上世纪 80 年代，在“一国两制”方针形成过程中，邓小平同志提出了“爱国者为主体的港人治港”，成为治港者的政治规矩，凝聚了支持香港回归的共识，通过香港基本法形成约束力，确保香港管治权安全，具有重大历史意义。进入新时代，香港内外环境发生深刻变化，以习近平同志为核心的党中央丰富和发展了“爱国者为主体的港人治港”，提出“爱国者治港”，织密制度之网，实现了从国家统一思想到国家治理思想的飞跃。在新的历史条件下，要落实好习近平总书记关于“爱国者治港”的重要论述，不断提升特区治理效能，弘扬爱国主义，确保“一国两制”实践行稳致远。
导言
中国人民素有爱国传统，中国共产党倡导并践行爱国主义。我们党以中华民族伟大复兴为己任，这是以爱国者凝聚支持国家统一力量、“一国两制”方针蕴含爱国者思想的根源。上世纪80 年代，在构思“一国两制”、起草制定基本法时，邓小平同志明确提出“必须由以爱国者为主体的港人来治理香港”。2021年1 月，习近平总书记强调指出“必须始终坚持‘爱国者治港’”。从“爱国者为主体的港人治港”到“爱国者治港”，体现了我们党在思想上的继承和发展。“爱国者治港”是“一国两制”方针的核心内涵，更是事关国家主权、安全、发展利益，事关香港长期繁荣稳定的根本原则，必须始终坚持，不能丝毫动摇。
一、邓小平同志创造性提出了“爱国者为主体的港人治港”思想
“一国两制”构想最早是为解决台湾问题提出来的，有一个酝酿、形成和不断发展、完善的过程。其中，邓小平同志创造性地运用马克思主义，结合国家和香港的实际情况，提出了“爱国者为主体的港人治港”的思想。
（一）“一国两制”方针形成之初就有“港人治港”的重要内涵
1979年1月1日，全国人大常委会发表《告台湾同胞书》。1981年9月30日，叶剑英发表谈话，阐述台湾回归祖国、实现和平统一的“九条方针”，其中明确提出高度自治的内容。1982年1月11日，邓小平在会见海外人士时指出，“九条方针”实际上就是“一个国家，两种制度”。1982年3月20日，邓小平会见香港工商界知名人士查济民，查谈到培养管理香港人才的问题，建议成立几个政治性团体，邓小平表示这个建议很重要。1982年4 月6日，邓小平在会见英国前首相爱德华·希思时指出，由香港人，包括在香港的外国人管理香港。这是邓小平首次明确提出“港人治港”。其后，1982年4月27日，邓小平在平壤同金日成会谈时指出，香港由香港人自己管理，组织地方政府，作为中国的特别行政区。1983年初，中央和国务院经过调研，就解决香港问题形成了十二条基本方针政策，第四条明确“特别行政区政府由当地人组成。主要官员在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府委任”。
（二） 邓小平同志提出香港应由爱国者为主体的港人管理
1982年8月10日，邓小平会见美籍华人科学家邓昌黎、陈树柏等时指出，香港的管理，北京不派人，香港自己找人管，香港必须以爱国者为主体的香港人管理。这是邓小平首次提出“爱国者为主体的港人治港”。1983年4月22日，邓小平在中央政治局扩大会议上讲话指出，“确定香港人怎么样在各行各业，特别是政治、经济、法律、对外事务等方面逐步参与的方式”。“将来特别行政区政府由香港爱国者为主体组成。爱国者的标准就一条，赞成中国收回香港，拥护国家统一。”这是邓小平首次提出爱国者的标准。1983年6月25日、9月10日和1984年4月18日，邓小平在有关会见时，又多次重申了爱国者标准和香港人参与的问题。
1984年4月，英国第一次在公开场合宣布将于1997年把香港交还中国。然而就在此时，香港行政、立法局有人妄图炮制“三角凳”方案，在中英谈判中插入香港人的角色，干扰香港回归。1984年6月22、23日，邓小平先后在会见香港有关人士时指出：“港人治港有个界线和标准，就是必须由以爱国者为主体的港人来治理香港。爱国者的标准是，尊重自己民族，诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权，不损害香港的繁荣稳定。我们不要求他们都赞成中国的社会主义制度，只要求他们爱祖国，爱香港。”在谈到过渡时期的问题时，邓小平指出，要创造条件，使香港人能顺利地接管政府。这是邓小平关于“爱国者为主体的港人治港”最完整的表述，标志着该思想的形成。1984年10月3日和12月20日、1986年4 月24 日，邓小平在会见港澳人士时，继续谈及香港人参与过渡期管理、爱国者的标准问题。
（三）“爱国者为主体的港人治港”的重要目的是保持香港繁荣稳定
1982年9月24日，邓小平在会见英国首相撒切尔夫人时指出，香港继续保持繁荣，根本上取决于中国收回香港后，在中国的管辖之下，实行适合于香港的政策。1984年6月 22、23 日，邓小平先后在会见香港知名人士时指出：“爱国者的标准是，尊重自己的民族，诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权，不损害香港的繁荣和稳定。”1990年1月18日，邓小平在会见香港工商界人士时指出，“真正能稳定香港的，第一是大陆的政策不变，第二是华资强大起来。要有才干的人管理香港，才能稳住香港的局面。”可见，邓小平同志强调保持香港的繁荣稳定，一要靠政策，二要靠人。“爱国者为主体的港人治港”的重要目的就是保持香港繁荣稳定。
概而言之，邓小平同志提出“爱国者为主体的港人治港”，出发点是相信港人、依靠港人、团结港人，相信绝大多数港人是爱香港、爱国家的，香港同胞创造了香港的历史，相信他们可以是“一国两制”的依靠力量，也必将在“一国两制”下继续创造香港的美好未来。这一思想体现了中央的包容和对港人的信任。
二、邓小平同志“爱国者为主体的港人治港”思想具有重大历史意义
邓小平同志提出“爱国者为主体的港人治港”，回答了“由谁治港”的重大历史问题，明确了治港者的政治规矩，广泛凝聚了社会共识，并通过香港基本法得到落实，确保了香港平稳过渡、顺利回归，确保了香港特区管治权安全，充分证明邓小平同志具有远见卓识。
（一）“爱国者为主体的港人治港”明确了治港者的政治规矩
国家恢复对香港行使主权后，由什么样的香港人治理香港？必须以爱国者为主体。首先，“爱国”是对几乎所有国家和地区竞选公职人士的政治伦理要求和法律要求。香港的管治权只有掌握在爱祖国、爱香港的人手里，中国对香港恢复行使主权才能得到体现。其次，在特别行政区制度下，中央拥有对香港特别行政区的全面管治权，既包括中央直接行使的权力，也包括授权香港特别行政区依法实行高度自治；对于香港特别行政区的高度自治权，中央具有监督权力。要确保中央全面管治权和特区高度自治权相统一，确保中央的全面管治权得到实现，落实治港者必须是“爱国者”。只有“爱国者为主体的港人治港”，中央对香港的全面管治权才有组织保障。再次，如果治港者不是以爱国者为主体，或者说治港者主体不能效忠于国家和香港特别行政区，“一国两制”在香港特别行政区的发展就会偏离正确方向，不仅国家主权、安全、发展利益难以得到切实维护，香港的繁荣稳定和广大港人的福祉也将受到威胁和损害。香港回归以来，反中乱港分子开始并不断利用选举制度的漏洞，妄图实施体制内夺权，我们依靠“爱国者为主体的港人治港”进行了复杂斗争，确保了香港特区管治权安全。这充分证明邓小平同志对风险挑战早有预见，高瞻远瞩。
（二）“爱国者为主体的港人治港”凝聚了最广泛的社会共识
为什么是“爱国者为主体”？是否意味着可以允许不爱国者参与香港治理？“爱国者为主体”强调广泛参与性，但不允许反中乱港分子参与。一方面，“爱国者为主体”是照顾香港的历史，根据香港的实际情况，实事求是提出来的，允许广大的香港人，包括部分外国人参与，主要是为了在香港社会凝聚最广泛共识，争取最大公约数，确保过渡期和回归后香港政治社会稳定。但对于身处关键岗位的治港者，则必须是爱国者。中央首先抓住“关键中的关键”，明确香港特区行政长官必须由爱国者担任，并不断完善行政长官参选标准，同时，中央牢牢掌握对行政长官的任命权，确保“爱国者”要求和标准在每一次行政长官选任中都得到实现。在此基础上，按照“爱国者为主体的港人治港”要求，抓住主要官员和立法、司法机构主要负责人的任命权，抓住“关键少数”。另一方面，绝不允许反中乱港者染指特区的管治权，必须强调的是，“爱国者为主体的港人治港”，蕴含“反中乱港者出局”的思想内涵，这一点确定无疑。因此，邓小平同志提出“爱国者为主体的港人治港”，标准明确，既有原则性，又展示了政治包容。
（三）“爱国者为主体的港人治港”是香港基本法规定的特别行政区政治制度之魂
如何实现“爱国者为主体的港人治港”？主要是通过法律作出制度性安排。宪法第 31条规定国家在必要时得设立特别行政区，由全国人民代表大会以法律规定特别行政区制度，将“一国两制”制度化、法律化。基本法是根据宪法制定的基本法律，规定了在特别行政区实行的制度和政策，是“一国两制”方针的法律化、制度化。1987年4月16日，邓小平会见香港基本法起草委员会委员，对如何落实“爱国者为主体的港人治港”提出意见，明确了香港政制发展的原则和方向。
从基本法条文及其附件来看，尽管并无关于爱国者治港的直接明文规定。但基本法规定香港特别行政区行政长官、主要官员、行政会议成员、立法会主席以及立法会百分之八十以上的议员、终审法院和高等法院首席法官都必须由在外国无居留权的香港永久性居民中的中国公民担任，明确体现了“爱国者治港”的精神。在此基础上，基本法还隐含了对这些治港者是否爱国的判断权和决定权，主要体现在提名权、任命权和宣誓“拥护基本法、效忠香港特区”等制度，以及选举委员会制度中。这些规定又通过特区本地法律，将“爱国者为主体的港人治港”转化为有约束力、可操作的法律规则，确保治港者主体效忠国家。此外，中央掌握对香港基本法的解释、修改权，确保香港特区政治制度始终沿着正确方向发展。因此，“爱国者为主体的港人治港”主要通过法治化方式实现，体现了邓小平同志的法治思维。
实践是检验真理的唯一标准。实践证明，邓小平同志创造性地提出“爱国者为主体的港人治港”，既尊重香港的历史与现实，又确保“一国两制”始终沿着正确的方向前进。邓小平同志重点关注香港特区的管治权问题，抓住了治理香港的主要矛盾，进而创造性提出“爱国者为主体的港人治港”，又抓住了矛盾的主要方面，这充分彰显了邓小平同志作为马克思主义政治家的战略眼光。
三、习近平同志提出的“爱国者治港”根本原则继承和发展了邓小平同志“爱国者为主体的港人治港”思想
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央立足国内国际两个大局，统筹发展与安全，准确把握香港治理环境的深刻变化，与时俱进地将“爱国者为主体的港人治港”发展为“爱国者治港”，解决了“管治权怎么掌握在爱国者手里”的难题，丰富和发展了“一国两制”的思想和制度体系。
（一） 新时代香港特区治理面临新情况新问题新挑战
新时代香港特区治理出现的问题，既有深刻的历史原因，也是因为美西方外部势力的干预和反中乱港势力的破坏，还有世界百年未有之大变局带来的影响。由于英国长期殖民统治和撤退前别有用心地埋下“钉子”，美国逐渐介入香港事务，不断扩大影响力，随着中美博弈不断加剧，美国打香港牌、“以港遏华”的图谋逐渐显现，美西方外部势力不断支持反中乱港势力从事破坏活动。“在香港，敌对势力扶持利用各种 NGO对我实施渗透，以人权为幌子推动所谓‘社会运动’”，包括“2012年“反国教运动”、2014年非法“占中”、2016年大年初二“旺角暴乱”，直至 2019年“修例风波”这场“港版颜色革命”时“港独”猖獗，“黑暴”肆虐，“揽炒”横行，香港面临回归以来最严峻的局面。
在这样的背景下，香港特区政制发展受阻，管治权安全受到威胁。特别是“修例风波”以来，反中乱港势力提出所谓“新揽炒十步曲”，发起“35+”非法初选，妄图挟2019年区议会选举取得绝大多数席位之势，夺取立法会多数席位，进而最终夺取特区的管治权。正因如此，有学者认为“一直以来，‘爱国者治港’原则没有在香港特别行政区的管治中得到全面而充分的落实和体现”。
（二） 新时代将“爱国者为主体的港人治港”发展为“爱国者治港”
面对香港治理环境的深刻变化，以习近平同志为核心的党中央在制定实施香港国安法的基础上，审时度势，果断决策，根据时代需要，提出“爱国者治港”根本原则，继承和发展了邓小平同志关于“爱国者为主体的港人治港”的思想。
一方面，“爱国者治港”与“爱国者为主体的港人治港”一脉相承。以习近平同志为核心的党中央总结“爱国者为主体的港人治港”20多年的发展经验，结合新时代“一国两制”实践的新形势新情况，提出了“爱国者治港”根本原则，这是对“爱国者为主体的港人治港”思想的发展和升华，二者在制度“初心”和使命、精神实质、思想精髓上具有内在一致性、延续性，在落实方式上坚持法治思维和法治方式，中央采取“决定+修法”的方式，在不修改香港基本法主体条文的前提下，对基本法附件一和附件二作出修订，并由特区层面完善本地立法落实，进一步在行政长官和立法会的产生上落实“爱国者治港”，确保“一国两制”在香港的实践不走样、不变形。
另一方面，“爱国者治港”是对“爱国者为主体的港人治港”的丰富和发展。这主要体现在两个方面：一是进一步深刻认识“爱国者治港”的重要意义。习近平总书记指出，必须始终坚持“爱国者治港”，这是事关国家主权、安全、发展利益，事关香港长期繁荣稳定的根本原则。守护好管治权，就是守护香港繁荣稳定，守护七百多万香港居民的切身利益。把香港特别行政区的管治权牢牢掌握在爱国者手中，这是确保“一国两制”行稳致远，保证香港长治久安、繁荣稳定的必然要求，任何时候都不能动摇。这是从“一国两制”在港澳20多年的实践，特别是香港近年来实现历史性转折得出的深刻启示。二是进一步丰富发展了“爱国者治港”的深刻内涵。“爱国者治港”思想深刻、内涵丰富，是一个完整的体系。首先，“爱国者治港”不是最高标准，而是最基本标准。习近平总书记指出，政权必须掌握在爱国者手中，这是世界通行的政治法则。世界上没有一个国家、一个地区的人民会允许不爱国甚至卖国、叛国的势力和人物掌握政权。把香港特别行政区管治权牢牢掌握在爱国者手中，这是保证香港长治久安的必然要求，任何时候都不能动摇。其次，“爱国者治港”不是抽象的，而是具体的。关于新时代的“爱国者”，基本标准有三个：爱国者必须真心维护国家主权、安全、发展利益，爱国者必然尊重和维护国家的根本制度和特别行政区的宪制秩序，爱国者必然全力维护香港的繁荣稳定。相对于“爱国者为主体的港人治港”的要求，“爱国者治港”的标准更高。再次，“爱国者治港”不是“清一色”，而是“五光十色”。在爱国爱港旗帜下，无论是什么阶层、界别、职业、族裔，无论持何种思想观念、政治取态、宗教信仰、利益诉求，无论信奉哪种制度、喜欢哪种生活方式都能参与“爱国者治港”，参与面很宽，舞台很大，具最大限度的包容多样性。但“反中乱港者出局”成为明确要求。
（三） 新时代落实“爱国者治港”的重要成果
2020 年11月11日，全国人大常委会作出《关于香港特别行政区立法会议员资格问题的决定》，建立了立法会议员不符合“拥护基本法、效忠香港特区”的法定要求和条件而丧失资格的机制。2021年3月11日，全国人大作出《关于完善香港特别行政区选举制度的决定》，明确了完善香港选举制度的原则和方向。2021年3月30日，第十三届全国人大常委会第二十七次会议根据上述全国人大决定对香港基本法附件一、附件二作出修订，明确了香港特区选举制度的框架，包括建立资格审查制度，完善选举委员会制度和宣誓制度，建立全流程的取消资格机制，等等。2021年5月27日，香港特区立法会通过《2021年完善选举制度（综合修订）条例》，在本地法律中全面细化落实，新修订的基本法附件一、附件二的规定，织密了香港特区选举制度之网。
习近平总书记指出，实践证明，新选举制度符合“一国两制”原则，符合香港实际，为确保“一国两制”行稳致远、确保香港长期繁荣稳定提供了制度支撑，是一套好制度。习近平总书记并强调对这套符合“一国两制”方针、符合香港实际、符合香港发展需要的政治制度、民主制度，必须倍加珍惜，长期坚持。随着香港选举委员会选举、香港第七届立法会选举、香港第六任行政长官选举成功举行，香港新一届特区政府顺利组建，香港新选举制度全面深入实施。“爱国者治港”也被写入党的第三个历史决议中。新一届特区政府就职以来，特区政府高效运作，行政立法良性互动，尤其是共同推进并胜利完成香港基本法第 23条本地立法，展现出“爱国者治港”新气象。
同时，香港特区政府积极落实香港国安法的规定，推动 17 万多公务员完成宣誓，并持续推动其他公职人员宣誓，“爱国者治港”根本原则的落实向纵深发展。2022年3月11日，第十三届全国人大第五次会议通过《中华人民共和国香港特别行政区选举第五届全国人民代表大会代表的办法》，确保港区全国人大代表由爱国者组成。2023年7月6日，香港特区立法会全票通过《2023年区议会（修订）条例》，在区议会层面落实“爱国者治港”，并重塑区议会制度，2023年12月10日举行的第七届区议会选举中，当选人全部是爱国爱港者。此外，“爱国者治港”还在乡郊代表选举中落实，实现了对政府组织选举的全覆盖。
四、落实习近平总书记关于“爱国者治港”的最新重要论述，大力提升特区的治理效能
2022年视察香港以来，习近平总书记对“爱国者治港”作出一系列新的重要论述，立意高远、内涵丰富、思想深刻，标志着党对“爱国者治港”的认识达到了新高度，为推动“一国两制”实践行稳致远、保持香港长治久安提供了根本遵循。
（一） 坚持和完善“一国两制”制度体系，落实“爱国者治港”
习近平总书记指出，坚持和完善“一国两制”制度体系，落实中央全面管治权，落实“爱国者治港”、“爱国者治澳”原则，落实特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制。因此，我们必须严格依照宪法和基本法，建立健全有关法律规定和制度机制，确保香港的管治权牢牢掌握在爱国爱港者手中。必须坚决维护和落实中央全面管治权，坚持中央全面管治权和保障特别行政区高度自治权相统一。必须坚持“爱国”和“爱港”相统一，进一步构建符合“爱国”要求的制度体系，让爱国成为全体治港者的共识。必须落实行政主导体制，巩固行政与立法之间的良性互动关系，完善司法制度，加强和完善特区地区治理制度。
（二） 按照德才兼备标准培养选拔治港者
习近平总书记指出，完善治理体系、提高治理能力、增强治理效能，是把香港特别行政区建设好、发展好的迫切需要。要按照德才兼备的标准选贤任能，广泛吸纳爱国爱港立场坚定、管治能力突出、热心服务公众的优秀人才进入政府。要提升国家观念和国际视野，从大局和长远需要出发积极谋划香港发展。爱国者不仅要对国家忠诚，忠实执行宪法和基本法，还应具备较高的治理能力。因此，我们要逐渐加大爱国爱港管治人才培养力度。就高层而言，要引进、重用、培养一批政治过硬、具有国家观念和国际视野的高层次人才。就中层而言，要在坚持爱国者政治标准的前提下，多选拔经过市场、业界检验的管治人才进入特区管治团队，提升特区政府的专业水平。就基层而言，要加大对爱国爱港政团社团的支持力度，培养和涵养一批年轻的优秀人才；要通过特区基层治理体系培养和锻炼人才，造就一批贴近基层、了解市民需求的管治人才。对于这些人才，利用好中央的各种学习平台和机会，加强国情教育。要善于在重大斗争和破解发展难题中发现人才。
（三） 将“爱国者治港”制度成果转化为良政善治
习近平总书记指出，中央全面准确、坚定不移贯彻“一国两制”方针长期不变，全面落实“爱国者治港”原则，全面支持行政长官和特别行政区政府团结带领社会各界，抓住国家发展的历史机遇，巩固提升香港国际金融中心、航运中心、贸易中心地位，推动香港实现更好发展。行政长官和特区政府作为当家人、第一责任人，要不断突破自我、不断创新，积极主动对接国家“十四五”规划，以及“一带一路”、创新驱动发展、科教兴国、人才强国等重大战略的实施，融入国家发展大局，融入粤港澳大湾区，实现香港更好发展，巩固香港的独特地位；要发挥香港的独特优势，尤其是利用好普通法的优势，擦亮香港法治的金字招牌；要着力发展经济、改善民生，破解香港深层次矛盾和问题，加强基层治理，解决香港市民身边的关键小事，让香港市民有更多获得感、幸福感；要广泛团结爱国爱港阵营，关心关爱香港青年成长成才。特区还要持续巩固、提升行政立法良性互动关系，既相互制约又相互配合，且重在配合。
总之，做好香港自己的事，实现良政善治，是“爱国者治港”新的时代要求，一定要持续发力、久久为功。
结语：以爱国者治港治澳为引领，在港澳社会大力弘扬爱国主义
习近平总书记指出，我们坚持爱国者为主体的“港人治港”、“澳人治澳”，发展壮大爱国爱港爱澳力量，增强香港、澳门同胞的国家意识和爱国精神。香港、澳门同胞素有爱国爱港爱澳传统，港澳社会绝大部分人士都是爱国的。今天的香港，全面落实“爱国者治港”原则，摆脱了政治争拗，展现出特区政府高效运作、全社会干事创业的新气象。与此同时，我们要以爱国者治港治澳为引领，在港澳社会弘扬中华优秀传统文化，加强爱国主义教育，宣传国家发展成就，增强港澳同胞的国家意识、爱国精神，增强做中国人的自豪感，增强民族自信心，让爱国成为港澳社会的主旋律，确保“一国两制”实践行稳致远。
田光辉：中国政法大学法学博士。
本文原刊于《港澳研究》2024年第3期，注释从略，如需引用，请以原刊为准。
