农业家庭承包制决策过程历时三年，是农村改革最艰难、最关键的阶段。1982年中央一号文件发布，标志政策争执落幕。在确立农民自主选择的政策原则之前，经历了三种政策形态：“一刀切”政策是指对于包产到户一律否定，持续时间从1978年12月到1980年9月； “切两刀”政策是指分两类地区， 即贫困地区可以搞，一般地区不要搞，持续时间从1980年9月到1981年3月；“切三刀”政策是指分三类地区，即贫困地区实行“包产到户、包干到户”，中间地区实行“统一经营、联产到劳”，发达地区实行“专业承包、联产计酬”，持续时间从1981年3月到1982年1月。不同意见的交锋和演变，构成政策过程三个清晰阶段。

“一刀切”

“一刀切”政策的持续时间是，从1978年12月十一届三中全会通过《关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》，到1980年9月中央发布75号文件《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题的通知》。

1978年12月，十一届三中全会通过了《关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》和《农村人民公社工作条例（试行草案）》（以下简称《决定（草案）》和《条例》）。当时高层精神是，这两个文件将指导未来二十年中国农村发展。《条例》规定了公社的体制框架，《决定（草案）》制定了加快农业发展的政策措施。总体来说， 《决定（草案）》体现了解放思想、放宽政策的精神，比起上半年还在坚持用学大寨来发展中国农业的思路有巨大突破。其中二十五项政策措施的第三条，主要强调人民公社“必须认真执行各尽所能、按劳分配的原则”。《决定（草案）》提出了“三个可以”，即“可以按定额记工分，可以按时记工分加评议，也可以在生产队统一核算和分配的前提下，包工到作业组，联系产量计算劳动报酬，实行超产奖励”，但同时规定“两个不许”， 即“不许分田单干，不许包产到户。”

在《决定（草案）》发布三个月后，1979年4月中央发出31号文件，重点是关于农业生产责任制问题，强调既要发挥集体经济优越性，又要调动社员积极性。在指出“生产责任制形式必然多种多样” 的同时，明确提出“三个不许”， 即：“不许包产到户，不许划小核算单位，一律不许分田单干”。

31号文件针对“包产到户”做了阐述：“包产到户，是指把主要作物的全部农活由个人承担，产量多少也全部由个人负责。它失去了集体劳动和统一经营的好处，即使还承认集体对生产资料的所有权， 承认集体统一核算和分配的必要性，但在否定统一经营这一点上， 本质上和分田单干没有什么差别， 所以是一种倒退。搞了包产到户、分田单干的地方，要积极引导农民重新组织起来。”（国家农业委员会办公厅，1981）

文件又加了一句话：“深山、偏僻地区的孤门独户，实行包产到户，也应当许可”。有观点认为， 这句话是在政策上为包产到户开了个“口子”。客观而论，其实不然。因为这句话为包产到户限定的条件清楚而且苛刻，即“深山、偏僻地区的孤门独户”。这种情况属于自然地理条件所决定，是不得不搞包产到户的地方。时任副总理王任重在1980年1月农委会议上说： “山区零散户，早就赞成包产到户了”，从来都是允许的，并不是新政策。

1979年9月，十一届四中全会通过《关于加快农业发展若干问题的决定》（以下简称《决定》）。与《决定（草案）》比较，《决定》修改了“两个不许”的表述—— “不许分田单干，除了某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户外，也不要包产到户”。（中共中央文献研究室， 1992）新的表述语气上有所缓和。

1980年3月6日国家农委发出《全国农村人民公社经营管理会议纪要》，坚持了中央31号文件精神，指出：“会议对包产到户问题展开了认真的讨论，一致认为，就全局来说，应当按照中共中央《关于加快农业发展若干问题的决定》‘除某些副业生产的特殊需要和边远山区交通不便的单家独户外，不要包产到户’”。略有调整的是， 允许包产到户的条件加了“某些副业生产的特殊需要”。

1980年3 月， 杜润生在《农村工作通讯》第3期发表文章，指出：“包产到户不应作为方向去提倡。”“ 有人说， 既然副业可以包，为什么大田不可以包？道理就是因为，大田是主要作物，主要产量，主要收入，是农村经济的主导部分。把这一部分社会主义经济巩固住，才能有条件地利用个体经济的积极性。如果这部分也滑到个体经济，那就全面成为个体经济了。”“既然已经包产到户，就和真正的集体分工协作前提下的责任制不一样了，只要领导稍微放松点，背后的经济力量就会促使它滑到单干的道路上去，最后非冲破集体不可。”文章进而阐述：“我们要把希望放在充分发挥集体经济的优越性上去，改变生产条件，实现机械化。如果扩大包产到户，就是背道而驰，搞不好还可能破坏公共财产。人心一散，各奔前程，集体经营没有了，基本建设也不搞了， 科学种田也搞不起来了，农村的社会主义阵地就被破坏了。”

1980年3月农委文件反对态度有所温和，对已经出现的包产到户表现出明显宽容：“至于极少数集体经济长期办得不好、群众生活很困难，自发包产到户的，应当热情帮助搞好生产，积极引导他们努力保持、并且逐步增加统一经营的内容，不要硬性扭转，与群众对立， 搞得既没有社会主义积极性，也没有个体积极性，生产反而下降。更不可搞批评斗争。”从根本上讲， 这个文件对于包产到户的否定精神没有变。

“切两刀”

“切两刀”政策是指：1980年9月中央75号文件做出关于包产到户的新规定，即贫困地区可以搞，一般地区不要搞。

75号文件先解释做出规定的必要性：“当前，在一部分省区， 在干部和群众中，对于是否实行包产到户（包括包干到户）的问题， 引起了广泛的争论。为了有利于工作，有利于生产，从政策上做出相应的规定是必要的”。“对于包产到户应当区别不同地区，不同社队采取不同的方针”。随后指出，特定贫困地区可以搞包产到户，一般地区不要搞。具体表述是：“在那些偏远山区和贫困落后的地区，长期吃粮靠返销、生产靠贷款、生活靠救济的生产队，群众对集体丧失信心，因而要求包产到户的，应当支持群众的要求，可以包产到户， 也可以包干到户，并在一个较长的时间内保持稳定。”“在一般地区，集体经济比较稳定，生产有所发展，现行的生产责任制群众满意或者经过改进可以使群众满意的， 就不要搞包产到户。这些地方领导的主要精力应当放在如何把集体经济进一步巩固和发展。”至于“三靠”生产队的划分，文件指出： “上述不同地区如何划分？由各省市自治区认真调查研究，按当地社队的状况确定”。按照国家农委内部估算，以农民人均年纯收入五十元为标准，文件起草时（1980年9 月）可以包产到户的贫困地区是大约1亿人口。

为什么只能贫困地区搞包产到户？75号文件做了专门解释，有发展方向的原因，也有现实条件的原因。表述是：“集体经济是我国农业向现代化前进的不可动摇的目标。它具有个体经济所不能比拟的优越性，这是二十多年来农业发展的历史已经证明了的”。“现在， 经过了二十多年的努力，农村集体经济在多数地方已经得到巩固，农业集体化的方向已经为广大农民所认识和拥护”，“在我国条件下， 不能设想可以在一家一户的小农经济的基础上，建立起现代化的农业，可以实现较高的劳动生产率和商品率，可以使农村根本摆脱贫困和达到共同富裕。因此毫无疑问， 农业集体化的方向是正确的，是必须坚持的。”（中共中央文献研究室，1992）

75号文件关于“切两刀”规定也表现出宽容和妥协。“已经实行包产到户的，如果群众不要求改变，就应允许继续实行，然后根据情况的发展和群众的要求，因势利导，运用各种过渡形式进一步组织起来”。但同时，文件也表示不应该只用包产到户解决困难社队问题：“一部分地区长期困难和一部分社队没有办好，原因是多方面的，不要限于用一种办法去解决。”

首先需要指出，75号文件第一次明确规定贫困地方可以包产到户，突破了1979年31号文件“不许分田单干，也不要包产到户”的规定，是重大进步。但同时必须指出，在这个文件中，针锋相对的两种政策意见都得到了反映，包产到户、包干到户的赞成者和反对者， 都可以从文件中找到依据。包产到户在特定条件下被许可，在政治上、理论上依然被否定。

75号文件是1980年9月各省市区第一书记座谈会的结果，还有一个重要背景是邓小平谈话，主要是5月31日谈话。这是听取胡乔木、邓力群汇报宣传理论工作时谈话的一部分。“农村政策放宽以后，一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户，效果很好，变化很快。安徽肥西县绝大多数生产队搞了包产到户，增产幅度很大。‘凤阳花鼓’中唱的那个凤阳县，绝大多数生产队搞了大包干，也是一年翻身，改变面貌。”然后， 邓小平针对当时的争论谈了看法：“有的同志担心这样搞会不会影响集体经济。我看这种担心是不必要的。”为什么不必担心呢？ 邓小平说：“ 我们总的方向是发展集体经济。实行包产到户的地方，经济的主体现在也还是生产队。”邓小平进一步阐述： “这些地方将来会怎么样呢？可以肯定，只要生产发展了，农村的社会分工和商品经济发展了， 低水平的集体化就会发展到高水平的集体化，集体经济不巩固的也会巩固起来。”仔细解读，邓小平的话一方面高度评价了包产到户、包干到户，另一方面依然肯定生产队，肯定以生产队为基础的集体经济。不仅总方向是集体经济，而且实行了包产到户的地方，还要坚持生产队的主体地位，由生产队来保证集体经济的性质。实际上，后来包产到户的发展迅速而彻底地瓦解了生产队为基础的集体经济。

关于邓小平这次谈话的作用， 万里晚年说得相当客观。一方面， 万里强调这个谈话对于包产到户的巨大支持：“光我们给包产到户上了户口管什么用，没有邓小平的支持，上了户口还可能被注销的”。另一方面，万里也指出谈话作用的局限性，说：“5月31日，小平同志作了重要讲话，热情赞扬肥西和凤阳的包产到户。此后情况有了好转，但还是吵吵嚷嚷，全国性的争论并没有停止，有些反对的人手里掌着权，他不同意你就干不成。” （中共中央文献研究室，1992）

邓小平讲话后全国性争论并没有停止，不少人还在反对，这是因为对谈话内容本身不同意见者的理解各有侧重，引用时也各取所需， 双方各抓住一个要点。一方强调， 这个谈话肯定包产到户、包干到户的增产效果很好，不必担心，显然是对包产到户的重要支持；另一方强调，这个谈话强调坚持以生产队为主导，发展集体经济是方向。尤其是邓小平说“一些适宜搞包产到户地方搞了包产到户”，那么，具体政策问题则是，哪些地方适宜或者不适宜搞包产到户？应该谁决定一个地方适宜或者不适宜包产到户？以不同理解为基础，两种主张各执一端，继续争执。

在邓小平谈话半月后，1980年6月19日，时任副总理赵紫阳给胡耀邦、万里写信：“我的看法是：第一，在那些困难、落后的地方，可以包产到户；第二，在那些生产比较正常、集体经济搞得比较好的地方，原则上不搞包产到户（至于社队的副业生产和多种经营，可以包给专业组、专业户、专业工）；第三，现在有些集体经济搞得比较好的地方也搞了包产到户的，允许进行实验，经过一段儿时间看看结果如何。”（黄道霞，1992）在这封信中，还推荐了陕西省米脂县孟家坪大队实行专业承包的经验材料，建议中央书记处会议研究这个问题。

7月11日，胡耀邦在全国宣传部长会议上讲话， 也谈了包产到户：“中央不反对包产到户。我们不要把包产到户同单干混为一谈，即使是单干，也不能把它同资本主义等同起来，不要一提到单干就认为是走资本主义道路。说单干就等于走资本主义道路， 这在理论上是错误的。”“在这个问题上还有一种误解，就是把劳动方式（集体劳动或者分散劳动，伙干或单干）同所有制混为一谈，认为搞社会主义什么事情都必须集体劳动，一起伙干。如果分散劳动， 一个人单独干，就是单干户，就是走资本主义道路。其实这完全是两码事。”（盛平，2007）胡耀邦还强调，不能说集体劳动就是社会主义优越性，奴隶社会就是集体劳动。胡耀邦用简明扼要的语言，阐明了包产到户与资本主义、社会主义无关，理论上相当彻底，具有很强的说服力。

从全国来说，在邓小平讲话和75号文件之后，仍然有若干省（区）领导人不赞成包产到户。时任黑龙江省委第一书记杨易辰在回忆录中说：“在1980年11月的中共黑龙江省代表会上，我说‘为了调动积极性，搞责任制，而把集体经济越缩越小，甚至缩到一家一户，就会破坏集体经济，这就是一种倒退’。”杨易辰还说：“当时和我们省委看法一致的省，据农业部《农业情况特刊》1980年12月10 日反映，有湖南、湖北、江苏、浙江、福建、上海、山西、吉林等省市。”（杨易辰，1996）这些省的态度从吉林省委文件中可见一斑。1980年10月24日，中共吉林省委发出《关于加强农业生产责任制的几点意见》，“我省集体经济总的来说是巩固和比较巩固的，因此，就全省来说，不搞包产到户”。对于75号文件明确指出可以包产到户的贫困地区，吉林省委也不赞成包产到户，而是要用另外办法：“对于长期贫困的生产队，要根据造成贫困的不同原因，可采取加强领导， 给予一定的经济扶持，减少征购任务，实行因地种植，搞好多种经营，扩大一点自留地，搞好家庭副业等措施，加以解决。”（黄道霞，1992）

1980年9月，国家农委《农村工作通讯》发表安徽省委第一书记张劲夫文章《一定要巩固集体经济， 发挥社员积极性》：“在生产发展，集体经济搞得好的地方，不要提倡包产到户”，“要坚决稳住， 只能到此为止，不能再扩大”， “今后的方向是在社队统一领导下，搞专业队、专业户、专业工， 个人和集体挂上钩”（张劲夫， 1980）；12月，发表江西省委第一书记江渭清文章《提倡专业承包联产计酬责任制》：“根据江西省的实际情况，我们坚持原则上不搞包产到户。”“从生产责任制的具体形式看，专业联产责任制比其他形式的责任制具有较多的、较明显的优点，是比较适合当前农村生产发展情况的一种责任制”（江渭清， 1980）。

作为主持文件起草的中央领导人，万里对75号文件并不满意，认为妥协太多。1981年7月18日，万里在一次会议上指出：“75号文件有的地方给左的东西撑腰”“早就维持不住了，应该突破”。

“切三刀”

“切三刀”是当时农口部门流行说法，指落后地区、中间地区、先进地区实行三种不同类型生产责任制，即：困难地区实行“包产到户、包干到户”，中间地区实行“统一经营、联产到劳”，发达地区实行“专业承包、联产计酬”。

1981年3月27日，中央办公厅批转下发杜润生《关于农村经济政策问题的一些意见》（国家农业委员会办公厅，1981），标志着“切三刀”政策意见正式出台，基本内容是：

其一，困难地区实行包产到户。杜润生在报告中说：“困难地区实行包产到户稳定几年，大有好处。类似兰考、东明这样的贫困地区，全国大约有一亿五千万人口。退到包产到户，搞它三五年，使这里的社队转变穷困面貌，使每个农民平均收入达到一百元上下（集体收入和家庭收入），并减轻国家每年返销几十亿斤粮食的负担，是完全可能的。包产到户，特别是包干到户这种形式，虽然带有个体经营性质，但由于它是处在社会主义经济条件下，不同于历史上封建社会时期的小农经济，今后一个时期还会有相当大的生产潜力可以发挥， 这是可以肯定的。”报告所说“退到包产到户，稳定三到五年”，被理解为包产到户是应对经济困难的权宜之计。

其二，中间地区实行“统一经营，联产到劳”。“还有百分之五六十的社队处于中间状态，办得不算好，包产到户的出现，使这些社队面临新的挑战。任其自流自发地大批搞包产到户，可能引起生产关系动荡，是不利的。为树立与巩固社会主义经济成分的优势， 如何改善这部分生产队的劳动组织和报酬制度，是一个亟待解决的问题。”这段话解释了为什么不赞成中间地区搞包产到户，主要担心是，“任其自流自发地大批搞包产到户，可能引起生产关系动荡，是不利的。”不利于“树立和巩固社会主义经济成分的优势”。

什么是“统一经营，联产到劳”？中间地区如何推行这种责任制？杜润生在报告中用较大篇幅详细介绍了河南省的做法，即“南阳经验”。“河南省许多地区在中间状态的社队实行了一种‘统一经营、联产到劳’生产责任制。以南阳县金华公社曾庄大队为例： 把棉田按劳力分包给社员（不按人口或只以一部分土地照顾人口）， 叫责任区。定产量（产值），定质量，定费用，定奖罚（全奖全罚或按比例奖罚）；统一计划，统一耕种，统一供种子、农药和化肥，统一核算和分配。凡适于分散操作的农活，包括育苗、下种、喷药、施肥、除草、收打等，均由承包社员分别完成。”这种责任制的核心， 是坚持了生产队的主体地位，即“四定”、“五统一”。

其三，先进地区实行“专业承包、联产计酬”责任制。“另有百分之二十五的社队，生产力先进，多种经营有不同形式的发展， 集体经济比较巩固。这些社队有条件逐步推广去年中央75号文件所推荐的专业承包、联产计酬的责任制。”75号文件的界定是：“专业承包联产计酬责任制，就是生产队统一经营的条件下，分工协作，擅长农业的劳动力，按能力大小分包耕地；擅长林牧副渔工商各业的劳动力，按能力大小分包各业；各业的包产，根据方便生产、有利经营的原则，分别到组、到劳力、到户；生产过程的各项作业，生产队宜统则统，宜分则分；包产部分统一分配，超产或减产分别奖惩；以合同形式确定下来当年或者几年不变。”杜润生在报告中解释了这种责任制的优越性，是既可以满足社员联产计酬要求，调动个人积极性，也可以稳定生产队主体地位， 发挥统一经营的优越性，人尽其才，物尽其用。

严格来说，杜润生报告的意见并不是政策，但在上世纪八十年代初期的政治背景下，这个报告经中央领导批示转发全党，就具备了政策文件的色彩。

在整个1981年，尤其是上半年，“切三刀”成为政策主流。1981年4月5日，人民日报第一版头条发表文章：“张劲夫、刘杰考察开封洛阳等地实行责任制情况后， 认为‘联产到劳’有利发挥集体优越性和个人积极性，这种责任制有强大生命力和广阔的发展前景，关键在加强领导，及时解决问题。” 文章说：“统一经营联产到劳的责任制有两个特点，一是既能充分发挥集体经济的优越性，又能充分调动社员个人的积极性，由于它坚持‘三不变’（生产资料所有制不变，基本核算单位不便，按劳分配不变），‘四统一’（生产队统一计划种植，统一耕种，统一投资， 统一管理使用牲畜、大中型农机具和水利设施），能够科学地组织利用和发展现有生产力，更好地发挥集体经济的优越性”，“二是适应性广，这种形式的责任制，不仅经济水平处于中间状态的生产队可以采用，经济水平偏低的生产队采用后效果也很好，向更高形式的专业承包联产发展也比较自然顺当。” （李海涛、戴德义、张劲夫、刘杰，1981）一些地方领导倾注了很大精力推行“切三刀”政策。

高层关于“切三刀”政策的意见并不一致。1981年6月，万里安排中央书记处研究室张广友写文章， 先在范围较小的内部刊物上刊登， 再转发到县级内参，后公开发表在8 月4日《人民日报》第二版。文章指出：“确定责任制形式既不能搞一刀切，也不能切三刀。那么，究竟根据什么来确定责任制形式呢？从大家的汇报来看，概括起来有两点： 一是从实际出发，因地制宜，适合哪种形式就采用哪种形式；二是把选择责任制的权力交给群众，尊重群众的自主权，由群众自己决定， 不能由领导硬性规定，或搞包办代替，更不应当瞎指挥。”“不少同志谈到，从一种责任制形式改为另一种形式的责任制时，如果是领导硬叫改的，群众就认为是政策变了， 如果是群众主动去改的，则认为是完备了。这说明，确定责任制形式，必须充分发扬民主，由群众自己来决定。”（张广友，2007）

根据7月31日胡耀邦批示，在万里直接领导下，国家农委开始起草新文件，于1982年1月作为一号文件发出。文件指出：“目前实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬， 专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组等等，都是社会主义集体经济的生产责任制。无论采取什么形式，只要群众不要求改变，就不要变动。” 由此，“ 包产到户” 、“ 包干到户”获得同其他形式生产责任制同等地位，农民可以根据自己意愿自主选择。

从根本上说，“切两刀”“切三刀”的政策禁区是为农民所冲破， 农民是结束“切三刀”政策的根本力量。“切三刀”政策主体形态即“统一经营、联产到劳”，一段时间内曾被若干中央及地方领导人积极推崇和大力倡导。但是，在1981 年夏天农委大规模调查发现，农民普遍反对，基层干部很不适应。当上层还在倡导“统一经营、联产到劳”时，包产到户、包干到户锐不可当，一发而不可收拾，扩展之快超出了人们预期，表现出横扫南北、一统天下的强劲势头。10月上旬中央农村工作会议召开时，预计当年包干到户超过50%。而“切三刀”政策设想中，包产到户、包干到户限定在20%左右。在年度中央农村工作会议上，各省纷纷反映“切三刀”无法维持。

农业家庭承包制的决策过程， 是两种政策主张不断争执的过程。争执的核心问题，是发挥集体优越性和调动农民积极性的关系。“一刀切”否定包产到户，无视农民积极性，企图用空想的“集体优越性”来改造农民；“切两刀”和“切三刀”的政策主张，设想既发挥集体经济优越性，也调动农民积极性，从而调和人民公社体制与农民的矛盾，依然具有浓厚的空想色彩。实际上，“集体经济优越性” 不能与农民积极性相提并论。农民积极性是根本性的，离开农民的积极性，集体经济优越性则成为无本之木。要发挥农民积极性，最重要的是保障农民选择权利，尊重农民首创精神。