2024年3月29日，美国国务院发布《2024香港政策法案报告》，对2023年2月至2023年12月的香港自治情况进行年度例行评估，基本评价是香港的人权、民主与法治出现严重制度性倒退，根源是《香港国安法》和香港自治机构的法制打压，但对香港的营商环境可持续性、独立货币与财政政策、自贸港地位、民商事范畴司法独立与互联网自由等持一定的正面评价和政策肯定。报告在结论上延续2020年以来的基本论调，拒绝认证香港在美国法上的自治地位，并保留有关的制裁压力和制裁空间。
通读整个报告，我们可以发现美国对“一国两制”、香港自治及中国的全面管治权的法理偏见、政治傲慢和试图贬损香港法治与自治地位的意图，这势必对香港由治及兴带来消极影响，对中美关系带来消极影响，也对全球金融制度稳定与经济互联互通带来消极影响。
我们可以对这份报告做出如下解读与评估：
美国对《香港国安法》保持深刻的制度敌意。整篇报告过半篇幅都在分析和贬损《香港国安法》的合法性及其实施带来的具体影响，将这部法律视为香港自治和自由之敌，也视为美国在港利益之敌。《香港国安法》妨碍了美国什么呢？无非是妨碍了美国在香港策划“颜色革命”的行动空间和制度便利，造成美国在香港战略上的根本性失败。没有《香港国安法》的条件下，美国策划推动“非法占中”运动和修例风波顺风顺水，但如今法制条件下则完全不可行。这种制度敌意是深刻的，政治心理是幽暗的。《香港国安法》击中了美国在港“影子管治权”的真正软肋，根绝了香港的颠覆病灶，是“一国两制”制度体系建设的重要里程碑。对23条立法，这份报告没有正面提及，因报告覆盖期限不及于今年的23条立法，但布林肯在关于这份报告的媒体声明中明确提及了23条立法的类似危害性，将之视为《香港国安法》效应的延续和扩展。从美国的反应来看，香港国安法与23条立法在战略上和制度规制效果上是成功的。
美国以自由民主的教师爷与世界帝国的警察视角看待香港自治和中国对香港的合法管治，带有显著的法理与政治偏见。美国报告以“自由民主”的主要权利类别及其因《香港国安法》实施而遭受的不利影响为叙事线索，对香港自治范畴的民主机构与普选、警察权力、司法独立、言论自由、出版自由、网路自由、集会自由、结社自由、游行示威自由、教育与学术自由、宗教信仰自由等进行逐项评估，列举负面事例，批评中央政府和香港特区政府的严厉法律行动，反复申明对香港自由与香港人民的“责任”。这种过分和偏执的“责任”本质上是一种“帝国文明使命”，一种帝国警权的自我授权和自我合法化，一种关于自由民主教师爷的傲慢与偏见。美国对香港特区宪制秩序存在严重认知错误，将中英联合声明和香港基本法直接对接为香港宪制基础，只字未提中国宪法的至上性以及与香港基本法的宪制秩序关联。美国报告也贬损忽视了《香港国安法》的立法正当性，将之视为中央政府的“强加”性立法，且认为对香港普通法和香港自由权利存在严重损害。忽视或有意遮蔽中国宪法，否认中国对港全面管治权，在根本上反映了美国对“一国两制”理解上的结构性缺失，即对中国主权、安全与发展利益的贬低或无视。这种显著的法理与政治偏见，是美国在港扮演负面角色的精神根源。
美国在涉港制裁上保持压力和空间，但存在一定的节制性。报告提及了美国在港实施制裁的总体情况。美国要求香港特区政府配合制裁行动，但遭到拒绝，香港特区政府不执行其“单边制裁”，也不配合其进行涉及协力厂商的次级制裁。在直接针对香港的制裁方面，该报告提到了自2020年6月《香港国安法》实施以来美国一共对42名中央政府与香港特区政府官员实施了金融制裁，并对相应人员的直系亲属实施签证限制，美国还对更多数量的中央政府官员实施了签证制裁，并对香港营商环境进行官方诋毁和打压。报告提到在2023年2月至12月期间没有新增对个人的制裁，显示出一定的制裁节制性。但美国对香港的制裁是保持压力和空间的，从《香港自治法案》来看有很大的制裁裁量权，可以在打“香港牌”需要时随时启动，而美国国会推进中的《香港制裁法案》与《香港经贸代表处认证法案》更是对法官制裁、贸易代表权制裁提供法律依据。美国还对香港实施了一定的出口管制，限制香港与美国经贸关系中“香港制造”的标签权利和出口权利。
美国报告有条件肯定了香港自治的若干保留领域（Area of Remaining Autonomy），显示出拜登政府对华政策上留有一定谈判回旋馀地，在香港问题上逐步现实地面对甚至部分承认中央政府对港管治优势。尽管在香港自治的政治自由部分批评非常严厉，但美国报告在涉及香港经贸自由方面给出了适当的肯定评价。这份报告指出，中央政府和香港特区政府持续侵蚀香港人的权利和自由，损害民主发展，但肯定了香港在经贸政策、互联网连通、宗教自由及国际组织参与、自贸港地位、民商事范畴的法治与司法独立、普通法的连续性、财产权保护、资料安全保护、司法的基本公正和效率等方面仍保持与内地显著差异及香港自身的自治属性。这些范畴的肯定性评价尽管不能改变美国政府总体上否定香港自治地位的基本立场和制裁压力，但对全球投资者释放了香港仍可作为可靠经贸对象进行互动的可能性，以及对香港与美国经贸关系维系的信心。当然，基于美国的实用主义哲学与“香港牌”不可逆的演变走势，美国似乎不再追求回到2019之前的干预自由状态，而是现实地面对中央政府对港管治优势而采取了部分承认及保持接触的政策取向。中美经贸谈判是大局，香港牌是调节性的变数，美国报告显示了其对中美大局的战略重视和对香港牌作用的两面运用，为中美谈判留下一定的回旋馀地。
总之，这份政策法报告存在显著的法理与政治偏见甚至错误，对“一国两制”与香港民主法治作出严重扭曲的负面评价，对香港繁荣稳定与由治及兴的进程造成不利影响。但报告也折射出美国政府的某种承认现实与保持接触的理性取向，值得我们进行综合平衡的判断与应对。当然，美国涉港立法和制裁的制度框架基本已经形成，在23条立法实施与“黎智英案”审理进程中，不能排除美国通过新的涉港法案以升级制裁，以及在原有法律框架内追加制裁。23条立法完成后，香港特区维护国家安全的法律体系基本完备，经济民生与国际角色重建是关键，但涉港涉外法律制度建设与个案斗争仍存在制度与经验不足的问题，需要在未来的“一国两制”制度体系建设中补足。
本文写作在资料和思路上得到中央民族大学法学院硕士研究生边晓乐的协助，在此致谢，但文责自负。
作者为中央民族大学法学院副院长、全国港澳研究会理事
