摘要：基层治理是国家治理的基石。基层是中国日常政治生活中使用频率非常高的词，是一种国家话语。这一国家话语来自于中国的国家结构形式。中国是典型的单一制国家，存在着一个多层级的国家组织体系。基层位于国家组织结构中的最低层级，直接面对人民群众，从而生成了基层社会，并有了基层社会的治理。从国家治理的角度看，基层社会治理是指国家对基层社会的治理，体现着国家意志和目的。国家通过各方面的建设，推进基层治理体系与治理能力现代化，使基层治理与社会主义现代化国家建设同步和相适应，其中包括基层政权、基层财政、基层建制、基本单元、基层自治、基层国民、基层民主、基层法治和基层能力建设等。将基层带入国家，有助于将基层治理整合到国家体系之下作整体和历史的认识，从而将基层治理提升到国家建设的宏大视域中考察。
关键词：单一制；基层社会；基层治理；国家建设
“基层”是中国日常政治和社会生活中反复使用的一个词，但对于什么是基层，为什么使用基层概念，基层之于国家有什么意义，尚缺乏深入的学理探讨。2021年印发的《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（以下简称《意见》）是一份重要的标志性文件。《意见》开宗明义提出：“基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。”这一文件从国家的高度明确了基层治理的战略地位、基层的定位、基层治理的发展方向,体现了国家对基层治理的规划和推动，反映了国家意志。过往对基层的研究，比较多的是就基层谈基层，缺乏国家的视角，未能将基层治理置于整个国家治理体系中考察，探讨基层社会与国家之间的关系，难免就事论事。只有将基层带入国家，从国家话语、国家结构、国家治理、国家建设的角度，才能深刻理解基层、基层社会的学理涵义，进而理解基层社会治理对于国家治理的基础性意义。
一、基层与底层的比较：国家话语
改革开放以来，“基层”成为中国日常政治和社会生活中使用越来越频繁的词语，而领导人讲话和中央文献中大量出现基层一词，更使之成为国家话语。邓小平在谈到中国改革时说，“党的十一届三中全会以后决定进行农村改革，给农民自主权，给基层自主权，这样一下子就把农民的积极性调动起来了，把基层的积极性调动起来了，面貌就改变了。”1980年，邓小平在著名的《党和国家领导制度的改革》一文中指出：“政治上，充分发扬人民民主，保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家、特别是管理基层地方政权和各项企业事业的权力。”1987年，第六届全国人民代表大会常务委员会委员长彭真根据宪法有关精神指出：“10亿人民如何行使民主权利，当家作主，这是一个很大的根本的问题”，其最基本的两个方面是:“一方面，10亿人民通过他们选出的代表组成全国人大和地方各级人大，行使管理国家的权力；另一方面，在基层实行群众自治，群众自己的事情由群众自己依法去办，由群众自己直接行使民主权利。”2021年印发的《意见》，更是一份专门以基层为直接对象的文件。“基层”“基层治理”已经成为中国政治生活中反复使用的国家话语。
与政治生活中基层一词的高频使用相比，基层研究的学理性还很不够，特别是未能将其置于学术发展史中进行研究。从学术发展史的角度看，与基层比较接近的“底层”及其研究所形成的影响更大。
基层和底层都是结构性用语，均是指最低层级。基层和底层社会均属于最低层级的人群。但基层和底层又有根本性差异。底层是一个阶层、群体概念，指社会阶级、阶层、群体结构中经济、政治和社会地位最低的层次。这个层次在财富、权力和社会关系中处于被支配地位。近代以来，随着社会分化和对立日益清晰，底层社会成为重要的研究对象。20世纪以来，底层社会及其抗争性政治成为西方学术界非常热门的议题，产出了大量成果。大量研究发现，那些在权力精英看来无权无势、微不足道的小人物，依靠自己各种各样的抗争行为改变自己的命运，形成所谓抗争性政治。这一议题也深深影响到西方学者对中国社会和政治的研究。美国哈佛大学著名中国问题研究学者裴宜理教授对中国的底层社会与抗争性政治有过深入的研究，著有《华北的叛乱者与革命者（1845—1945）》（1980）、《上海罢工：中国工人政治研究》（1993）、《安源：发掘中国革命之传统》（2012）等重要著作。在她看来，“中国是世界上研究抗争性政治最好的实验室”，“中国的抗争性政治至少可以上溯到公元前3世纪一直到陈胜和吴广那里，并一直延续到今天”。21世纪初，随着中国的工业化和城市化的推进，农民等社会群体通过上访等方式表达自己的利益诉求，成为学界的研究热点。
针对底层社会与政治这一热门议题，笔者于2009年发表论文《农民改变中国：基层社会与创造性政治》，指出：“当代中国毕竟已发生很大变化，‘底层社会与抗争性政治’的运用必须了解这一分析框架背后的话语逻辑及其社会背景”，需要根据变化了的中国事实，建构一种新的分析模式和话语体系。为此，笔者提出了“基层社会与创造性政治”的命题，对基层社会与底层社会作了区分，认为“基层社会是与上层社会相对而言的，一般指与经济基础联系较多的社会领域，包括直接从事生产（物质生产和精神生产）的社会民众及与民众直接联系的管理者，如通常所说的基层和地方干部。”
《农民改变中国：基层社会与创造性政治》一文虽然提出了不能简单照搬“底层社会与抗争性政治”的概念，对基层和底层作了比较和区分，但还不够深入。比如，为什么中国领导人和中央文献大量使用的是“基层”，而不是“底层”；“基层社会”的特质是什么；为什么一度流行的“底层社会与抗争性政治”的分析框架很少再现；用什么概念更为适合当下和未来的中国？将基层带入国家，从国家的视角作整体的考察，才能更好地理解这些问题。
二、单一制与基层社会：国家结构
话语体现了一种立场和视角。在中国，领导人讲话和中央文献大量使用基层一词，体现了一种国家立场和视角。这种立场和视角与国家结构形式密切相关。
恩格斯认为国家有两个基本特点。“国家和旧的氏族组织不同的地方，第一点就是它按地区来划分它的国民。……按照居住地组织国民的办法是一切国家共同的。……第二个不同点，是公共权力的设立”。“按地区划分国民”，即通过国家权力将不同血缘的群体变成相对稳定的地域性团体，且归属于唯一的更高级的政治组织——国家。“居民在政治上已变为地区的简单的附属物了。”国家由不同地区构成，由此形成国家整体与部分之间的关系，即国家结构。
国家是历史的产物。由于历史文化传统的差异，造就了不同的国家结构形式。从人类政治历史的发展来看，国家结构形式有单一制和复合制两种。复合制又分为联邦制和邦联制。联邦制是最主要的复合制形式。联邦制是以享有相对主权的政治实体为组成单位的国家结构形式。“联邦制国家采用分权体制，在宪法规定的权限范围内，联邦政府与联邦成员政府各自拥有一部分最高、最后的决定权，因而联邦政府与地域性的联邦成员政府之间，并不构成上下从属关系。”
与联邦制不同，单一制是以普通行政区域或自治区域为组成单位的国家结构形式。就单一制的一般意义看，主要有以下特征：一是整体大于部分，部分是由整体决定的；二是作为整体代表的中央高于地方；三是地方的权力来源于中央，并服从于中央；四是国家自上而下组织，国家权力自上而下配置；五是国家组织形成多层级的结构和治理体系；六是作为国家整体代表的中央与作为国家组成部分的地方属于上下从属关系。
国家结构形式与国家规模有关。在主要以一个城市为中心组成的城邦国家，尽管实行单一制，但是国家组织层级简单。而在规模较大的单一制国家，国家组织层次则表现为多层次性，即作为国家组成部分的地方分为多个层级，并构成上下从属关系。
我国是单一制国家，《中华人民共和国宪法》规定：“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。”根据法律规定，我国作为国家整体组成部分的地方由省、市、县、乡四个层级组成，它们在作为国家整体代表的中央的统一领导之下。换言之，作为国家整体代表的中央通过省、市、县、乡四个层级的地方行使国家权力，将国家的各个组成部分联结为一个整体。
尽管省、市、县、乡都属于与中央相对应的地方，但它们之间又有区别。从国家政权的角度看，地方政权体系中存在着一个基层政权层次。1978年通过的《中华人民共和国宪法》提出了“基层政权”的概念，1982年通过的《中华人民共和国宪法》再次使用了“基层政权”的概念。中华人民共和国是中国共产党领导的国家。除了宪法和法律提出“基层政权”的概念以外，中国共产党党章明确规定了党的组织分三个层级：一是中央组织，二是地方组织，三是基层组织。从自治的角度看，中国实行的是基层群众自治，而非地方自治。
从国家结构来看，基层是一个政治社会概念。国家将组成国家整体的各个部分分为不同的层级，基层处于最低层级。将基层作为一个相对独立的国家层级，是有特定意义的，这就是基层直接面对的是作为民众的社会。1978年通过的《中华人民共和国宪法》规定：“人民公社的人民代表大会和革命委员会是基层政权组织，又是集体经济的领导机构。”人民公社之下的生产大队和生产队只是集体经济组织。1982年通过的《中华人民共和国宪法》规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”2021年印发的《意见》则将乡镇（街道）和城乡社区治理作为基层治理。由此可见，基层是我国国家组织结构中的最低层级，直接面对人民群众，从而生成了“基层社会”的概念。“基层社会”是作为国家基层政权的基层与作为人民群众的社会之间的结合，即在多层级垂直性的国家权力体系之中位于基层的政治社会。
基层是结构性用语。基层是相对于上层、高层而言的，处于由多层级构成的系统中的基础层次。“基层社会”是从国家结构维度对社会的定义，属于国家体系中的政治社会，是建构的而不是原生的。它包括五层涵义。
1. 国家纵向组织体系中的最低层级。单一制国家由多个层级组织构成。基层之上有不同层级，一直到中央。从国家政权系统看，我国分为中央、省、市、县、乡五级，乡镇属于最低一级。从执政党组织的角度看，企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位，凡是有正式党员三人以上的，都成立党的基层组织。在不同历史时期，基层的定义有一定弹性，大体上为基层政权与基层组织。但无论如何，基层都属于国家纵向组织层级中的最低一级。
2. 国家权力结构中的末梢。单一制国家的国家权力集中于中央，代表着国家整体的中央授权于之下的层级，实现国家的统一治理。在国家权力结构中，权力资源按照层级分配，愈往下权力愈小。基层作为国家组织的最低层级，处于国家权力的末梢。通常认为，管官的官属于基层以上的官员，管民的官属于基层官员。国家权力的末梢延伸到哪里，那里才能为国家所组织和治理。
3. 国家—社会组织系统中与民众最为接近的部分，是国家政权与社会的联结部位。国家权力建立在社会之上。作为国家政权层次的基层是最接近于民众的部位。基层社会的主体是利益各异、具有多样性的民众。那些处于基层权力体系中的基层政权和基层组织中的成员，即为通常所说的基层干部。从国家政权的角度看，基层以上的层级主要是同质性的官员，并不直接与社会联结。
4. 国家权力与社会权力互动的场域。国家权力通过基层向社会渗透。只有渗透到社会的国家权力才是真实的而不是悬浮的权力。除国家权力之外，基层存在大量内生的社会权力，并与国家权力形成互动。毛泽东提出传统中国受政权、族权、夫权、神权的支配。后三种权力都属于原生于社会之中的权力。在当代中国，基层主要是由自上而下的国家权力支配，但也存在各种社会内生的隐性的和非正式的权力。
5. 民众参与公共政治生活的主要场所。在单一制下，基层是最接近民众的地方。民众主要通过基层享有权利和履行义务，参与公共政治生活。他们的基层公共政治生活状况，直接决定了他们的地位及对待国家的态度。
三、基层社会的基础性：国家治理
基层社会是基于国家结构而定义的，属于国家纵向组织系统的基础性层次。万丈高楼平地起，基层属于地基层次，具有基础性意义。基层社会的基础性意义便在于，基层社会的主体是广大民众。基层通常与社会民众相关，甚至具有等同的意义。民众是财富的创造者，是国家的经济基础；民众是国家的主要人口，是国家的社会基础；民众是社会矛盾的直接承载者，是国家治理的重点。基层社会状况决定了国家整体和国家政权的状态，因此，基层社会治理构成了国家治理的基石。
当代中国的单一制国家结构形式，是在长期历史演进中形成的。在先秦时期，国家整体性结构便已建立。“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”（《诗经·北山》）。只是在国家整体与部分之间关系方面，实行层级分封制。在周天子之下，各个诸侯国有相当大的自主权。“诸侯之宝三:土地、人民、政事”（《孟子·尽心下》）。诸侯分别执掌着国家权力，由此造就的是一个分封制的“地方社会”，即由整体国家之下的地方诸侯主导的社会。分封地方具有很大的独立性。其最大忧患在于分裂和争斗。“天下共苦战斗不休，以有侯王”（《史记·秦始皇本纪》）。经过长时间的兼并战争，秦始皇建立起统一的中央集权国家。一是国家权力高度集中于以皇帝为中心的中央；二是皇权中央通过设立在各个地域的官僚行政机构进行统一的国家治理，并由此建构起政令统一的基础权力体系，包括书同文、车同轨、行同伦等；全国民众都是皇权体制下的同一的臣民。美国知名政治学者弗朗西斯·福山说：“依马克斯·韦伯的标准，中国出现的国家比其他任何一个更为现代。中国人建立了统一和多层次的官僚行政机构，这是在希腊或罗马从未发生的。”
统一的和多层级的官僚行政机构意味着国家结构发生了根本性变化，即国家整体高于部分，作为国家组成部分的地方服从于代表国家整体的中央。而地方由多个层级构成，其中包括最低层级的基层，由此构成一个官民分化和对立的“基层社会”。“基层社会”尽管不属于上层国家权力，但决定着国家上层权力的稳固。秦始皇滥用民力，造成秦王朝迅速倾覆。后人加以总结道：“天下之患在于土崩，不在于瓦解，古今一也。何谓土崩？秦之末世是也。陈涉无千乘之尊，尺土之地，身非王公大人名族之后，无乡曲之誉，非有孔、墨、曾子之贤，陶朱、猗顿之富也，然起穷巷，奋棘矜，偏袒大呼而天下从风，此其故何也？由民困而主不恤，下怨而上不知，俗已乱而政不脩，此三者陈涉之所以为资也。是之谓土崩。故曰天下之患在于土崩。”（《史记·平津侯主父列传》）“土崩”便是“基层社会”的崩溃和反叛。
对于分封制的地方社会而言，国家治理的最大忧患在于地方分裂。对于官僚制的基层社会而言，国家治理的最大忧患在于基层崩溃。在先秦，几乎未见大规模的农民起义。而自秦之后，王朝的覆亡都与农民起义有关。这种现象的深刻根源在于国家政权性质，也与上下纵向国家结构形式相关。即“民困而主不恤，下怨而上不知，俗已乱而政不脩”。“民”与“主”是国家政权关系，“上”与“下”是国家治理结构关系，“俗已乱而政不脩”则是因为以上关系不顺，各种矛盾不断激发而得不到国家有效治理，最后造成动摇上层建筑的“土崩”。
正是在长期历史基础上，新中国在国家结构形式上采用单一制，但这种单一制国家与传统国家在性质上根本不同，属于人民民主国家，即中华人民共和国的一切权力属于人民。人民在政治体系中具有中心地位。这为从根本上改变历史上的基层社会崩溃提供了政治制度条件。而从国家结构形式看，单一制国家势必形成一个基层社会。“基层社会”的基础性地位没有变，而且更具有基础性，这就是人民成为国家的主人，人民对于国家治理有更高期盼。
其一，在传统农业社会，民众的状态更多属于生存型。新中国建立后，随着社会主义现代化建设不断推进，人民对幸福生活的要求愈来愈高。人民本身是社会财富的创造者。国家治理需要不断解放生产力和发展生产力，激发人民的活力，创造更多财富，满足人民日益增长的美好生活需要。正是基于此，邓小平多次谈到，中国改革的重要经验便是调动基层和人民群众的积极性。“农村改革中的好多东西，都是基层创造出来，我们把它拿来加工提高作为全国的指导。”中国之所以在经济高速发展中长期保持政治稳定，重要原因便是基层和人民的积极性调动起来了，人民从改革发展中得到了好处。而充满活力的基层社会需要国家治理加以建构。
其二，中国正处于传统农业社会向现代工业社会的转变之中，发展不平衡和不充分的矛盾集中表现在基层。作为基层社会主体的人民群众对基层治理有着从未有过的高度期盼。人民不仅需要一个充满活力的基层社会，而且期盼一个公平、正义、民主、法治的基层社会。随着国家权力日益深入地渗透进基层社会，人民群众在基层遇到的矛盾和问题很容易被提升到更高层级，甚至提升到代表国家整体的中央，如“越级上访”。习近平总书记指出：“一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层。基础不牢，地动山摇。要不断夯实基层社会治理这个根基。”《意见》开宗明义强调：“基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。”
四、对基层社会的治理：国家建设
天下之患在于土崩，天下之治在于土固。理想的基层社会不是自动生成的，它需要有效的治理。基层治理作为国家治理的基础性部分，体现着国家意志和目的。
从社会的角度看，底层与基层的词语比较接近，主体都是民众。但底层社会的话语未能延续，显然与现阶段中国的国家目的不一致相关。
任何一个词语的使用都有特定的涵义、背景和用意。传统底层社会是指无权无势者，由此引出的是抗争性政治。“但任何一种分析框架都必须谨慎地使用，都是有一定边界的。特别是对于1949年革命后的中国来说，更需要充分考虑其社会的变化。事实上，作为阶级斗争理论大师的毛泽东，在20世纪50年代就已在寻求新的社会分析范式，提出了著名的‘人民内部矛盾’理论。……只是这一探索由于多种原因而中断，革命思维再度活跃，提出了‘继续革命’理论，结果导致了‘文化大革命’的发生。”党的十一届三中全会果断停止“以阶级斗争为纲”，提出将党和国家的工作重心转移到经济建设上来。国家建设思维日益占据主导地位。针对经济建设过程中出现的新的社会矛盾，执政党提出了构建社会主义和谐社会。党的十八大站在历史和全局的战略高度，提出并部署统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”总体布局。党的十九大报告提出“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”的目标。改革开放以来，国家建设日益成为国家的战略目标和国家意志。尽管存在社会矛盾，但国家主要是通过在建设中推进国家治理体系和治理能力现代化加以解决。“底层社会与抗争性政治”的分析框架与这一总体目标显得不相吻合，因而不再流行。基于国家结构而生成的“基层”“基层社会”“基层社会治理”成为政治生活中的主导性话语。只是学界对于为什么要使用这一话语，还缺乏深入的理解。
《意见》提出基层治理，意味着基层社会尚有诸多需要解决的问题，这些问题需要国家统筹解决。所谓基层社会治理，首先是指国家对基层社会的治理。国家通过各个方面的建设，推进基层治理体系与治理能力现代化，使基层治理与社会主义现代化国家建设同步和相适应。基层治理既是国家治理的基石，又是国家治理的有机组成部分。
国家建设不仅仅是国家发展的途径，也可以成为一种分析框架。建设是一种改进，是在原有基础上的建立、构造、改善和创新，是一种累积性的发展。国家建设包括两层涵义：一是人们建设一个符合自己意愿的国家；二是国家政权通过自我建设，推动国家共同体的建设，将社会纳入到国家建设体系中来。正是在国家建设中，人们不断解决所面临的问题，进而实行基层社会的有效治理。自从有了国家，便开启了国家建设历程。只是在不同历史时期，国家建设的内容和特点有所不同，基层治理的状况和效果也有所不同。
从基层社会治理的角度看，国家建设的议程很多，并会随着时代发展而变化。现阶段主要包括以下议程：
第一，国家的基层政权建设。国家在基层设立政权机关进行国家治理。政权机关设立到什么地方，国家统一性治理才能达到什么地方。基层政权建设是国家自我建设的基石。秦始皇统一中国的重要举措便是设立郡县，并通过乡里制度，将国家权力带入社会。但在传统国家，国家基层政权建设很有限，其重要特点是“皇权不下县”和“皇权不到边”。这正是基层社会和边疆社会经常发生动荡的结构性原因。在现代化进程中，国家权力日益深入地渗透到社会，基层政权不仅下县，而且到边。在中国，基层政权建设的重要内容是基层党组织建设。中国共产党作为执政党，在社会中广泛建立党的基层组织，以实现党和国家的意志。相比基层政权，基层党组织更为接近人民群众，或者直接存在于人民群众之中。国家通过基层政权和基层党组织建设推动基层社会的治理。如近年来，国家通过向村庄委派“第一书记”，来加强基层组织建设，推进基层社会的有效治理。
第二，国家的基层财政建设。国家政权是立于社会之上，并设立专门性组织机构的特殊公共权力。“为了维持这种公共权力，就需要公民缴纳费用——捐税。”由此有了作为政权基础的财政。通过国家政权建设进行基层治理的方式和成效，在相当程度上取决于财政。在传统国家，国家基层政权不下县，不到边，重要原因在于财政能力不足。这是因为，“强有力的政府和繁重的赋税是一回事”。与此同时，传统国家的财政主要是从社会中汲取。汲取性财政造成基层治理的极大困难，甚至引发社会危机，即“天下之患在于土崩”。现代国家的基层政权建设下乡到边，需要相应的财政建设。而在单一制国家，财政资源的分配与国家层级相关。基层政权直接面对民众，但财政资源往往处于紧缺状态，由此造成治理困难。随着现代国家建设，基层政权的公共服务职能日益突出，基层财政不仅仅是收，更重要的是支，通过为社会提供公共物品和公共服务，获得基层社会的有效治理。国家的基层财政建设的内容和方式都需要发生相应变化。废除农业税之后，我国的基层财政建设正在向两个方面转变，一是将基层纳入到统一的国家财政体系，二是强化基层的公共服务。
第三，国家的基层建制建设。恩格斯指出：“按照居住地组织国民的办法是一切国家共同的。”国家基于治理的需要以居住地为依据设立建制单位，将民众编入国家直接管辖的体系之中。在传统中国，核心地区的国家建制单位自上而下延伸，国家可以直接渗透到社会进行治理。非核心地区的国家建制只停留在地方，而未延伸到社会，无国家建制意义上的基层，实行的是间接治理。社会仍然是领主制、部落头人制，阻隔着国家渗透，使得国家的统一性难以充分实现。现代国家的基层建制建设的重要特点是，在疆域范围内设置统一的建制单位，形成统一的基层社会和直接治理。相对政权建设，基层建制单位变动性较大。秦汉实行乡、亭、里制，唐宋实行保甲制，新中国建立后实行“政社合一”的公社制，改革开放后实行“乡政村治”制。随着经济社会发展，城市实行由若干居委会合并为社区居委会。农村实行“合村并组”“撤村改居”。基层建制单位的变动直接关系到基层治理的效能。
第四，国家的基本单元建设。在摩尔根看来：“基本单元的性质决定了由它所组成的上层体系的性质，只有通过基本单元的性质，才能阐明整个的社会体系。”基本单元是与人们生活联系最为直接的单位，也是人们参与公共生活、承担国家责任的基本单位。“人们如果要学会自治之术，要维护平等的法律和平等的权利与特权，那就必须从基本单元开始。”国家通过基本单元建设建立与民众的联结，从而进行社会治理。传统中国对基层社会治理的重要特征之一是“编户齐民”，以作为血缘组织单位的家为基础，编制户口。家户成为社会的基本单元，也是国家组织的细胞和直接责任单元。将作为社会基本单元的家与作为国家基本单元的户联为一体，是传统中国基层治理的重要特点，也是国家治理的重要基础。国之本在家，“齐家治国平天下”。在现代化进程中，个体开始成为国家的基本单元，成为权利和义务的行为主体，国家与个人直接联结。但是，家仍然是人们日常生活的基本单元。个人还因为生产和交往形成广泛的社会联结和社会组织。国家需要根据社会变化推进基层单元建设，从而实现对基层的有效治理。显然，以个人为基本单元的治理，要远比以家户为基本单元的治理难度更大。
第五，国家的基层自治建设。自治是当事人的自我治理，是社会的自我调节。这种治理方式在国家产生之前便发生了。“一切问题，都由当事人自己解决，在大多数情况下，历来的习俗就把一切调整好了。”当国家产生之后，社会的自我调节仍然是重要的治理方式。在传统中国，国家政权机构只设立在县，县以下的基层社会治理主要依靠社会的自我调节，由此实现国家的低成本治理和稳定性治理，即所谓“皇帝无为天下治”。传统中国的基层自治是国家对历史延续的自治的认可。在中国的现代国家建设进程中，形成了基层群众自治制度。这一制度是对历史传统自治的接续，更是一种质的提升。基层群众自治成为中国特色社会主义政治制度之一，纳入到国家法律体系，是人民直接行使民主权利的主要方式。这种自治具有国家建构性，是国家基于基层治理的需要设立的制度。它不像传统自治那样，是一种自然状态的自治，而需要通过建设才能达到理想的目标。尽管随着现代国家的建设，国家权力愈来愈广泛和深入到社会之中，自治的范围和事务会有所变化，但自治作为基层治理的一种手段，作为人民直接行使民主权利的一种方式，仍然是不可替代的。
第六，国家的国民建设。在恩格斯看来，“国家和旧的氏族组织不同的地方，第一点就是按地区来划分它的国民。……按地区来划分就被作为出发点，并允许公民在他们居住的地方实现他们的公共权利和义务，不管他们属于哪一氏族或哪一部落。”国家通过赋予社会民众以统一的国民身份和权利而获得国家认同，造成人的国家化。这一过程是国家公共权力对国民的建设过程，即从归属并认同于某一社会力量的属民转向国家，成为国家的属民。人是国家的基本要素之一。只有将人口转变为归属并认同于国家的国民，才能实现国家对基层社会的有效治理。秦始皇统一中国后，消除贵族制，所有人成为皇帝的臣民，“令黔首自实田”。国家权力直接面对民众，造成国家对基层社会的直接治理。但在传统国家，居民政治地位和身份的差异化、权利和义务的非对等性，造成了民众对国家的离心力，人民属于国家但对公共权力缺乏足够的持续的认同。现代国家建设通过赋予国民的同等权利而培育认同，这一进程是将人口塑造为权利与义务相对等的现代国民的过程，国家因此获得基层社会治理的牢固基础。中国正处在城市化进程中，大量人口流入城市之后，难以获得平等的市民待遇，甚至存在“基层社区排斥”，并因此造成基层治理困难。这显然需要现代国家的国民建设来解决。
第七，国家的基层民主建设。国家的基层建设是一个不断提升的过程，不断有新的元素和新的议程加入。主权在民是现代国家的重要特点。如何实现主权在民，则是现代国家建设的重要议题。中华人民共和国的一切权力属于人民。人民如何最大程度地享有管理国家和社会事务的权利，则是国家建设的重要任务之一。1987年，第六届全国人大常委会委员长彭真曾指出，解决人民如何行使民主权利、当家作主这个根本的问题，最基本的两个方面是：一方面，“人民通过他们选出的代表组成全国人大和地方各级人大，行使管理国家的权力；另一方面，在基层实行群众自治，群众自己的事情由群众自己依法去办，由群众自己直接行使民主权利”。“没有群众自治，没有基层直接民主，村民、居民的公共事务和公益事业不由他们直接当家作主，我们的社会主义民主就还缺乏一个侧面，还缺乏全面巩固的群众基础。”在基层，人民通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督和民主协商，享有和行使民主权利，使中国特色社会主义民主具有广泛的群众基础，也为基层的有效治理提供了稳固基础。
第八，国家的基层法治建设。法治是现代国家治理的基本方略。在传统中国，基层治理主要依靠社会自治，国家法律的元素十分稀薄。现代国家的重要特点是具有统一性的法律进入人们的日常生活之中，形成法治国家和法治社会。法治成为基层治理的重要内容。党的十九大报告提出健全自治、法治和德治相结合的乡村治理体系。基层法治是国家法治的基点，也是薄弱点。通过基层法治建设有效处理各种矛盾，对于基层社会的有效治理具有重要意义。
第九，国家的基层能力建设。能力是实现一定目标的力量。从治理的角度看，能力与权力和资源相关。在传统的中央集权国家，国家职能有限，基层事务简单，国家在基层的权力和资源配置很少。如基层政权正式机构只是设置在县一级，县的官员很少且处于流动状态。当社会自治难以实现有效的自我调节时，基层治理就缺乏必要的能力应对治理难题。这就是所谓“俗已乱而政不脩”。随着现代国家建设，国家的公共职能日益扩大，基层社会事务增加。但是，在单一制国家，权力和资源的配置受层级限制，基层处于薄弱环节，基层治理能力不足的问题日益突出。因此，基层能力建设成为国家对基层有效治理的重要议程。
国家建设是一个过程，尤其在基层，具有变动性、多样性和复杂性。随着社会发展，国家在基层的建设会不断增加新的议程。
通过国家建设，有助于将基层治理整合到国家体系之下加以整体的和历史的认识，进而有助于将基层治理提升到国家建设的宏大视域中予以考察。
原文刊发：《国家现代化建设研究》2022年第2期，注释从略。
