香港特区政府于2023年5月2日公布涉及区议会改革的完善地区治理建议方案，从而正式启动了酝酿已久的区议会改革。此次改革的指导思想是「爱国者治港」的基层化，实现这一根本治理原则对区议会及香港基层治理体系的规范性覆盖，接通香港基层与行政主导顶层之间的应有联系，确保政策执行与民意互动的更高效率，更好质量。改革是针对2019年修例风波後期「黑暴区议会」的反动性与颠覆性而来的，是中央主导的「一国两制」制度体系改革的重要组成部分。建议方案有着显着的「去政治化」目标及其正当理据。此次建议方案设定了为期两周的公众谘询期，体现政府修法决策的开放性和民主参与性。政府将根据谘询意见拟定《区议会条例》的修订草案，预期在今年暑期之前完成修例，以便为秋季的区议会选举提供法律基础。

建议方案不是无原则、无前提的完全开放框架，而是「爱国者治港」原则指导下有方向、有基准的指南框架。这一方案的制度逻辑与操作要点在于：

其一，区议会回归「谘询服务」的基本法定位，实现「去政治化」，完成「再功能化」。区议会在基本法上并无凸显的政治功能，而是辅助特区政府管治的「谘询服务组织」。严格而言，区议会不是真正的「议会」，而是「谘议会」，其本质不是政治代表和决策，而是政治代理和执行，是特区政府管治体系向基层的组织化与功能化延伸。但香港回归以来的多次政改却推动了区议会的「不断政治化」，甚至出现了「超级区议会」，并将这一进程视为香港民主化的重要尺度。香港反对派据此在基层谋划已久，甚至提出「土地正义」、本土主义、基层「颜色革命」的激进构想，并在2019年底的区议会选举中冒险尝试。「黑暴区议会」的出现打击了区议会的政治合法性及其民主根基，改革之声不断高涨，甚至出现「废除论」。此次改革保留区议会，按照基本法定位予以制度性重塑，聚焦谘询服务的本体功能，遏制过度政治化的变异特征，实现区议会的「再功能化」。

其二，区议员构成上实行4:4:2的新方案，实现均衡参与和民主再结构化。此次方案对区议员结构进行调整，降低了直选比例，突出了地区委员会的代表性和议员比例，维持委任部分和当然议员部分。这一改革方案与立法会新制相协调，突出了香港民主制度的均衡参与特徵，适当降低直选比例，保障政治利益代表的多元性和均衡性。对于固执偏好「直选=民主「这一西方公式的观察家而言，该方案显然会被判定为保守甚至倒退，但从香港民主体系的整体原理和制度导向来看，恰恰是合理而进步的。区议会改革实现的「去政治化」不等于「去民主化」，而是建立从基层到上层的融贯性民主体系，减少梗阻和对抗，增强协商和多元代表性，实现香港的均衡治理和良政善治。这是香港民主在基层的「再结构化」，与上述「再功能化」相呼应。

其三，凸显资格审查和履职监察，确保区议员的爱国者条件及贤能质素。此次改革方案是在《香港国安法》背景下进行的，国家安全是重要考量基准。国家安全落实到区议会制度上，主要体现在资格审查机制。资格审查是依据法律进行的条件和资质的规范判断，确保反中乱港势力无法渗透进区议会。资格审查也是2021年完善选举制度改革的特色制度要素，此次在区议会改革方案中予以凸显，反映了改革主导者对《香港国安法》与「爱国者治港」原则的规范性理解与操作性经验。资格审查是实质性的，尽管法定标准仍然是「拥护基本法，效忠特区」，但由于《香港国安法》列入了基本法附件三，以及「爱国者治港」标准的清晰化，有关审查标准和程序将和立法会议员的资格审查相似，以确保区议员的制度性忠诚。但香港制度改革不止关注忠诚，还关注贤能，而「贤能爱国者」才是包括立法会、区议会改革在内的相关制度改革指向的真正目标。为此，方案提出了履职监察制度及更严格的惩戒机制，必须要有「优胜劣汰」的竞争性和正向的考核机制作为激励引导方式。

其四，强化行政主导，突出特区政府对区议会的指导与监督职能。改革方案明确提出以「行政主导」作为指导性原则。行政主导香港特区宪制秩序的政治本质与功能中枢，既往受到立法会「拉布」、公务员体系保守体制、司法覆核能动牵制以及社会运动激进施压，难以有效承担基本法宪制责任并回应解决香港社会深层次矛盾问题。特区政府与区议会的关系涉及到特区政府管治体系与执行力的触角和支撑点问题，既往执行梗阻与政策折扣现像需要在新制度中加以克服。改革方案突出了特区政府的主导性，改革内容包括特区政府委任之若干地区委员会与功能委员会作为区议员重要界别、民政事务专员出任区议会主席并享有事务指导权、更严格的资格审查与履职监察机制以及新设政务司司长领衔的「地区治理领导委员会」和改造政务司副司长领衔的「地区事项统筹工作组」，等等。这些行政主导制度要素的确认、组合与强化实施，可对区议会形成强有力的支持、监督和指导，确保其法定的谘询服务功能得到最佳发挥。

区议会改革才刚刚启动，有关建议方案并非定案，有巨大的民主协商和参与空间，市民与团体可循谘询程序提供自身见解和意见，帮助特区政府细化修订法案的有关条款。未来在立法会审议期间，立法会议员也应当具有专业性和民主责任感对政府修订法案进行讨论和完善。区议会有基本法定位，有国安法保障，有「爱国者治港」注入灵魂，有均衡参与作为制度原理，有行政主导的制度对接性和基层化落实，将会催生香港基层民主新形态。对于非建制派而言，区议会改革方案有建议空间，也有未来的参选空间，并可通过这一基层民主架构内的尝试性和解与互动，逐步修复和培育香港民主新的团结基础和互动法则。对抗与颠覆的旧式民主时代结束了，团结与建设的新式民主时代开始了。区议会的新制度与新空间，不再执迷于「直选公式」和基层「颜色革命」的幻梦，而是立足于「一国两制」与基本法的规范空间，展开基层民主的再造和官民关系的深度重建，推动香港社会共同面对和参与新一轮全球化的挑战和机遇，共同书写「一国两制」的新篇章。