它的“一致性”，即相对于传统国家而言，它通过统一的组织体系和运行规则，在其疆域范围内构建统一的权威和秩序。
现代国家这一独特形态和特征的获得经历了漫长的演进过程。在西欧，国家形态的演进经历了漫长的封建主义国家形态时期。在其构建现代国家集中统一的权力体系的进程中，来自贵族统治权和活跃在社会中的商人力量的威胁是其要面对的主要问题。其构建现代国家集中统一的权力形态的过程，就是消除贵族和商人权力威胁的过程，前者表现为与贵族精英的合作，即被蒂利等学者称为欧洲国家政权建设的必经阶段，后者表现为市民社会的兴起及其与国家之间的关系界定。但是在中国，国家形态的演进具有不同的历程。
中国是一个拥有漫长历史的国家。“连续性”和“统一性”是其漫长历史演进中国家形态的基本特征。著名华裔史学家王国斌先生在比较中西国家发展的不同道路时曾指出：“欧洲从未丧失其多国体系，而中国则未能真正经历过永久的分裂。”对于中国的国家形态而言，自秦以来，中国就开始了在其统治范围内构建体现国家意志和权威的组织体系的尝试，做出了构建集中统一的国家权力体制的努力。这一努力，即被诸多学者称为“早熟国家”的标志。如马克斯·韦伯认为，中国在秦始皇时期就建立了历史上明显发展且数量最大的官僚制度，借助官僚体制实现统治是合法型统治的最纯粹类型。弗朗西斯·福山以此为依据指出，“依马克斯·韦伯的标准，中国出现的国家比其他任何一个更为现代。中国人建立了统一和多层次的官僚行政机构，这是在希腊或罗马从未发生的”。“中国在秦国统一全国时就发明了现代国家，比早期现代欧洲出现国家整整早了一千八百年。中国人创造的国家是中央集权、官僚治理和非人格化的，统治幅员辽阔的领土，其整齐划一的程度远远超过罗马帝国”。黄仁宇等诸多学者，也曾对中国早熟的国家形态做出过类似的表述。
这一“早熟体制”的关键在于：构建统一的官僚体系，消除了威胁皇权统治的贵族力量，即实现了西欧15世纪以后才逐渐完成的国家建构的任务。但是，如同在西欧，生长和活跃在社会中的商人力量同样威胁着国家权力的构建，在中国，国家建立的官僚体制并未进入社会之中，活跃在一个农业社会之中的，是乡村社会的内生力量。这些内生力量，如士族乡绅、家族长老、部族强人等，阻隔着国家权力的进入，从而在事实上，制约着这个“早熟的国家体制”向一个成熟的现代国家权力形态的演进历程。
因此，理解中国的国家建构，需要双重视角：一是历史的视角。中国现代国家的建构，需要深入到传统时期，从历史延续性视角，理解中国构建现代国家的进程；二是社会的视角。中国构建现代国家的努力，始于国家权力对地方权力的穿透和统一，但未竟于国家对社会权力的穿透和集中。
从历史和社会的视角而言，中国的国家构建需要完成双重穿透：一是穿透地方，自秦朝废分封、行郡县开始，又历经科举制度的创立和完善，消除来自地方多元分散的权力中心对集中的国家权力的威胁，从而确立了国家权力体系内部“中央和地方”之间的权力配置关系。二是穿透基层，消除外在于国家权力体制的乡村社会内生权威对国家权力的阻隔和威胁。前者虽然早于欧洲近两千年而开始，但由于未能解决“进入社会之中”的问题，这个早熟的现代国家始终未能在漫长的历史进程中完成构建一个成熟的现代国家的历程。
二、 穿透地方：历史进程中的中国“央地关系”
自古至今，如何组织和治理一个超大规模国家始终都是中国的国家统治者面临的难题。郡县制是解决这一难题的第一次尝试，可视为中国构建现代国家的第一次努力。
中国的先秦统治时期，国家形态呈现分封而治的权力体系。名义上，天下所有的土地和民众都属于王权所有，即“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”。但在实际政治中，王权并不直接统治和管辖天下民众和土地，而是通过建立在血缘亲属关系上大的宗法系统，层层分封，形成一个权力分散的诸侯统治中心。这些诸侯统治，获得世代相袭的权力，形成地方世袭权力，使得王权成为一种象征性权力，治理疆域的实际权力则被这些世代相袭的“族长世官”所掌控，即所谓“诸侯之宝三：土地、人民、政事”。在这些世袭统治体系内部，政治统治系统、土地资源系统与血缘宗族系统高度统一，王权并不进入这一内部统一的权力体系内部，层层分封体系将国家权力分割成金字塔般的权力体系。分封而建立的诸侯国则成为事实上的独立王国，地方诸侯(地方世袭长官)而不是王权获得其封地内人民的忠诚和服从。长期分封及封地内世代相袭的权力，一旦面对王室衰微，则会导致取代王权的危机：天子衰、诸侯兴，地方诸侯对王权的替代，使得国家陷入战争和动荡，并最终带来王权国家的解体。
(一) 郡县制：建构集中统一的国家权力的组织体系
秦统一中国后，希望通过加强中央皇权的力量，来解决一个超大规模国家内中央皇权和地方官员内在的离散和冲突问题，这一努力表现为郡县制的确立。通过将国家划分为若干地理区域，将国家的组织体系穿透“分封”所形成的地方权力的壁垒，用统一的国家组织体系打破由分封而形成的政权系统内部的权力阻隔，建立了中央政府直接统治其疆域的组织体制。官僚统治的确立使得传统中国具有了一个现代国家的早熟特征。
废分封、行郡县是皇权打破政权体系内部的权力分割和阻隔，建立一个国家政权的有效控制体系的重要开端，它使得中央与地方之间的组织体系发生颠覆性的变革，深刻影响着自秦以降中国两千多年的组织体系建构，即“二千年来之政，秦政也”。权力组织体系内部的变革所带来的是行政官僚组织体系的创制和权力结构体系力量对比的根本性变化。郡县制下，行政官僚组织从中央一直延伸到地方的郡、县层级，使得地方所统辖的地域，不再是地方诸侯的分封割据领地，而成为中央集权之下的国家行政组织体系、国家权力结构体系的重要组成部分。相应地，国家权力结构体系中的成员——地方官员不再由地方血缘家族长老世袭而任，而是由中央皇权决定，中央集权能力、中央向地方的渗透能力大幅提升，国家权威、国家意志可以通过郡守、县令(县长)等地方官员延伸至地方的郡、县层级。
中央向地方的渗透，不仅需要全国一致的组织体系，还需要全国一致的规制体系。废分封、行郡县这一组织体系建构变革不但为中央向地方权力的渗透提供了组织基础，而且还衍生出皇权为推进全国一致性、标准化的努力。诸侯分封时期，地方政权系统内部的诸侯世袭罔替、割据一方、自我治理，各诸侯国地域内的文字不同、货币不一、度量衡不统等导致全国政令不统，消解着中央政府的权力和威仪。但在郡县制的组织体系下，“一法度衡石丈尺，车同轨，书同文字”等推进一致性、标准化的举措在全国得以实施。“统一字体、文法、度量衡、币制、法律在今天看来是最正常不过的，但在公元前3世纪”，这一变革在国家建构中的意义，正如学者所言：“需要在想象和实现之间完成一个变革的跨越。在欧洲，这种变革是2000多年后，直到法国大革命才出现”。
(二) 选官制：新体制内的旧问题
郡县制建立了以地域为基础的统一的国家组织体系，是中国国家建构的第一次努力，这一组织体系得到长期延续，它极大的早于西方建立现代国家官僚组织体系的进程，因此被称为“早熟”的建构。但是，这一构建努力并不彻底。由于科举制前的选官制无法解决这一组织体系下选拔和任命地方官员的问题，这一组织体系并未能解决政权体系内部对皇权的威胁。源于官员选拔和任命的垄断，集中统一的国家权力仍然受到地方势力的威胁。
察举制是两汉时期最重要的自下而上的选官制度，即由地方官员根据品德、学识、才能考察人才并向上级或中央举荐。然而，随着察举制的逐步推进，掌握举荐权的地方官员事实上影响着国家官僚体系的运行。“入仕有赖于察举制，实施这一制度导致的结果是，相对于能力，家族的财富与声望更被看重……富裕家族通过彼此荐举世代垄断官职，而贫寒学者则被忽略”。征辟制是自上而下的选官制度，它包括“皇帝征聘和公府、州郡辟除两种方式”，征辟制的实施使得公府、州郡官员可以轻易招募幕僚、安插官职。实施察举制和征辟制的本意是在郡县制这一组织体系下更好地为皇权服务，为中央集权以及中央权力向地方渗透提供忠诚的官僚队伍基础。但是，察举制和征辟制实际上被地方官员把持和运行。这使得空有郡县制外壳的东汉皇权衰微、地方诸侯并起，政权体系内部再次面对权力消解和侵蚀的威胁。
为了改变地方官员垄断官职以威胁皇权的现状，九品中正制逐步替代察举制、征辟制而成为魏晋南北朝时期最主要的选官制度。九品中正制实施初期，公府、州郡的辟除权被废，中正根据“家世”、“德才”定品，且以“德才”为主、“家世”为辅，这有利于皇权控制地方官员的选拔、任命以及中央集权。然而，司马懿的“城门之变”让世家大族的势力开始兴起，中正定品改为以“家世”为主、“德才”为辅，“上品无寒门，下品无势族”的局面在西晋业已出现，“王与马，共天下”则开启了东晋百年门阀政治的格局。九品中正制的变味使得门第观念日益盛行，士庶界限愈加清晰，官员的选拔、任命权被门阀权贵牢固掌握，门阀权贵垄断仕途、左右朝政，使得“门阀政治——皇权政治的变态”出现，“王与马，共天下”现象司空见惯。一方面皇权遭到把控仕途、朝政的门阀权贵的威胁，另一方面皇权遭到与门阀权贵有着盘根错节的门第、利益关联的地方官员所带来的地方性威胁。由此带来皇权式微，皇权向地方州郡县的穿透能力受到挑战。
由此，虽然察举制、征辟制、九品中正制等通过自下而上的举荐和自上而下的征辟，在更广泛范围内选拔人才方面做出了改进，但是由于拥有“出身”和“门第”优势的人更容易获得举荐资格，门阀权贵对官僚仕途的垄断和对国家权威的干预随之形成。因此，郡县制虽然实现了国家组织疆域和国民的体系构建，但是并未消除政权体系内部的权力集中和渗透问题，并未解决国家权力和权威的统一性和不可分割性难题。
(三) 科举制：消除权力威胁的替代性机制
九品中正制既压抑下层寒士的进取之途，又妨碍皇权专制的强化，基于此，“隋文帝开创了以能力考试来选拔官员的科举制度”。科举制的出现其实是源于郡县制之下的九品中正制的困境，它是消除政权体系内部的皇权威胁的一种替代性制度尝试。
科举制度以考试和学识为官员录用的标准，打破出身门第的限制，同时也打破门阀权贵对仕途的垄断。“科举制度有力地帮助皇权压抑了贵族势力，科举官僚们依靠的不是世袭地位、名望等家族背景，而仅仅是以皇帝名义召集的科举考试”。科举是自荐，录用与否完全由考试的成绩决定，“考试制度显得异常公允和广泛”，它“给那些出生地域或出身不那么好但有才能且有抱负的人一些提升自己经济社会地位的机会”。与九品中正制相比，科举制带来了三大最主要的变化：一是科举制下的官员吸纳群体发生变化，官员既可能来自富贵家庭，也可能出自寒门子弟；二是科举制下的官员吸纳方式发生变化，绝大部分官员都是通过官方考试进入仕途，而不是门阀权贵世代互举为官；三是科举制下的学员在研习官方指定的儒家经典以及备考的过程中潜移默化地统一了忠君的伦理价值观。在科举制对九品中正制的替代下，官员的最终录用权在皇帝而不是门阀权贵，官员由皇帝钦定并对其负责，官员对门阀权贵的忠诚转向对其任命者皇帝的忠诚，从而“成为皇帝忠实的仆从”。科举制下的“天子门生”的身份让官员感恩戴德并从内心忠诚于皇帝，更为重要的是，皇帝既能选拔、任命官员，也可以轻而易举地夺走官员的一切，这是皇帝拥有至高无上的权力和威仪的体现，它时刻提醒官员思量对皇帝的忠诚度。
科举制度不仅是一套教育考试制度，也是一套官员选拔、任命制度，还是一套意识形态整合制度，更是一套消除政权系统内部对皇权的威胁和推动皇权集中的制度。科举制是皇权日益追求专制、集中与皇权依旧受制于门阀权贵两者之间不可调和的矛盾的必然产物。科举制最终完全取代九品中正制并一直延续至20世纪初期，这不仅是两种制度之间的简单替换，科举制对于国家建构的意义在于：将地方官员的选拔、任命权集中于国家权力自身，从而获得因科举而进入仕途的地方官员的忠诚，由此逐步削弱、瓦解世代为官的门阀权贵的势力，消除门阀权贵对国家权力的分割，从而强化了国家权力的集中及向地方的渗透能力。
三、 未能穿透的基层：国家建构进程中的“社会问题”
虽然郡县—科举制的确立为构建一个集中统一的国家权力奠定了制度基础，但这一权力体系始终未解决“进入社会”的体制问题。由于国家建制止步于“郡县”，长期外在于国家体制的基层乡村社会，内生出社会权威，实际上控制着乡村社会的运行和秩序。结果，这个早就具备现代国家雏形的中国权力体制无法发育成熟，郡县—科举制下的传统中国无法完成国家建构的历程。
(一) 科举制与乡村社会的内生权威
科举制的实施，虽然使得皇帝控制了为其效忠的官僚集团，但与此同时也使得庞大的社会精英流入地方，并成为皇权的威胁者。科举取仕竞争压力大、录取难度系数高是导致许多人落榜并回流地方社会的重要因素。“科举的竞争异常激烈，且随着士子人数的增加而趋于白热化”，“在100年前就已超过4亿人口的一个国家里，正式皇帝官员不到2万名，带功名的士绅却有125万之多”，绝大多数文人只能永远置身于国家体制之外。虽然生员、举人等极有可能无官可做，但是由于他们人数也很少，且通晓圣贤之书，他们在乡野也备受农民敬仰，可以在其故里、宗族谋求生计，并且得到重用，如编地方志、当私塾教师、代交税款、抵挡掉高利贷盘剥、修家谱和族谱、充当官民之间的调停人等。未能入仕的庞大的社会精英在研习儒家典籍的过程中逐步形成了忠君的观念，与此同时，由于宗族在供族内子弟读书备考进入仕途时付出巨大努力，这些未能入仕的社会精英也对曾经为自己求学付出努力的宗族心怀报恩之心，即科举制导致未能入仕的社会精英形成“双重忠诚”。但是，相比于代表皇恩的科举制给未能入仕的社会精英带来的挫败感，宗族不但曾经为未能入仕的社会精英付出努力，而且日后还为其提供容身之所、发展之途。因此这些未能入仕的社会精英回到故里、宗族后，很有可能更加忠于自己的宗族而不是皇帝，很有可能为了保护宗族而阻隔国家权力。
科举制导致大量社会精英滞留乡野，这些有威望、地位、知识、才干的社会精英壮大了乡村社会权威的队伍，他们在地方性宗族社会的文化、教育、水利、纠纷、秩序等方面发挥着重要作用，并对地方性宗族共同体的治理享有话语权。社会精英对地方性宗族社会的报恩行为，不仅强化了农民的宗族观，还使得宗族能够长期在乡村社会中屹立不倒，从而进一步固化乡村社会权威存在的土壤。中国完成国家建构的重要条件之一是消除基层社会精英对皇权的威胁，实现国家权力有力地向地方渗透，有效控制基层社会，并汲取税收等资源以维持国家机器有效运转。但是，科举制的实施却导致社会精英固化了其产生和发挥作用的社会土壤，使得国家权力的进入更加困难。
社会精英固化为阻隔国家权力的阶层，主要体现在三方面：第一，未能入仕的生员、举人具有一定的特权，本宗族或其他宗族的富裕家庭争相与之结亲，使得不同的社会精英之间的联系更加紧密，编织了更加密集的利益联结网络和加深了皇权进入乡土社会的阻隔，与此同时，也使得原本就必须依赖大族治理乡野的县衙官吏更加依赖他们。第二，社会精英通过“诡寄”来帮助本宗族成员逃税。“所谓‘诡寄’，就是将平民的土地寄放在地方上某个拥有特权的权势人物名下，从而逃避税收”。瞿同祖的研究表明，士绅与普通自耕农约定将其土地登记在士绅名下，通过此方式让自耕农避免服“杂泛差役”。社会精英凭借特权帮助本族成员蚕食国家税务根基，其回报宗族社会的行为不仅表明了其对族权的忠诚，也固化了其权威根基，还使得县衙官吏对此无计可施。第三，社会精英公然抗税。研究表明，生员与地方宗族首领发起耒阳抗税暴乱，尽管最终失败，但也反映出下层社会精英在基层社会巨大的影响力和号召力，他们充分控制乡村社会的治理权，并由此威胁国家政权的社会根基。
(二) 乡村社会权威对国家权力“集中度”的“分割”
郡县制的实施使得国家行政官僚组织体系和国家权力结构体系延伸至县，科举制作为一种选官制，它的实施也只能使皇帝将选拔、任命地方官员的权力作用到国家行政组织体系最低层级——县，这就意味着因科举制走入仕途并行使国家行政组织体系最低层级——县所具有的权力的官员只能是县令(长)而不可能是其他更低层级的官员。县以下的乡村社会实质上在国家权力体制之外运行。但是，对于一个农业国家而言，税收来源于乡村社会，这就使得国家的功能性权力必须延伸至乡村社会，由此也不可避免地衍生出矛盾：一方面国家在县以下并没有设立行政组织体系，另一方面国家却需要从县以下的乡村社会汲取税收以维持基本运转。此种情况下，帝制政府不直接进入村庄，它以士绅为基础，依靠士绅、宗族势力等社会权威完成税收、户籍、劳役等直接关乎国家生存根基的事务，这些基层社会精英虽然位于国家正式权力结构体系之外，但却因税收、户籍、劳役等事务而与地方官吏打交道，并以此影响国家权力。
“皇帝任命的任何县官只有获得当地士绅的合作才能进行治理”。宗族长老、士绅等基层社会精英不但在乡村社会进行自我治理，而且成为连接县衙官吏与农民的“润滑剂”，县衙官吏必须依靠他们，他们成为地方上的“土皇帝”，“侵蚀着官方对于农村社会的控制”。宗族长老、士绅等基层社会精英对乡村社会的实质控制，使得乡村社会“板结化”，即成为一个阻隔、截留皇权渗入的“板结社会”。地方自治意识和家族、宗族意识让农民形成了“纳完粮，自在王”的观念，中央的权力与威仪受到严重腐蚀，某些地区更因地理上的特殊原因而与“中心国家”形成政治空间上的疏离。
四、总结与讨论
现代国家是现代政治文明的高级形式。区别于传统封建主义国家，将权力集中于国家这一最高级的政治组织是现代国家的普遍特征。从历史和社会的视角看，中国的国家构建需要实现两层穿透，不仅要穿透地方，还要穿透基层社会。中国早在先秦时期即开始了这一进程，郡县科举制度的实施，将分散于诸侯的地方性权力集中于皇权中央，是将国家权力的触角延伸至地方的第一次制度性尝试，可视为中国构建现代国家的第一次努力，由此确立了中央和地方之间权力配置的制度体系，建立了国家统一的行政组织体系。
郡县制下的察举制、征辟制、九品中正制都未解决官员的选拔、任命问题，甚至导致门阀权贵垄断官职的现象出现，由此并未完全消除国家权力体系内的权力侵蚀问题。科举制取代九品中正制成为最主要的选官制度，皇权逐步将官员的选拔、任命收归己有，逐步成功解除门阀权贵对皇权权威所构成的威胁。
科举制度在解决问题的同时，也生产着新的问题。对于一个农业国家，由于农业剩余的有限性，支撑国家官僚体系的物质基础十分薄弱，这是“皇权止步于郡县”的客观限制条件。国家权力体系进入乡土社会内部可能导致民众无法承受的财税负担，这一客观限制条件，使得国家权力的实施不可避免地依赖乡村社会权威。他们不但成为乡村发展和秩序供给的主要资源，而且还为赋税、兵役等国家权力的实现提供支持。与此同时，带来的后果却是，乡村社会权威获得更多的社会忠诚，分裂着这个集中统一的国家权力的威仪，使得这个早于欧洲近两千年开始的国家建构历程，却晚于欧洲而未能实现。
“历史的馈赠”为1949年后新的国家政权的建构路径提供了历史的规定性：将一个新的国家政权的组织体系延伸进入基层社会，是完成中国国家构建必经的路径。西欧“破封建、强君主”的国家权力建构和社会中“生产商品化、小农无产化”的乡村变迁同步发生。中国的乡村社会既未经过商品和资本要素的改造，也没有国家体制力量的介入，而是在乡村内生力量自我组织和发展中的历史进程中自然延续。1949年建立一个新的国家政权之后，将这个新的国家政权的组织体系和权威渗透进入乡村社会就成为中国国家构建从历史而来的接续进程。
陈军亚，华中师范大学中国农村研究院教授、博士生导师；谢怡，华中师范大学中国农村研究院博士研究生。
来源：《江苏行政学院学报》，2022年第4期。
