摘要：中国发展模式最独特的地方，可能跟土地在政治经济上扮演的角色直接相关。忽略中国在整个发展过程中利用土地的做法，就很难理解中国过去40年高增长的奥秘。

中国土地制度改革一直受到两大制约，一是制度制约，即土地制度是公有制的最主要实现形式；一是目标制约，即土地利益分配要服务于农业国变工业国的目标，整个土地制度的选择和变迁都由这两个制约所决定。

由于历史形成的宅基地制度的特殊性以及它所承载的政治和社会功能，宅基地制度的改革，成为顶层设计、法律修改、政策制定与学术讨论的最为谨慎的领域。

在城乡二元土地制度下，城市化进程成为土地国有化和农民失去土地的过程，城乡一体化演变成城市吃掉农村以及城市发达、农村凋敝的局面。

家庭联产承包责任制的推动就好比改变了国家这个机体的细胞，由此产生连锁效应。它的推出将原来集体化制度的底盘改掉了，也将国家跟农村、跟农民之间完全由国家控制的关系的微观制度改掉了。

一位生活在1978年的人直接穿越到现在，他可能会以为到了天堂：品类繁多的水果蔬菜，名满全球的中国制造，高效便捷的服务，不断扩张的城市，领先世界的交通网络。中国是怎么从一个物质匮乏、色彩单一的国度走到了现在？答案无疑是改革开放。其中，农村、农业、农民的改革可以说是最重要的。这个被学者们概括为“三农”改革的领域，不仅是改革的先头兵、试错者，更是改革的基石。因为“三农”改革，粮食安全得到保障，中央政府才能放开手脚搞活其他部门，“三农”改革还为经济高速发展提供了低价的劳动力和土地，大大降低了改革的成本。

自小岗村1978年率先实施“大包干”以来，“三农”改革已经四十年，在这个时点，十九大提出了乡村振兴战略，2018年中央一号文件发布意味着乡村振兴元年的开启。回望历史，不仅可以让我们了解“三农”改革与国民经济的关系，认识它的功过得失，也能帮助我们理解将会持续到2050年的乡村振兴战略。

近日界面新闻专访了“三农”改革研究专家、曾任国务院发展研究中心农村经济研究部副部长的中国人民大学教授刘守英，请他与我们一起回望“三农”改革历程。

刘教授从家庭联产承包责任制谈起，条分缕析地讲解了三农改革的历史进程。比如包产到户如何改变集体化制度的底盘，改变国家和农村、农民之间完全由国家控制的微观关系。在他看来，土地改革其实是解读中国特色发展模式的密码。一方面，土地改革激发了经济活力；另一方面，政府又通过对土地权利的控制，掌控了发展的主导权。尤其是土地的转用，创造了比计划经济时期的剪刀差更巨额的土地级差收益，造成地方政府“以地谋发展”的模式。关于城乡融合的未来，刘守英认为，城乡关系中，过去一直是城市偏向的。因此无论是制度改革还是利益关系调整，未来应该扭转不利于乡的架构，着眼于做大农民权利，调动农民的积极性，促进乡村发展。

包产到户如何改变国家机体的细胞

界面新闻：您能否简单评价一下“三农”改革在中国过去四十年改革历程中的地位和影响？

刘守英：“三农”改革在整个40年改革中的地位可以说举足轻重，它是引领性的，探索在前，为其他改革开路。

首先，整个国家改革的经验，很大一部分从农村探索出来。改革从农村起步，为全局改革提供了信心。农村改革的成功告诉大家，通过改变原来的体制是可以产生红利的，可以改善老百姓的生活状况，也可以改善整个国家的状况。

其次，“三农”的改革为国民经济的结构变革提供了基础。当剩余劳动力释放出来，最先冲击的是原来的结构，原来的国有体制，为改革以国有工业为主的重工业化道路打下了基础。

再次，“三农”改革的成功使得物质更加丰富，从农产品到乡镇企业生产的产品，市场也得到了发展，这为整个改革做好了物质储备。

最后，“三农”改革为整体改革提供了非常重要的经验。一是从下而上、上下互动。原来的计划经济是自上而下的设计，改革开放以来则是尊重底层选择和群众创造、自下而上，摸着石头过河，这套逻辑、方法就是来自三农改革。二是试点，也就是看不准的可以先试试，形成成功经验后再总结，之后推广，由普遍性的政策上升到制度层面。三是开放权利、做大蛋糕。四是渐进性改革。

界面新闻：过去四十年，哪些改革对“三农”乃至国家的影响比较大？

刘守英：最重要的可以说是包产到户，后来被称为家庭联产承包责任制。这项改革的影响最为深远。

一方面，这项改革使得农村集体产权制度发生重大变化。它改变了原来的在集体化时期建立起来的农村的基本制度，也就是集体所有、统一经营。在集体所有的基础上，土地的使用、土地的收益、土地的流转，这些基本产权回到了农民手上。另一方面，这项改革使得农业的经营制度发生根本变化。原来以生产队为基础，统一组织农业生产，现在变为，以农户为基础、以家庭为基础。

这项改革实际上是后来的农业转型、农村与城市关系、农民参与城市化等改革的基础。如果没有家庭联产承包经营制度，上述一系列变化都不可能发生。有了这项制度，农产品的生产效率大大提升，粮食安全问题解决，国家才会允许其他变革的推动。有了这项制度，家庭内部安排劳动力的配置，农村剩余劳动力才有机会离开农村，参与工业化、城市化，进而带来结构变化，否则，固守在原来的集体中务农，怎么可能有乡村工业化、怎么可能跑到沿海地区打工。

家庭联产承包责任制的推动，就好比改变了国家这个机体的细胞，由此产生连锁效应。它的推出将原来集体化制度的底盘改掉了，也将国家跟农村、跟农民之间完全由国家控制的关系的微观制度改掉了。

第二个重大的制度改革，是取消农产品的购统销制度。统购统销就是对农产品的统一收购、统一销售，以非市场的方式，完全由政府统一配置。取消统购统销后，农民成为市场的主体，与城市谈判才有了前提，农村的市场化由此开始，价格机制开始在农村真正发挥作用，农民才有机会获取农产品的剩余的获取。

第三项非常重要的改革是开放权利，允许农村发展乡镇企业，允许农民到城里做生意，允许农民外出打工。这项改革增大了农民的发展权，拓展了乡村的发展空间。

第四项改革是农业税及摊派的取消。尽管农业税的总规模并不大，有人可能觉得没什么大不了的，但是，从历史的角度来看，这项改革的影响非常大。农民缴纳了几千年的“皇粮国税”全部取消了，农民与国家之间存在了几千年的关系发生了变化。这项改革提高了农民的自主性，去掉了将农民绑在土地上的桎梏，农民没有负担之后，可以自由迁徙、城市化。

第五项改革则是土地的流转。这改变了农业的发展方式，有利于规模化经营、机械化作业等。

界面新闻：从历史变迁的角度，四十年“三农”改革可以划分为几个阶段？

刘守英：我认为可以划分为四个阶段。第一个阶段是上个世纪八十年代，刚刚讲到的五大改革都是在这一阶段推出的，整个八十年代都是在通过制度改革开放农民权利。

第二个阶段是从90年代一直到2003年以前，主要调整农民和政府之间的关系，包括税费和摊派。在这个阶段，主要是通过财税体制改革，特别是转移支付来解决县辖两级政府的财政问题，通过取消摊派减轻农民负担，优化国家跟农民关系、国家跟集体关系。

第三个阶段是城乡统筹，在2003年以后，主要就是建立城乡统筹的政策体系，解决在公共服务和保障上城市有农村没有的问题，如养老和医疗等社会保障、公共基础设施。

第四个阶段是十八届三中全会以后，又开启了一些制度性改革，如三权分置、集体性建设用地入市等改革。

界面新闻：“三农”改革还在继续深化，有哪些经验可供后续改革参考？

刘守英：就整个“三农”政策而言，我认为最重要的一个经验是，“三农”政策或改革是好是坏，关键看农民能否从中得到实惠。

一是“三农”政策的形成和着力点，必须是农民本位的。政策好不好，农民最有数。我常常去田间地头调查，对此感受很鲜明，如果农民受益了，他们往往笑脸相迎、滔滔不绝，如果政策不好，就不大待见我们。

二是农民权利是整个“三农”政策的一个基础，推动改革的这些政策应该以农民权利为导向。如果有关政策能做大农民权利，就能调动农民的积极性。反之，若是脱离了农民的权利，甚至损害了农民的权利，政策就会出问题。

三是城乡关系调整应该往“乡”调。过去一直是城市偏向的，这是基本问题所在。过去无论是制度改革还是调整利益关系，实际上都是想扭转城乡关系中不利于乡的架构。因此，在关注调整力度的同时，也要看是否有利于农民、是否有利于乡村发展。

此外，“三农”政策的形成应该通过一线扎扎实实的调研，去摸底农民的实际需求，如果坐在办公室写文件，并不一定能满足农民需求。政策的制定也应该是问题导向的，和农民需求合拍的政策很难面面俱到。与此同时，也要避免一些以农民的名义推出的政策出现跑冒滴露。

三农政策不仅仅关系“三农”，也应该考虑它与其他政策之间的关系，考虑“三农”与整个国民经济之间的关系。如果单就农村政策说农村政策，往往难与其他相关政策打通，也难以实施到位。

中国发展模式的独特之处在土地改革

界面新闻：在过去四十年中，土地改革似乎扮演了非常重要的角色？

刘守英：是的，土地可以说是一条主线，是焦点、是热线，也是最敏感的一条线。农村土地承包制度改革不仅是40年改革开放的先导，上述“三农”变革的发生也离不开土地制度的改革，不仅如此，土地改革更是对乃至整个国家命运产生重大影响的制度改革。

过去40年，大量农地转为非农用地，更重要的是农地制度、土地转用制度以及非农用地使用制度发生了系列变革。特别是土地的转用，创造了比计划经济时期土地产品剪刀差更巨额的土地级差收益，独特的土地制度安排及其变革创造了地方政府“以地谋发展”的模式，土地制度租金创造的资本成为推动结构变革的重要力量。

从经济学上来讲，土地是派生性需求，它应该是引致的，也就是经济发展需要土地扮演什么角色，土地才扮演什么角色。但是，从计划经济到改革时期再到现在，我们是倒过来的。在整个发展的过程中，土地实际上起到了发动机的角色，成为谋发展的工具。为了将中国从农业国转型为工业国，为了实现现代化的目标，土地跑在最前面，然后来拉动马车往前走。

一方面，土地制度的改革促进了经济权利的开放，因而成为激发经济活力的重要制度力量。另一方面，政府又通过对土地权利的控制，掌控了发展的主导权。

在我看来，中国发展模式最独特的地方，可能跟土地在这一阶段在政治经济上扮演的角色直接相关。理解不清楚土地制度的这种独特特征，忽略中国在整个发展过程中利用土地的做法，就很难理解中国过去40年高增长的奥秘。

界面新闻：如此重要的农村土地改革是怎么启动的？

刘守英：这需要理解1978年改革启动前的农村土地制度。

前四十年，我们的农地改革可以概括为四个阶段，一是以农民所有制废除地主私有制。“土改”基本上是用农民的所有制替代地主的私有制，但继续保留私有制。二是用合作社制来替代农民所有制，即初级社。初级社时期也是私有的，但是用合作制度取代了农民的所有制。三是以集体所有制取代合作制，也就是到了高级社、人民公社的时候。四是“三级所有、队为基础”的体制。三级所有就是所有权的一级在生产队，但事实上其他几个所有权也在继续发挥作用，不过是以生产队为基础。

这种用行政权替代产权功能的制度安排，对生产者激励较为低下，农民的努力与报酬不对应，导致生产绩效很差。

由此，1978年才有了底层发动的包产到户、包干到户的尝试。这次尝试成效非常显著，以小岗村为例，第二年粮食总产量便大幅上涨，相当于全队1966－1970年5年的产量总和。“大包干”的做法很快得到了地方和中央改革者的支持，进而推动包产到户改革在全国普遍化，最终在制度上予以确认。

1982年中国共产党历史上第一个关于农村工作的一号文件出台，明确指出包产到户、包干到户是社会主义集体经济的生产责任制；1983年，中共中央发布《当前农村经济政策的若干问题》，全面论证了联产承包责任制的合理性。自此，决策层关于农村基本制度的争论告一段落，家庭联产责任制在全国普遍化。到1991年，十三届八中全会通过的《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》，明确提出把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断充实完善。

界面新闻：有人认为，这次改革之后，农地制度再没有大的变化，对此，您怎么看？

刘守英：改革其实一直在做，20世纪80年代中期以来一直在努力，关键是在制度选择上做了框定，因此只能做到这样，也就是，不动所有制、强化使用权。

一方面，从承包期上着手。从产权来讲，最主要的是农民的预期要稳定，也就是把承包期不断延长，一直延长到农民与土地的关系稳定。1984年开始的第一轮土地承包期为15年，1998年开始的第二轮延长到30年，2008年又提出“长久不变”，2017年十九大提出第二轮承包到期后再延长30年。

另一方面，完善产权产能。产权产能就是使用、收益和转让权。实际上，农地改革在这方面做了很多努力。比如，取消统购统销、取消农业税，将收益权还给农民；不断强调农户的主体地位，将产权交给家庭、农户；允许农户土地流转。

此外，法律化。把《土地承包法》和《物权法》规定的承包经营权作为一个财产权，使原来的发包和承包关系即一种合约关系，变成农民对承包地的物权。

界面新闻：为什么40年土地改革只是强化使用权？

刘守英：中国土地制度改革一直受到两大制约，一是制度制约，也就是土地制度是公有制的最主要实现形式；一是目标制约，也就是土地利益分配要服务于农业国变工业国的目标。整个土地制度的选择和变迁都由此决定。

对于制度制约，具体来说，中国土地制度是国家基本型制度，农村土地集体所有制和城市土地国有制是公有制主要实现形式。从改革决策的角度来看，土地制度如何改革、改到哪里去，备选制度安排对公有制到底产生怎样的影响，是最在意的。

对于目标制约。早在七届二中全会毛泽东就提出要把中国从农业国变成工业国，自1949年以来，中国共产党一直在为这个目标努力。要实现农业国向工业国的转变，在苏联范式下，只能是国家工业化和剥夺农民。由这一发展模式决定的利益格局就是农业为工业服务，农村为城市服务。土地制度安排就是服务于这一目标的主要工具，土地制度变革也不能与这一目标导向冲突。

这两大约束决定了中国土地制度改革的基本逻辑。

首先，土地公有的所有制度是锁定的。城市土地国有制和农村土地集体所有制是不可被修改的，改革所能做的只是探索土地公有制的实现形式。

其次，土地制度改革是在所有权和使用权的分离上做文章。土地制度结构的第一层次是所有制，第二层次是权力构成，既然第一层次已被锁定，改革只能在第二层次寻求突破，也就是“两权分离”，扩大使用权的权能，发挥产权的激励和稳定预期的功能，调动土地使用者的积极性，提高土地使用效率。

最后，土地成为发展的工具。

界面新闻：除了农地制度的承包经营权改革外，40年土地制度改革还有哪些内容？

刘守英：土地制度改革实际上要看三块地，除了分给农民的承包地之外，还有两块地，一是农民盖房子的宅基地，二是农地转用，也就是农用地变非农用地。这三块地在制度变革上基本就是在所有制锁定下，从“两权分离”的逻辑出发来推动整个改革进程，但是权利功能是级级弱化的。

界面新闻：在大家的印象里，改革开放以来，与宅基地有关的改革似乎推进得比较慢，为什么呢？

刘守英：土地制度改革中，农村的宅基地制度是最为独特、最为敏感，也是最难以决断的一项。

原本宅基地制度是集体化的产物，是仅存的资源稀缺程度很高却仍然采取福利分配的制度安排之一，理应属于改革的重要领域。但是，由于历史形成的宅基地制度的特殊性以及它所承载的政治和社会功能，使得宅基地制度的改革，成为顶层设计、法律修改、政策制定与学术讨论的最为谨慎的领域。

新中国60多年来，当中国农村历经土地改革－合作化运动－人民公社－家庭承包制的频繁制度变迁时，宅基地制度经历了与农地承包经营权制度基本类似但安排相异的变迁历程，宅基地制度的特殊性因此而生，宅基地制度改革的复杂性也因此而来。

改革开放以前，宅基地的私权一直保留到高级社，到人民公社时期，才调整为宅基地集体所有、由农民使用与房屋私有，也就是所有权归集体、使用权给农户、房屋则是私权。这种“三权分离”的架构即便在文革时也是非常明确的。

改革开放以后，虽然对宅基地仍是将集体所有权和使用权分离，但有关制度演化的结果却是强化了前者，模糊了后者。在构建宅基地制度时，集体所有权是越做越强，而农户使用权的保障在制度构架里面是缺乏的，农民宅基地的产权功能基本丧失。

正因为如此，十八届三中全会的土地制度改革总体部署中，明确了宅基地制度改革的具体内容，即“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。

界面新闻：农地转为建设用地在过去四十年无疑为城镇化、工业化做出了巨大贡献，但农地转用制度在改革初期并不是我们现在看到的样子，它经过了怎样的选择和变迁？

刘守英：改革开放初期，农村才是使用建设用地的大头。一方面，因为农民收入增加，农村出现建房高潮；另一方面，农村剩余劳动力显化，而十一届三中全会又将社队企业（人民公社解体后改为乡镇企业）作为振兴农村经济的重要举措。与此同时，宅基地只要提出要求即可无偿获得，社队企业用地或仅需吸收若干劳力或支付少量青苗等地上补偿物或只需调整一下生产队土地。在1981－1985年间，农村宅基地和社队企业建设用地的增长连续5年超过国家建设。虽然国务院也发出了有关通知、条例，但都没能遏制这种局面。

到1987年，针对农村耕地被占用的严峻形势，国家出台《土地管理法》，规范集体建设用地。尽管如此，乡镇企业用地和农民建房用地这两个通道一直开着，因此，这一时期的集体建设用地仍占建设用地总量的半壁江山。

一直到1998年新《土地管理法》颁布并实施，这成为集体建设用地市场变化的转折点。该法规定，农地转为建设用地，必须实行征地，建设需要用地，必须使用国有土地。

虽然仍给农村建设用地留了一个口子，但事实上，农地合法进入集体建设用地市场的通道越来越窄。一是1998年以来，随着乡镇企业改制，农民集体已经没有了以法律规定用土地办企业的条件；二是1997年以后，实行用地规模控制和用地指标审批管理，省级政府自然将紧缺的用地指标用于省会城市和其他中心城市，大多数县域经济发展很少分配到用地指标。

总得来说，农地转用的制度安排主要有五个方面，第一、城市土地国有和农村集体所有；第二、农地转用一律通过征收；第三、借鉴西方国家实施用途管制；第四、市县政府垄断土地一级市场，征收后政府独家垄断出让；第五、土地资本化与土地抵押融资。

界面新闻：这一农地转用的制度安排有哪些利弊？

刘守英：这套制度安排，好处是“快”，整个城市面貌焕然一新，工业化发展迅速，推动中国成为第二大经济体和世界制造工厂，但后果也比较严重。

具体来看，一方面，经济形成了一种恶性循环，卖地－－地方政府信用担保－－把土地抵押和融资－－靠房地产作为出口，现在，这四个环节均面临风险。另一方面，产生了新农民问题，也就是农民土地的增值利益分配问题、进城农民跟土地之间的矛盾。与此同时，土地治理也面临困境，这里面最大的问题是靠征地拆迁来维持的发展模式里的政府跟老百姓的冲突。其实，近年提出的高效、包容、可持续的“新型城市化”，也是因为原来的城市化不高效、不包容、无法可持续。

界面新闻：农村土地制度与城市的有很大不同，怎么认识这种差异？

刘守英：我们可以用城乡二元土地制度来概括这种差异。这一土地制度的二元特征主要表现在以下几个方面，一是城乡二元的土地权利体系，在宪法规定下，中国的城乡土地采取分属两套不同的法律约束，由此形成城乡土地完全不同的权利体系。这一体系包括了，城乡分治的土地权利结构、对城乡建设用地不同的赋权、城乡土地资本化范围不同。

二是城乡土地拥有不同的配置方式。农地限于农地农用下以农户为主体的土地出租、转包、入股、流转，农地转变为市地时，由市县政府实行征收与转让。而国有土地实行划拨供应和有偿使用的双轨制，国有经营性土地实行政府独家垄断下的市场配置。

三是土地增值收益在城乡之间分配严重不公。原集体所有者合法获得的补偿过低、城市化地区的农民补偿不规范、不透明、无原则；政府获得土地一次性增值收益过高、但是未来增值收益流失；房地产商和购房者支付一次性土地出让费用过高，土地占有者获得的未来土地增值收益过高，成为造成当前收入分配不公的制度性因素之一。

城乡二元土地制度可以说是影响城乡平等发展的最重要制度安排。在这套制度下，城市化进程成为土地国有化和农民失去土地的过程，城乡一体化演变成城市吃掉农村以及城市发达、农村凋敝的局面。

城乡融合的关键，是要实现城乡土地权利平等

界面新闻：过去四十年，农村、农业、农民发生了什么变化？

刘守英：从宏观的角度看，在总人口增长的时候，乡村人口却持续下跌，其在总人口的占比从1978年的82％降至2017年的41.5％，从事农业生产经营人员在总人口占比降至2016年的22％；第一产业在GDP中的占比从1978年的27.7％（80年代初曾短暂回升逾32％）降至2017年的7.9％；农村居民家庭人均年总收入40年增长了71倍，从1978年的151元升至2017年的10990元，农村居民家庭恩格尔系数从1978年的67.7％降至2017年的31.2％。

从历史的角度看，中国的农村、农业、农民发生了根本性变化。这也意味着中国正在发生历史根本性的转型。在我看来，如果农民农村没有发生根本变化，那就不能叫历史转型。可以说，中国已经发生了一场革命，从原来的乡土中国转型为城乡中国。

可以说，中国已经发生了一场革命，从原来的乡土中国转型为城乡中国。

界面新闻：怎么理解乡土中国、城乡中国？

刘守英：我认为，中国结构转型有三个阶段，也就是乡土中国阶段、城乡中国阶段、城市中国阶段。

其中，“由近及远”的差序格局，就是中国传统社会由近及远形成的各种不同关系。三个阶段中，城市中国是最成熟的阶段，但最为关键的却是城乡中国阶段，也是目前我们所处的阶段，一半农村人，一半城里人。之所以关键，是因为在这一阶段中，结构转变最快、要素流动最活跃、城乡关系变化最大。

界面新闻：中国是怎么在40年间从乡土中国转变为城乡中国？

刘守英：这是与大的结构变革相关的。虽然转型伴随着工业化和城市化，但工业化和城市化并不一定会带来乡村的根本性变化，更重要的是工业化和城市化的实现方式，农民是不是参与了进来。

1978年以前，在计划体制和重工业优先的赶超型经济发展战略下，城市的大门基本对农民关闭，城市与乡村成为互相隔绝的两个板块，农民被排斥在工业化和城市化进程之外。

在这段时期，农村的就业量在不断地增长，人地比率日趋恶化，这也使得农业劳动生产率陷入停滞。1952年至1978年间，中国的GDP增长了两倍，人均实际产出增长了82％，劳动生产率提高了58％。但是，在农业部门，1957年－1978年间，劳动生产率每年以0.2％的速度负增长，全要素劳动生产率下降更为严重。

1978年开始，农村改革率先突围，农村集体土地实行承包到户制度使得农民种地积极性空前释放。大量农村剩余劳动力从土地上解放出来，亟待寻求农外就业。而城市因为体制僵化和国有企业低效，无法接纳如此庞大的农村劳动力大军。剩余农业劳动力只能靠乡村自身消化。

此时，另一项农村土地制度改革起了非常重要的作用，也就是允许农民利用集体土地从事乡村工业化。乡镇企业在社队企业基础上异军突起，农民从土地“突围”，开辟了他们在农业之外谋生路的空间。

乡村工业化的突飞猛进，带来农民参与城市化的巨大推力。中央政府顺应农民意愿，采取了一系列鼓励农村商业化和农民自主城市化的制度改革。1978年到1998年，可以说是中国农民参与工业化和城市化的黄金时期。

到20世纪90年代中期以后，中国农民的乡村工业化、自主城镇化道路发生转向。

一方面，乡镇企业和外资企业的产出高增长，带来中国工业品的国内供给从短缺转向过剩，只能通过“大进大出”到国际市场寻找出路，“处处点火、四处冒烟”的乡村工业化转向沿海工业化。

另一方面，由于乡镇企业、农民建房和小城镇大量占地，危及耕地保护，1998年修订并实施了新的《土地管理法》，对土地实行用途管制和规划管制，农地转为国有土地必须采取强制征收，土地出让由政府独家垄断。

由此，农民集体土地上的乡村工业化走到尽头，地方政府利用土地管理的排他性权力，依靠压低地价招商引资创办园区，快速推进工业化，使中国成为世界制造工厂，依靠土地出让和土地抵押融资快速推进城市化，中国的工业化和城市化进入快速道。

而工业化和城市化的快速推进，为农民入城创造了机会。

从区域来看，沿海工业化促进这些地区发展的乡镇企业集群扩展为城镇，有些城镇又逐步壮大为大中小型城市，本地农村劳动力实现就地城市化。东部地区成为农民工主要流入地，东部地区流动人口占全国比例从1982年的38.42％上升到2005年的64.6％。

中西部地区的农民通过跨区域流动“撞城”进入并不接纳他们的城市，参与沿海地区的工业化和城市化进程。

界面新闻：农民大规模参与非农就业，可以说城乡关系发生了本质性的变化吗？

刘守英：城乡关系确实发生了很大的变化。改革开放之前，城乡关系的管理可以说是扭曲的，乡村为城市服务，农民不能进城，城乡完全隔绝。改革之后，农民可以参与城市化、工业化的进程，从原来把他们挡在门外，慢慢转变，先是允许农民就地工业化，后来又允许他们跨地区流动就业。

但是，就整个四十年而言，城乡关系的本质问题并没有得到解决，也就是保城市、保城市的工业化，这个方向一直没有改变。

因此，在经过上个世纪80年代城乡关系协调比较好的时期之后，城乡之间在90年代再次陷入新的不协调状态，农民负担加重、收入减少、发展机会减少、不平等加剧。2000年之后，由于城乡之间体制性障碍没有消除，要素市场流动不畅，城乡权利存在不平等，导致城乡之间收入差距扩大，城市高度繁荣，而农村许多地方处于凋敝。

这也是为什么中央一号文件会在时隔17年再次于2004年关注“三农”，并且在2004－2018间共计15份一号文件基本都是在调整城乡关系，同时也是十九大报告提出城乡融合发展的原因。

界面新闻：中央对城乡关系的提法从“统筹”、“一体化”到“融合”，这一变化意味着什么？

刘守英：我们原来的提法是从十六大开始提“城乡统筹”，十七大提“城乡一体化”，十八大提的是“城乡发展一体化”，到十九大，调整为城乡融合。从城乡统筹到城乡融合，意味着过去由政府主导的“以城统乡”的思路发生了转变，更强调城市和乡村两个板块的共生共荣、共同发展。

之所以不再沿用过去的城乡统筹或一体化，一方面是为了矫正不协调的城乡关系。在城乡统筹过程中，政府主导力量过强，市场在资源配置中力量不足，社会资本参与不足，导致资源和要素过多地配置到城市，效率低下。到目前为止，城乡发展不平衡的状况没有得到根本改变，甚至随着城市的高速扩张，城乡发展不平衡的格局有所拉大。

另一方面，也是为了呼应已经出现的城乡互动格局。在经历单向城市化以后，中国已经转向城乡互动阶段，人口、土地和资本从单向配置到城市转为城乡两个空间的相互流动和配置，城市和乡村两种文明的互补和互需增强。

可以说，城乡融合是一次阶段性的转型，其核心是城市和乡村文化共存共荣，相互依赖、互有需求。建立健全城乡融合发展体制机制，要解决的就是政府在“统”方面太强，市场作用偏弱的问题，要打破政府单一主体，打破城乡二元体制、发展农村要素市场。而要推进城乡体制改革，关键是土地制度改革，要实现城乡土地权利的平等。