[摘要] 民初“国权主义”主张，目的在于扩大总统权力，建立一个强有力政府，实现国家富强。与“国权主义”相对立的是“民权主义”主张，主要是希望通过削弱总统与政府的行政权力，扩大代表民权的国会立法权力。1914年1月首届国会被袁世凯政府非法解散后，“国权主义”开始影响新约法的政制设计。与传统的专制统治不同的是，袁世凯建立了一种“超总统制”威权政体，其核心原则就是总统行政权力至上，是一种极端的“国权主义”体现。“国权主义”在影响地方制度建设方面，主要表现为地方行政权力的“军民分治”，以及地方行政区划的“存省设道”。

[关键词] 国权主义；国家建设；民国初年

从民国建立开始，有关国家建设与民主化的争论就不时兴起，民国初年就有“国权主义”与“民权主义”之争。而到了1930年代，更有新式独裁与民主主义的论争。建立强有力政府的国家建设目标与民主化目标的关系是什么？如何从政体制度层面理解国家建设的目标？本文拟以1912-1915年民国政治为例，探讨“国权主义”政治主张与国家建设的关系。

一、民国初年的“国权主义”

民初第一届国会选举结束后，人们开始关注制宪与国家建制。北洋派与一些拥袁的地方都督均主张“国权主义”，目的在于扩大总统权力，建立一个强有力政府，实现国家富强。其中最具代表性的是云南都督蔡锷的意见。蔡在致袁世凯的电文中认为根据民国的现状，不建立一个强有力的政府，就不能统一内政，而内政不统一，“即国防外交必因之废弛失败。”所以“民国宪法应宜以巩固国权为主义。国权巩固，国力自张，然后有发达民权之可言。”[①]蔡锷的“国权主义”也是袁世凯等北洋派的制宪目的。冯国璋称蔡的主张“实为民国救亡关键”，要求政府组织的宪法研究会以蔡电为编纂宪法的依据。[②]

梁启超、吴贯因等进步党人也偏向“国权主义”。梁启超在《宪法之三大精神》一文中一方面批评《临时约法》不合中国国情，滞碍难行；另一方面建议“稍畸重国权主义以济民权主义之穷”。[③]梁在坚持政党内阁制度的同时，也主张加强政府的权力，“畀之以广大巩固之权”，以良善而强有力的政府领导国民，建设中国成为世界强国。[④]这与梁启超从清末时期的开明专制思想不无关系。梁启超在1912年2月给袁世凯的信中提到：“要之既以共和为政体，则非有多数舆论之拥护，不能成为有力之政治家，此殆不烦言而解也。善为政者，必暗中为舆论之主，而表面自居舆论之仆，夫是以能有成。今后之中国，非参用开明专制之意，不足以奏整齐严肃之治。夫开明专制与服从舆论，为道若大相反，然在共和国非居服从舆论之名，不能举开明专制之实。”[⑤]他建议袁世凯在共和政治的框架下实行中央集权政策，造就一个有权威的政府来带动中国的发展。

吴贯因同样反对国会独大的政治局面，他在《关于立法权政府与国会之权限》一文中指出：民主共和国应当适当缩小国会的权限,其原因在于：第一，主权在民说不可行，应倡导主权在国说，应当“就国家之全局以着想”在各国家机关之间进行权限分配，而“不谓得国会为人民之代表机关，即增加其权力。”第二，中国面临内忧外患的局面，“欲求振国权，与其得一强有力之国会，不如得一强有力之政府。”第三，世界各国均在加强政府权力以进行竞争，“十九世纪初期，革命之潮流，在求得一良国会，以对抗政府。二十世纪初期，革命之潮流，在求得一良政府，以对抗外国。此实全世界之趋势。”中国如果不想在竞争中被淘汰就必须建立一个强有力的政府。[⑥] 吴贯因的观点代表了当时大数国权主义者的政治主张。

必须指出的是，袁世凯当时虽然主张“国权主义”，希望建立强有力的中央政府来渡过政治社会危机，但是袁在维护自己政治利益的同时，为了换取朝野政治势力对自己的支持，对民权主义主张也作出了一定的妥协与让步。他曾公开表示只要宪法对于总统权力“无牵制过甚之弊”，那么无论是总统制，还是内阁制，他“均无所容心于其间。”[⑦]袁要求的自由任命国务总理权与不受限制解散国会权，正好是符合英国式内阁制度的相关规定。政府方面的宪法研究会也一致认为：“总统制不合中国国情”，“赞成内阁制”。[⑧]近年来有学者认为制宪开始时袁与国会其实是内阁制与总统制之争，而且“袁世凯蓄意实行总统制，也没有逸出民主共和的范围”。[⑨]

与“国权主义”相对立的是国民党与国会的“民权主义”主张。在政体选择上，国民党坚决反对总统制，希望通过削弱总统与政府的行政权力，扩大代表民权的国会立法权力，制宪“要以极端伸张民权，防专制之复兴，制总统之叛逆为第一要义。”[⑩]在第一届民国国会中国民党人占优势的情况下，国会的制宪目标与国民党是基本一致的，“此宪法之目的，在束缚行政权，使为国会之役使，将一切威权给诸国会。使其为立法独尊。”[11]真实目标是企图建立一种立法权力至上的“超议会制”政体。

“国权与民权的争论，不是纯粹的制度运作问题，而是实际上权力斗争问题。”[12]国会与国民党表面上是倡导民权主义，实际上是希望借助未来宪政制度中立法权力超过行政权的制度设计，以达到制约袁的权力，独揽国家大权的目的，完成1912年辛亥革命南方党人没有实现的权力目标。这种目标当然是不可能被北洋派和其他拥袁政治势力所接受。

在政治制度转型时期的民国初年，蒙藏独立、财政窘迫、社会动荡、行政混乱等严重的内忧外患，一直困扰着新生的民国临时政府。特别是财政极端困难已经到了使中央政府难以维持的地步。这种内忧外患的境况需要创建强有力的共和制中央政府，因应严峻的政治经济危机，维持转型时期社会的稳定与团结，在实践中确保宪政民主体制能够顽强地存在下去，最终实现宪法条文规定的自由民主政治目标。

二、“国权主义”与国家政制设计

1914年1月首届国会被袁世凯政府非法解散后，标志着民初民主转型的失败。《临时约法》被废弃，国权主义开始影响新约法的政制设计。与传统的专制统治不同的是，袁世凯建立了一种类似二战后南美国家阿根廷的“超总统制”威权政体。

在1914年《中华民国约法》（新约法）中，立法权力大大缩小。立法机关采用一院制。拥有议决法律、预算、弹劾总统等立法与行政监督权。但是与总统制美国国会比较，参议院同意权被取消，最重要的弹劾权被分割。新约法规定国务卿、各部总长有违法行为时不受立法院弹劾，而是肃政厅弹劾，平政院审理。新约法对立法权力的规划，完全改变了《天坛宪法草案》中“超议会制”的设计，立法机关不仅不再是“国会至上”，而且一些正常权力也被剥夺，独立性被严重削弱。立法权力的过度削弱正是对“超议会制”最好的回应。

与此相应的最重要变化是“超总统制”政体的出现。新约法规定大总统总揽统治权。国务卿、各部总长对总统负责。参政院应总统之咨询，审议重要政务。参政院是新约法创制的一个权力机关。虽然从表面看，总统在行使权力时，经常受到参政院的限制，新约法赋予参政院相当大的立法与行政监督权。如解散立法院同意权。公布立法院通过之法律。发紧急教令代替法律。为财政紧急处分等。推举民国宪法起草委员，审定民国宪法案，在立法院未成立前代行立法院职权。但是由于参政纯由总统任命，实际上也是对总统负责，并不能发挥有效限制总统权力的作用。所以有论者指出：“夫以总统指定之一咨询机关，其权力之大乃如是，此为何种政治制度耶？盖袁氏欲夺立法院之权尽归于已。”[13]

与总统制美国总统权力相比较，新约法中的总统除有立法提议权、委托立法权、军事权、荣赏权、赦免权、戒严权以外，[14]总统袁世凯还拥有其他特权：1、解散权。约法规定总统经参政院同意，解散立法院。2、外交权。缔结条约、宣战、媾和不须经立法院批准。3、绝对否决权。在总统否决立法院法案后，如立法院仍持前议，而大总统认为于内治外交有重大危害，或执行有重大障碍时，经参政院之同意，得不公布之。4、财政处分权。一是紧急财政处分权。为国际战争或戡定内乱及其他非常事变，不能召集立法院时，大总统经参政院之同意，得为财政紧急处分权。一是特定财政处分权。法律上属于国家义务、法律上规定所必需、履行条约所必需、陆海军编制所必需的支出，非经大总统同意，不得废除或裁减。5、宪法起草与修正权。参政院为宪法起草与审定机关。总统有权提出增修宪法案。6、紧急命令权。大总统为维持公安，或防御非常灾害，事机紧急，不能召集立法院时，经参政院之同意，得发布与法律有同等效力之教令；但须于次期立法院开会之始，请求追认。前此教令，立法院否认时，嗣后即失其效力。7、独立任免权。总统直接任免文武官员，不需要立法院批准。[15]

以上这些行政权力都是美国总统所没有的。美国总统的外交权是受制于国会的，官员任命需要参议院同意，也不拥有绝对否决权。所以，有学者认为新约法杂采美国、日本、欧洲大陆各国宪法中最偏重行政之条文，再加以别出心裁，独自创作之集权制，以实行“一人政治”主义。[16]“其要者则为取消内阁制，采用总统制；复将立法部权限缩至极小，大总统权限扩至极大。”[17]

此外，行政与立法机构之间不再形成制衡关系。总统拥有超级权力自是不必说，在立法行政监督方面，虽然立法院有弹劾总统权力，但这只是徒具形式。一方面弹劾难度提高，需要立法院议员五分之四以上出席，四分之三以上可决，明显高于美国国会弹劾总统标准。一方面，新约法规定大理院负责审理弹劾总统案，但是大理院法官又全部为总统所任命，这样袒护总统势所必然。“故弹劾案即能得立法院高额之多数通过提出，大理院亦未必能以无偏无党之态度，绳总统以法。”[18]而在对国务员弹劾问题上，由于平政院、肃政厅官员都是大总统任命，并不是独立的司法机关，弹劾效果可想而知。新约法又仿照议会制规定，赋予总统解散议会权，但相应地议会却没有不信任权，这显然是一种失去制约与平衡的权力关系，“行政权特别扩大，而立法仅为大总统之附属机关。”[19]

因此，在新约法设计的政治制度中，总统行政权力极大，立法权与司法权相当弱小，严重违背权力分立与制衡原则。这种总统制已经不是美国式的总统制，而是类似于近现代南美国家阿根廷的“超总统制”。[20]“超总统制”的核心原则就是总统行政权力至上，这种政体制度其实是极端的“国权主义”体现。

三、“国权主义”与地方制度建设

   地方主义从晚清新政时期开始兴起，在民国初年的势头更加强劲。地方制度的规划，涉及到中央与地方之间的权力分配，无疑成为北京政府不得不考虑的制度难题。

（一）地方行政权力：“军民分治”

辛亥革命中“独立”各省不仅拥有立法、财政、内政权力，而且还据有属于全国性政府的外交、军事权力。湖北省军政府成立时，就设有军令部、军备部、参谋部、政事部，其中政事部又下设外交、财政、司法、交通、文书、编制各局。江苏省军政府颁布的《临时官制总纲》中也明确规定都督“统辖军政一切事宜。”其他各省情况基本相似。南京临时政府时期国家的军事、财政重心实际上在地方，而不是在中央。“所有田赋、盐税和厘金都为各地军政府截留。临时政府曾三令五申要各省报解田赋，无奈它对各地军政府缺乏必要的约束力，下达的命令不过是一纸具文，直至临时政府下台，并无一省有分文报解。”[21]各省拥有完整的国家权力，“俨然具一独立国家之形象。”[22]

袁世凯继任临时大总统后，一直到二次革命失败前，他在一年多的时间里，着力推行军民分治，为强化中央权力而努力，但是成效有限。1913年袁世凯合法地任命江西省的民政长，却遭到了都督李烈钧的拒绝。双方的权力关系没有发生根本性的变化，“政府虽号中央，南省无殊独立；大约除外交一事以外，他如用人权、财政权、军政权皆南省各都督自操之，袁固不得过问，袁亦不敢过问，其向来解中央之饷项，财政部无术催交。其近来驻地方之兵额，陆军部无从编制，……而其实则中央自中央，北自北，南自南，吾国确未能有统一之现状。”[23]从权力结构的角度来说，那种认为临时政府具有联邦制色彩看法其实是不准确的，事实上各省成为“第二个中央。”[24]当时的中国其实正处于一个类似于美国独立战争初期的邦联状态。

“二次革命”表面上是因为“宋案”而引起的，实际上则是各地分权与中央集权之间矛盾的最终体现，“亟待建立一个强有力的中央政府已经成为当时较为普遍的社会心理”，[25] 正如梁启超强调“惟全国统治于中央之下，庶能收指臂相使之效，而谋国运之发展”。[26]《中华民国约法》出台后，袁世凯在其政事堂下设立陆海军大元帅统帅办事处，把民初以来一直掌握在国务院陆军部的军权重新收归中央政府集中掌控。并在统帅办事处下行编练模范团，由自己长子袁克定亲自掌握，“当时袁世凯除成立模范团外，同时还设立讲武堂，任士官一期的蒋雁行为堂长，调集各省北洋六镇的亲信军官和各省拥袁军政大员推荐的青年军官，到北京参加训练。”[27]

1914年 5月 23日，袁世凯直接以行政权颁布《省官制》，主要内容为：1、省置巡按使，管辖全省民政各官及巡防警备等队，并受政府之特别委任，监督财政及司法行政暨其他特别 官署之行政事务。2、巡按使于所辖地方官吏可以命令、处分、奖罚。3、巡按使于非常事变之际，需用兵力，或为防卫起见，需用兵备时，得咨请驻扎邻近之军队及军舰长官，派兵会同处理 。[28]一个多月后 ，袁世凯下令裁撤各省都督而设立将军诸名号 ，宣称用意在于“内外相维 ，呼吸一气”。[29]“巡按使作为政府寄权的代表 ，其实际权力较清季督抚有增无减。如此办法 ， ‘省’自然不是地方层级 ，而是中央政府派驻各地行使管辖权的官吏。”[30]

正如有学者所指出的那样，“1914—1915 年中国官方制度的中央集权的统一从未被超过，直到1949 年”。[31] 这一时期的中央政府基本上完成了全国军务的统一，并在地方行政结构规划方面，开始逐步推行“军民分治”的政策，重新将兵权集中到中央政府手上，一定程度上解决了各地拥兵割据的局面。

（二）地方行政区划：“存省设道”

省制问题是民国建立以来就争论不休的一个话题，因为切实关系到各省与中央的分权关系，所以直到1914年之前，这个问题都没有出现过一个明确的结论。1912年7月和9月，临时参议院时期就曾两次讨论各省省长究竟各地民选还是中央简任等问题。当时法制局局长施愚主张采用普鲁士的办法，把省议会与行政机关分开，“二者绝不想干涉”，由于涉及到国民党与袁世凯之间的各种利益关系，最终议案被搁置。同年10月，国务院法制局又出台了“废省存道”的提议，“主张用普鲁士制，分自治机关与行政机关为二”，一个民选产生，一个由中央简任。[32] 关于这一议案，梁启超指出不应在同一区域同时产生自治机关的长官与行政区域的长官，容易发生权限上的对峙和冲突，“必至相互对抗，而彼此皆一事不能办”，同时他认为：“高级地方行政官吏不宜由民选，尤不宜限于本籍人”，并且“中国今日情形，凡官吏必须由考试授职”。[33] 吴贯因则认为省自治团体不能完全承认起资格，但是也不能完全否认其存在，“其根本之办法，在废去省之一阶级，缩小行政区划而已矣，”[34]这样既有利于中央对地方实行控制，又不至于完全取消地方自治的权力。

此外，时人普遍认为在此内忧外患之际，国家应当统一号令，“即使通力合作，急起直追，尚恐不足以自卫，乃忽倡民选总监之意……中央政策必难为一致之活动，各省举措必难为一致之效果，坐使庞然大邦自相分裂而为人俎上之肉，此岂建设共和之初意”；[35] “官吏任命非由中央，斯中央政策施行难望统一，责任内阁无自而生，全国大正将莫能举……徒长批次疆界之风，而破国家一统之局。”[36] 当时民意所向，大多主张省长由中央统一简任，便于施展政策，有利于伸张“国权”巩固国防。后来作为地方与中央政权暂时妥协的产物，出台了所谓“虚三级制”的行政规划，保留省的名分，把实权落实于道一级的地方官员，用来分割省的权限，加强中央对地方的控制。

“二次革命”以后，南方国民党原先所控制的省份尽数被中央政府所掌控，地方与中央的权力纷争告一段落。“存省设道”的计划在这一时期开始实施。全国二十二行省及蒙古西藏地方未加变动，不过每省划为若干道，一般划为四道，黑龙江、贵州各两道，奉天、湖北、安徽、山西各三道，江苏五道，广东、广西各六道，甘肃为七道。以道辖县，省置巡按使，道设道尹，县置县知事。其中道尹为一道的行政长官，为中央政府简任，拥有呈请任免县知事的权力。[37]在行政区划方面推行了“存省设道”的思想，解决了以往三年间所一直争论未果的“省制问题”。

国家建设的重要性是不言而喻的，正如弗兰西斯.福山所说：“国家在受到法律或民主的限制之前，必须先要存在。这意味着，首先就要建立中央集权的行政部门和官僚体系。”[38]从民初的政治实践经验来看，国家建设的目标必须兼具民权主义与国权主义的双重性，而不是纸上谈兵，仅仅在理论上为未来中国设计一种完美的民主制度。从当时的政治实际出发，建设强有力的政府与共和民主制度并不矛盾。宪政制度选择的目标应该是既防止任何威权主义政治的抬头，如1914年的“超总统制”，同时又要避免立法权独大的权力失衡体制的出现，如国会强力主导下的“超议会制”的推行。只有这样，才能使新生的共和国摆脱内忧外患的困境，确保民主化进程的持续稳定发展。

注释：

[①]曾业英编《蔡松坡集》，上海：上海人民出版社1984年版，第646页。

[②]《冯国璋督直时函电稿》（未刊），中国社会科学院近代史所藏，转引自张学继《民国初年的制宪之争》，《近代史研究》1994年第2期，第54页。

[③]梁启超：《宪法之三大精神》，《饮冰室合集》文集之29，北京：中华书局1989年版，第100页。

[④]梁启超：《中国立国大方针》，《饮冰室合集》文集之28，第63、76页。

[⑤]丁文江、赵丰田编《梁启超年谱长编》，上海：上海人民出版社1983年版，第617页。

[⑥]吴贯因：《关于立法权政府与国会之权限》，《民国经世文编》正编第8册，台北：文海出版社1983版，第31页。

[⑦]《袁项城之宪法谈》，《宪法新闻》第2期，李贵连主编《民国北京政府制宪史料二编》，线装书局，2008年，第337页。

[⑧]《各政党对于宪法最近之主张》，《宪法新闻》第1期，李贵连主编《民国北京政府制宪史料二编》，第148页。

[⑨]袁伟时：《辛亥革命的是是非非》，《二十一世纪》，2001年12月号，第40页。

[⑩]《哭宋遯初先生且诏吾党》，《民立报》1913年3月28日第2页。

[11]潘大逵：《中国宪法史纲要》，上海法学编译社，1933年，第35页。

[12]徐宗勉、张亦工：《近代中国对民主的追求》，安徽人民出版社，1997年，第116页。

[13]陈茹玄：《中国宪法史》，世界书局1933年版，第73-74页。

[14]美国总统与戒严权相似的是宣布紧急状态权。吴大英：《西方国家政治制度剖析》，经济管理出版社，1996年，第116页。

[15]《中华民国约法》第17、22、25、34、55、54、66、20、21条，夏新华等整理：《近代中国宪政历程：史料荟萃》，中国政治大学出版社2004年版，第472-475页。

[16]杨幼炯，《近代中国立法史》，上海商务印书馆，1936年，第201-202页。

[17]顾敦鍒：《中国议会史》，苏州木渎心正堂，1931年，第219页。

[18]陈茹玄：《中国宪法史》，第76-77页。

[19]杨幼炯：《近代中国立法史》，第203-204页。

[20]徐宗勉、张亦工：《近代中国对民主的追求》，第131页。

[21]李荣昌：《南京临时政府财政问题初探》，武昌辛亥革命研究中心编《辛亥革命与近代中国》，湖北人民出版社，1991年，第130页。

[22]《裁汰冗员论》，秦孝仪主编《中华民国史料丛编-民国汇报》第2期，台北：中国国民党中央委员会党编纂委员会，1976年，第11页。

[23]香港《华字日报》（1913年1月29日），转引自胡春惠《民初的地方主义与联省自治》（中国社会科学出版社，2001年）第43-44页。

[24]Ernest P·Yang, Presidency of Yuan Shih－K’ai , Liberalism and Dictatorship in Early Republican China , The  University of Michigan ,1977, p83.

[25]杨卫东、刘会军：《民国北京政府时期地方行政制度变迁探析》，《求索》，2011年第3期，第246页。

[26]梁启超《论中央集权与地方分权》，秦孝仪主编《中华民国史料丛编-民国汇报》第2期，第240页。

[27]唐在礼：《辛亥前后的袁世凯》，《八十三天皇帝梦》，文史资料出版社，1985年版，第149页。

[28]李振华辑：《近代中国国内外大事记》，台湾文海出版社，1979年，第3056页。

[29]《大总统申令》（1914年7月1日），《政府公报》第773号，“命令”，第3页。

[30]关晓红：《辛亥革命时期的省制纠结》，《近代史研究》2012年第1期，第46页。

[31]费正清编，刘敬坤等译：《剑桥中华民国史》（上卷），中国社会科学出版社，1993年，第169页。

[32]黄远庸：《蛛丝马迹之省制案》，《远生遗著》上册，卷2，中国科学公司，1938年，第188页。

[33]梁启超：《省制问题》，《民国经世文编》正编第15册，台湾文海出版社，1983，第37页。

[34]吴贯因：《省制与自治团体》，《民国经世文编》正编第15册，第17页。

[35]麦洪钧《省长应否民选问题》，《民国经世文编》正编第15册，第21页。

[36]唐继尧：《反对选举省长文》，《民国经世文编》正编第15册，第30页。

[37]详情参见李新、李宗一等编：《中华民国史》第二编第一卷，中华书局，1987年，第519页。

[38]弗兰西斯.福山：《政治秩序与政治衰败：从工业革命到民主全球化》，毛俊杰译，广西师大出版社2015年版，第45页。

严泉，上海大学台湾研究中心副主任