摘要：民进党成立至今，党政关系的演变主要表现在两个层面，一方面是政党与行政机构的权力关系，陈水扁时期完成从“以党辅政”到“以政领党”的转变，蔡英文执政后基本沿袭这一权力格局。另一方面是政党与立法机构的权力关系，从“党院分立”走向“以党领院”，立法机构的自主性开始下降，而党主席的能动作用则进一步加强。在当前蔡英文执政状况下，民进党“以政领党”的党政关系虽然趋于稳定，但是由于派系斗争、密室政治、个人威权领导等结构性因素的存在，未来民进党一旦在重大选举中失利，极有可能像日本自民党一样出现分裂化，其政治发展前景并不值得乐观。

关键词：党政关系  制度化  演进  民进党

中图分类号：D618  文献标识码：A

在台湾地区，党政关系主要表现为政党与行政、立法机构的双重权力关系。过去关于台湾地区党政关系的专题研究，多数集中在长期执政的国民党，有关民进党的研究并不多见。其实对于两度执政的民进党来说，经过30多年的发展，其党政关系亦发生了相当大的变化。

本文通过梳理30年来民进党在党政关系方面的机制变化，重点探讨民进党在政治决策方面的作用与表现，分析其党政关系制度化演进特点，并进一步评估蔡英文执政后民进党党政关系的未来发展趋势。

一、民进党党政关系的历史演变

从1986年9月民进党成立至今，由于其两度执政，党政关系的演变大致经过三个阶段。

第一阶段，从民进党成立至陈水扁执政（1986-2000年）。这一时期民进党长期在野，其党政关系主要是指党中央与“立法院”党团的关系，基本特征是“党院分立”。

一方面，民进党中央作为权力分配与协调中心的地位是比较明确的。民进党中央党部主要是由中央执行委员会、中央常务执行委员会以及中央常务工作单位组成。中执会是民进党最高执行机关，在休会期间，其大部分职权交由它的常务执行委员会代行。事实上，中常会是民进党真正的最高权力核心，对修正党章、党纲和其他重大事项有决定性作用。中常委由中执委互相推选产生，中执委由全体党员代表大会成员选举产生。与国民党长期以来党主席位高权重不同的是，民进党中执会、中常会决策时采用合议制的形式，即组织决议以多数议决为原则，重大事项经出席人数三分之二多数通过，“党主席除了任命中央党部秘书长和一级党务主管外，与中常会其他成员的权力并无太大的区别。中常会的成员大多为各派系的主要成员，合议制的实质结果是派系利益左右重大决策，党主席不但没有绝对权力，相反还要积极扮演协调和沟通的角色，以寻求各方的共识。”[1]

另一方面，执政前民进党“立法院”党团与党中央长期处于平行的地位，“立法院”党团具有高度的自主性。从组织架构上来说，“民进党的‘立法院’党团与民进党中央相互平行，互不隶属，其在民进党的党务决策中具有重要地位，因而成为民进党的另一个权力中心。”[2]在民进党成立后的10多年里，民进党党团形成自己的组织体系和权力架构，“立法院”党团、地方县市议会党团，两者均是互不隶属，党团具有独立运作和单独决策的权力，党主席无权要求党团服从党务系统的所有决策，还要担任党团争议的协调工作以及党内初选提名的沟通任务。

第二阶段，陈水扁执政时期（2000-2008年）。陈水扁在2000年“总统”大选中获胜，民进党第一次成为执政党，其党政关系增加党中央与行政机构之间的权力互动，并且成为执政时期党政关系的核心内容。此时的民进党形成4个权力机构：“总统”、“行政院”、党中央与“立法院”党团，如何处理党政关系成为民进党的执政难题。这一时期党政关系的基本特征是从“以党辅政”到“以政领党”。

在民进党执政初期，党政关系主要表现为“以党辅政”。2000年5月-2002年7月，陈水扁尚未兼任党主席，民进党作为执政党，在当时当局人事的参与决定权上角色相当薄弱。例如在“行政院长”人选上，是由陈水扁与李远哲所领导的“国政顾问团”所主导，民进党中央并无参预的空间。2000年底的“核四案”造成政治危机，重创陈水扁当局与民进党的执政基础，于是民进党被迫决定进行党政同步的改革，企图将原有执政党和当局之间决策“步调不一”的现象，扭转为一体的决策单位。2002年4月全代会，民进党通过党章第15条修正案决议，即党主席产生的方式采取双轨制，执政时由总统担任，非执政时由全体党员直接选举产生。这样让党主席通过政党领导民进党“立法院”党团，让党团总召集人以指定中常委的身份成为党主席的部属，然后透过控制“立法院”党团，以隔绝执政党和“立法院”党团对政府的干预。

2002年7月陈水扁在兼任党主席后，作为台湾地区领导人掌握大量的行政资源，新的机制很快演变成“以政领党”。过去陈水扁透过不断任命新的“行政院长”，一直控制着行政部门，但未必掌握立法机构，兼任党主席后就可以较有效掌控民进党及其党团。而长期担任民进党党团总召集人的柯建铭，一直以来都是最能贯彻陈水扁意向的党鞭。在这个阶段，民进党党政关系运作较为顺畅，“总统”兼任党主席，减少“总统”、“行政院”、“立法院”党团以及党中央的政策沟通和协调的成本，“就民进党与陈水扁的互动模式而言，形成了陈水扁以手中所掌握的政治资源分配为轴心掌控党内政治生态平衡，民进党通过向陈水扁输诚来换取政治资源的利益交换模式。在这种情况下，民进党中央的决策功能根本不可能有大幅提升。”[3]2004年底陈水扁因“立委”选举失败而辞去党主席职务，但是仍然对党务系统保持强大的影响力，其突出表现为民进党中央即使在2006年反贪倒扁运动高潮时，依旧选择继续支持陈水扁。

第三阶段，民进党下台后至当前蔡英文执政时期。2008-2016年，民进党虽然下台在野，但是在政党与立法机构关系层面的党政关系，并未回到过去的“党院分立”，而是民进党中央对立法机构党团的主控能力持续加强，出现“以党领院”的发展趋势，并且一直持续到2016年5月民进党再次执政，重新转变为“以政领党”。

蔡英文于2008年5月担任党主席后，选择以“派系平衡”和“世代平衡”为原则布建中央权力结构，大力吸收和培养中生代势力，妥善照顾党内派系利益的多元化需求，其包容性的领导风格获得主要派系势力的认可与支持。2012年大选虽然失利，但是蔡英文很快东山再起，再次出任党主席，并带领民进党取得2014年“九合一”地方选举的胜利。蔡英文在两届党主席任内，民进党虽在“立法院”只占据27席与40席，席次数量上较国民党处于劣势，但却发挥出了超过其席次的不对称优势。以国民党推动的“两岸服贸协议”、“两岸协议监督条例”为例，皆因民进党在“立法院”杯葛而无法通过。

2016年1月，蔡英文以民进党主席身份当选台湾地区领导人，党政关系迅速重归“以政领党”格局。在2016年7月17日民进党十六届第一次“全代会”上，“（蔡）英（文）派”分别获得6席中执委与2席中常委，仅次于新潮流系。“英派”在“立法院”内筹组“台湾世代协会”次级团体，容许其他派系参加，构建跨派系的同盟。如今，“英派”占领了“总统府”、“行政院”、党中央的主要职位，决策完全由“英派”承担，“行政院”、“立法院”等由“英派”控制，“新潮流系”、“谢（长廷）系”、“苏（贞昌）系”、“（陈水）扁系”等分享权力，地方县市则由各派系共治。2018年11月台湾地区“九合一”地方选举，民进党惨败，蔡英九被迫辞去党主席职务，后来卓荣泰当选党主席，但是蔡在党内的影响犹存。

二、政党与行政决策：民进党中央与执政当局

民进党中央与执政当局的权力关系，主要体现在陈水扁执政八年期间，最终形成“以政领党”的权力格局。2016年5月蔡英文上台以来，基本沿袭这一权力机制。

陈水扁在2000年5月刚就任时表示“不参与党务活动，作全民总统”。在陈水扁执政初期两年内，由于未身兼党主席，民进党的党政关系一开始出现“以党辅政”的局面。2000年7月，民进党与行政机构达成5点共识：“一是现行之党政协商会报已经成为党政领导人的良好例行沟通机制，未来将继续维持会报功能，并加强党政间的资讯交流；二是遇有重大政策或争议事项，民进党将遵循党章规定，邀请政务官以不定期的方式列席中常会，达成党政充分沟通的功能；三是需全党同志共同支持之重大政策或争议事项，将请中常会做出决议，并由党员同志全力执行；四是建议行政院及所属各部会，应加强与立法院党团之沟通协调，并一致于立法院以政策辩论方式，推广民进党施政理念；五是民进党派系为内部不同政策理论之结合，惟对内的不同意见，乐见各派系领袖以非正式方式加强沟通协调。”[4]

在机制运作上，时任党主席的谢长廷在每周四“党政协商会报”之前，与陈水扁还要在每周三举行会议，建立民进党中央与“总统府”直通管道。协商会报结束后，谢长廷当天又要向民进党中常委及时进行简报，力求各派系与决策核心之间的信息沟通没有时差。但即使这样，这种每周一次的协商机制运转并不理想，难以应付形势的变化发展。如2000年10月发生的停建核四电厂案，引发在野党派的极大不满，数日之内，“核四案”迅即演变为“罢免案”，事态的快速发展使民进党的协调机制根本跟不上步调，“党政协商会报”开过12次会议就寿终正寝了。

有鉴于此，经过党政协商，2000年11月又建立“九人决策小组会议”制度，企图转向“以党强政”的模式。“九人决策小组会议”由陈水扁主持，成员包括“副总统”、“总统府秘书长”、“行政院院长”、“行政院秘书长”、民进党党主席、民进党秘书长、民进党立法机构党团总召集人和干事长。“九人决策小组会议”一般安排在每周二晚间举行，以配合每周三召开的民进党中常会。“在九人决策小组制度中，民进党中央的目的相当清晰：一是明确分工，加强政党的决策地位。在九人决策小组中，张俊雄、邱义仁针对特定议题，提出行政部门的简报及政策规划方案，例如人权问题、失业问题等，谢长廷和吴乃仁则会提报党务重要计划，例如选情分析、民调结论、选举对策等；二是决策整合，加强陈水扁在决策中的地位和作用，统合不同的声音。九人决策小组的决议一经陈水扁裁示后，星期三早上的‘行政院院会’通常就会无异议通过。”[5]

从表面上看，“九人决策小组会议”不仅讨论政务，也包括党务、选务等议题。但陈水扁在随后两件大事上的决策表现，使得党内许多高层人士认知到陈水扁只是在作秀而已，“九人决策小组会议”完全形同虚设。一件是陈水扁在2001年元旦贺词中的提出“两岸政治统合新架构”的主张，事前“九人决策小组”未曾与闻；另一件是核四复工决策，在“九人决策小组会议”召开前一个半小时，时任“行政院长”的张俊雄已经与“立法院长”王金平签署完复工协议，“行政院”宣布核四复工也是在民进党中常会开会前一个半小时。为此，民进党“立法院党团”总召集人周伯伦拒绝出席“九人决策小组会议”，声称决策已定，去了只是被摸头安抚，对于决策的定夺，完全发挥不了任何作用。由此看来，“九人决策小组会议”的功能并未充分吸纳决策各方的意见，只有陈水扁“一人决策”之后，作为传达指令的管道而已，并未真正发挥扩大决策的作用。[6]

不难看出，“从执政开始的‘以党辅政’，党中央力图强化协调功能，到少数政府时期的‘以党强政’，设立九人决策小组，名为执政党，党中央却未能参与行政资源的分配和重大政策的决定，只有为施政背书、承担失误的责任，又无参与决策的权力，造成党内意志消沉，党务系统陷入‘局外人困境’。”[7]民进党中央平时作为“政府”后盾，宣传党的政策，选举时则发挥“选举机器”的功能。执政后的首任党主席谢长廷，在陈水扁成为民进党核心的形势下，成为“历届权力最小的党主席”。

无论是“以党辅政”还是“以党强政”，在陈水扁执政初期始终是“党政分立”。“总统府”、“行政院”、“立法院”党团及党中央，各有其权力基础，政策的协调沟通也不是容易的事情。从合法性角度来说，“‘九人小组会议’系宪政体系外，超越体制的决策机制与党政协商的平台，不但没有法律制度的根据，政策的协调与决定也很不容易，党与政府经常有‘步调不一’的现象出现。”[8]所以，不少民进党高层人士认识到，只有“党政同步”，党政关于才会运作较为顺畅，政策协调沟通比较容易。

2001年底“二合一”选举之后，民进党中央就着手推动新一轮的党务改革。2002年4月临时全代会通过的党章第15条修正案，第一条就涉及党政关系的调整，内容规定民进党执政时，由“总统”兼任党主席；非执政时，党主席由党员直选产生，试图以陈水扁兼任党主席达成所谓“党政同步”，改变党中央有责无权的处境，从根本上解决执政以来党政关系一直未能得以理顺的困扰。“在‘总统’兼任党主席时，由党主席指定3人为中执委和中常委，主要包括‘副总统’和‘立法院’党团的主要干部等；若‘总统’不兼任党主席，则‘立法院’党团召集人、干事长和书记长，再加上县市互推1人担任当然中执委和中常委。”[9]这种“党政同步”从实质上讲还是“以党辅政”，因为陈水扁的领导人地位并不受民进党的约束，其出任党主席及提名副主席和指定部分中常委权力的增加，又使其加强了对党的控制能力。所以，“党政同步”所带来的结果，其实还是“总统府”决策中心地位的加强。

有学者认为，民进党内处理“党政关系”其实一直缺乏长期的制度性规范，几乎都是为一人一时一事而设的短期行为，这直接导致了决策的随意性和政策的多变性，失误的情况大大增加，不少政治危机也就因此发生。比如陈水扁抛出“一边一国论”、鼓吹“公投制宪”、“废除国统会和国统纲领”等议题时，党政高层要么一无所知，要么知之甚少，事后却不得不替陈水扁辩护背书，此类政治危机可以说是不胜枚举。[10]特别是在2006年，弊案缠身的陈水扁虽然已经卸任党主席，但是在民进党党团的支持下，仍然逃脱立法机构的三次罢免案表决。第一次罢免案表决是在2006年6月27日。反对罢免的民进党决定88席“立委”全体缺席，不进场投票；同年9月民进党前主席施明德等人发起百万人“反贪倒扁”运动之后，立法机构于10月13日进行第二次“罢免案”表决，民进党“立委”再次集体缺席；11月10日立法机构召开全体会议，经过两轮表决，通过将国民党和亲民党“立法院”党团所提的“罢免案”交付院会处理，同月24日进行记名投票，进行第三次罢免陈水扁案的表决，但是民进党“立委”仍采取不进场投票的策略。这样，连续三次“罢免案”均因民进党“立委”缺席而未能通过。[11]

其实在陈水扁执政时期，无论其是否兼任党主席，都是民进党的实质领袖，民进党主席自主性通常不高，能够当选主席主要依赖陈水扁的支持。“在过去6年民进党初掌政权期间，其最高层雷霆一怒，不仅全党皆悚然以惊，整个社会都会为之颤栗。因为党政军特所有公权力、中央地方一切资源、士农工商的机会特权，完全掌控于一人之手，谁若不奉命唯谨，藉供驱驰，立刻贬谪边陲，永不能翻身。”[12]虽然陈水扁是否兼任党主席，虽并不影响他作为实际上民进党的最高政党领袖，但党政关系之运作、影响和对政党的直接掌控仍有所不同。当陈水扁兼任党主席时，本人即是中常会的主席，从组织和决策来看，虽然中常会不是最主要的决策机制，但是功能提升，相对党的地位也提升。

与2000年陈水扁当选地区领导人不同的是，2016年“大选”后，依据2013年全代会通过的党章第15条新规定，现任领导人为本党党员时，自其就任之日起为本党主席，至其卸任之日止。其任期以“宪法”规定之领导人任期为一任，领导人若不兼任党主席，可以进行改选。这样兼任民进党主席的蔡英文，从一开始便实行“以政领党”的机制。她透过决策权与人事权，加强对于党政军情各种系统的渗透与控制，加强对于民进党、绿营各路人马的甄拔与管控。“蔡英文成为台湾权力资源配置的总枢纽，在其下设立各系统的次枢纽，也是各系统的总枢纽，再分设次枢纽，直至权力的最底层，每个权力枢纽对上一级枢纽负责。”[13]

三、政党与立法建制：民进党中央与党团关系

根据“立法院组织法”第33条的规定，“立委”选举当选席次达到3席，并且席次较多的5个政党可以组成党团；席次相同时，以抽签决定组成。“立委”依其所属政党参加党团，每一政党以组成一党团为限；每一党团至少须维持3人以上。党团办公室由立法机构提供，其职权包括：议案提案权、出席党团协商权与政党质询权。[14]应该讲，党团是政党参与台湾地区立法建制的主体，民进党党团概莫能外。

一方面，民进党党团长期以来保持较高的自主性，主要表现在人事与财政权方面。凡是民进党的“立委”，均为党团成员，党团设总召集人、干事长与书记长各一名，执行书记长各一名，并依“立法院”各委员会及党团各政策小组分设召集人。总召集人、干事长及书记长任期一年，连选得连任。总召集人对外代表党团，因故不能视事时由干事长代行其职权。干事长为党团发言人，处理院会与委员会的议事事务，负责政党协商，执行党团会议与党团干部会议的决议。书记长指挥党团行政，负责党政协调，办理“国会外交”。民进党“立委”分别参与立法机构各常设委员会的活动，接受本党在各委员会中召集人的领导。委员会召集人负责处理本委员会的相关议事事项，平时掌握委员会的议事进度与法案进度，主持召开政策小组会议。为与立法机构各常设委员会对应，民进党党团设有内政及民族、“外交和侨务”、科技及资讯、“国防”、经济及能源、财政、预算及决算、教育及文化、交通、“司法”、法制、卫生环境及社会福利等12个政策小组。各政策小组召集人，为党团推举的中央党部政策委员会委员，召开政策小组会议，整理政策建议等。每个党团成员最多参加其中的2个党团，可以邀请相关部会首长参加党政协调会议，汇总政策建议。民进党中央不负责筹集党团经费，其经费主要来自于立法机构党团补助费、党团成员分担金、捐款与其他收入。

党团自主性较高主要是与民进党派系政治的传统有关。在派系共治下，民进党的党职长期以来采取轮流担任的方式。党的中央机构、中执会、中评会、中常会均是由派系共治。公职人员的竞选提名是派系分配的结果，并且立法机构党团的职务，诸如总召集人、副召集人、正副干事长与委员会召集人，也是由派系“立委”轮流担任。从第九届立法机构正副院长及民进党党团领导人产生的结果来看，“英派”苏嘉全出任“院长”，“新潮流系”蔡其昌担任“副院长”，柯建铭担任总召集人，“苏系”吴秉叡担任干事长，“游（锡堃）系”陈亭妃担任书记长，派系政治仍是主要的决定因素。特别是新产生的立法机构正副院长，更是由最大的派系“英派”与“新潮流系”收入囊中。

台湾地区的立法与行政权力关系，由于对党团的制约作用也比较有限，无疑也给予党团一定的自主活动空间。根据“宪法”增修条文第2条第5项规定，只要“立法院”没有主动通过不信任投票，“总统”是无法解散“立法院”的，所以无法以解散“立法院”来胁迫同党“立委”支持“政府”法案。“行政院”也没有信任投票的权力，无法胁迫同党“立委”支持“政府”法案，只能在“立法院”通过窒碍难行时的法案时提出复议。相反的，在一致政府时期，执政当局的同党“立委”若有不同于当局的政策偏好，却能够反过来迫使当局接受。

另一方面，党团对党中央能够维持较强的向心力。这一特征主要是与民进党的纪律制度有效实施有关。民进党对违反党纪者，依照规定根据情节轻重处以警告、严重警告、暂停出席党团会议，以及停权。出勤考核制度也比其他政党更为严格，对于制度与不遵从党团决议投票者，经常会按情节轻重处以罚款。为了避免遭受党团的处罚，民进党“立委”多选择配合本党指示表决，成为相当有效的政党动员手段。当党团发布甲级动员令时，“立委”却未到场或未按政党指示投标时，每次表决罚款1万元，每日罚款以5万元为限。民进党的党纪制度执行较为严明，能够认真查处违反党纪的“立委”。在第五届“立法院”正副院长选举时，当时的不分区“立委”邱彰因违反党团要求公开亮票的指示，事后被以违反党纪为由取消不分区“立委”的资格，并且开除党籍。[15]

从外部政治环境来看，在2016年1月第九届立法机构成立之前，连续四届立法机构一直受到国民党等在野党多数的控制，在陈水扁执政时期，呈现出朝小野大的政党权力格局特点。多数民进党“立委”深深体会到如果他们不团结，将无法在国民党掌控下的立法机构里有任何作为，那么，他们将无以通过或阻拦任何法案，无法达成他们的政策理想。2000年政党轮替后的民进党，由于未能掌握立法机构多数，又必须推动政务，因此有强烈的生命共同体的意识。即便党内派系纷争的干扰甚深，党籍“立委”始终对政党维持高度的向心力。

此外，由于民进党“立委”中有多位中常委，经常占到半数以上，所以党团决策重要性增加，是民进党权力核心的重要成分，“党团会议上的协调沟通，是动员所属‘立委’及决定政党立场的重要管道。‘立委’的个人提案或者当时讨论的重大法案，都先由党团成员进行公开的讨论后，再决定是否采纳为政党法案。当同党‘立委’存在不同见解时，也会在会议中立即进行协调沟通而后形成决议。”[16]在2016年再次取得执政权之前，民进党中央对于党团很少公开下达动员指令，大半原因也是由于民进党一直有较高的政党凝聚力，不需要再用外在的力量动员党籍“立委”。

四、蔡英文执政与党政关系的新变化

2006年5月蔡英文执政以后，“以政领党”的党政关系模式产生了不同于过去的一些新变化，也预示未来民进党发展的趋势与走向。

首先，“以政领党”机制进一步完善。陈水扁时期的执政经验表明，如果台湾地区领导人不兼任党主席，来主持党的决策会议—中常会或中执会，领导人必须建立体制外的机制，如成立“九人决策小组会议”来作为最高决策机制。这种作法不但超越体制的规定，而且也会经常产生党政不同步。“‘总统’不兼任党主席，有时候能够党意和‘总统’意志不尽相同。而且，‘总统’不兼党主席，就无法掌握公职人员候选人的提名权，也较难整合党政资源力量来为党的候选人助选与辅选，也很难要求党籍‘立委’和‘立法院’党团配合，领导‘立法’。如果要做到完全执政，就必须兼任党主席。”[17]

所以2016年5月蔡英文上台后，不仅继续兼任党主席，还大力调整原先的寡头决策、分类决策机制，转而采取一条鞭式、集成“府、院、党及地方代表”的决策机制。特别是从2016年10月开始，每周召开“府、院、党及地方”的“九人执政决策协调会议”，来自“总统府”、“行政院”、民进党“立法院”党团、民进党中央以及地方执政县市代表参加。与陈水扁时期的“九人决策小组会议”略有不同的是，增加地方执政县市代表，表明蔡英文在重视党内派系力量平衡的同时，从执政伊始就亲上火线指挥，强化协调，领导风格更为强势。2018年底民进党地方选举受挫，蔡英文虽然不再兼任党主席，但是近半年的发展表明，“以政领党”的机制并没有弱化，蔡英文在2020年大选党内初选中依然保持强势作风。

其次，“立法院”党团自主性开始下降。执政伊始，民进党中常会于2016年1月20日通过“国会议长中立化”三原则，要点包括：一、“院长”、“副院长”不应参与政党活动；二、“院长”、“副院长”不应担任所属政党任何层级的职务；三、“院长”、“副院长”除参与“总统”召集的行政、立法机构为解决纠纷的会议外，不应参与党政协调平台机制的相关会议。蔡英文在中常会中也指出，党团秉持“国会自主”原则，应尽速启动改革的工作。[18]这些举措从表面上看是尊重立法机构自主权，其实是削弱立法机构领导人在决策中的地位与作用。

而且蔡英文通过介入“立法院院长”选举，确保亲信当选，进一步控制立法机构的人事。在民进党占多数的第九届立法机构中，共有柯建铭、苏嘉全及陈明文三人参与竞逐“立法院院长”。但产生的程序却由党团提请民进党中央介入，并由高雄市长陈菊主持协调。其中最受关注的“院长”职务，最后竟由“英派”苏嘉全担任。苏嘉全于2月1日发表就职演说，提出“人民的新国会”、“开放的新国会”与“专业的新国会”的三大施政重点，这也与蔡英文于1月26日在民进党党团的演说主轴相同，如同为蔡英文政治主张进行背书。“经过前述种种的过程，所谓‘立法院’的‘国会自主’已明显遭到弱化。”[19]

最后，党主席的能动作用进一步加强。过去陈水扁执政时，在兼任党主席后，开始在立法机构会期前或会期后，集中或分批邀请党籍“立委”，要求或感谢民进党“立委”配合行政部门的需要推动法案审查，使得党主席在民进党立法机构党团的动员与“立委”行动上，开始扮演更多的积极角色。2008年民进党虽然再次回到在野党的角色，但是选举制度的改革却对民进党中央主控能力的强化起到了推动作用。“单一选区两票制”的“立委”选举制度确立后，一个选区只能有一名“立委”当选，当选难度陡然增加。在这种情况，没有政党的提名，很难取得选举的胜利。而且“2008年蔡英文担任主席后，采取全民调的方式进行党内初选，并运用于2012年区域‘立委’的初选。改变过去党员投票占一定比例的做法，抑制派系的影响力，增强了党中央的决策力。”[20]此外，党主席在重要时刻的动员作用开始凸显，甚至直接进入立法机构进行党团动员，例如2010年“食品卫生管理法”、“地方制度法”、ECFA协议等重要法案政策的审查过程中，党主席蔡英文都曾坐镇立法机构党团，甚至参与其他党团的协商过程。

当前党主席的能动作用目前已经形成较为成熟的工作流程，“对于所属‘立委’一般性的劝导说服多由党团跟中央党部人员处理，当面临特别重要的表决竞争，或高难度的棘手状况时，由政党领导人直接出面，对特定的松动分子进行劝导说服，也是各党时常采取的方式，原本因各种因素而立场松动的‘立委’可能碍于领导人亲自出马劝导的人情压力或台面下的其他承诺，最后在表决时回归配合政党立场，不过此种策略的效果取决于政党领导人的声望，与领导手里的政治资源。有时政党领导人在某些重要法案上的立场让步，也是政党进行‘立委’说服时的必要手段。”[21]可以确定的是，未来民进党即使再次下台，党主席的能动作用是决不会减弱的。

本文主要内容发表于《台海研究》2019年第3期

[1] 王英津：《台湾地区政治体制分析》，九州出版社2010年版，第406页。

[2] 王英津：《台湾地区政治体制分析》，第403页。

[3] 陈星：《试论派系共生结构下民进党的发展困境》，《台湾研究》2006年第6期。

[4] 刘国深：《当代台湾政治分析》，九州出版社2002年版，第225-226页。

[5] 陈星：《民进党结构与行为研究》，九州出版社2011年版，第3页。

[6]鞠海涛：《从“派系共治”到“以党辅政”—民进党决策模式分析》，《台湾研究》2001年第4期。

[7] 林劲：《评析民进党执政之后政党转型的两项举措》，《台湾研究集刊》2002年第3期。

[8] 吴文程：《总统作为政党领袖》，载黄秀端等：《党政关系与国会运作》，台北五南图书出版股份有限公司2011年版，第193页。

[9] 王英津：《台湾地区政治体制分析》，第401页。

[10] 李鹏：《民进党当局政治危机频发的制度性因素分析》，《世界经济与政治论坛》2006年第5期。

[11] 严泉、何薇：《台湾地区立法机构与“法理台独”应对》，《现代台湾研究》2013年第6期。

[12] 《社论》，台湾《经济日报》2006年4月21日。

[13] 倪永杰：《民进党执政后的派系结构、运作模式及其政治冲突》，《台湾研究》2017年第2期。

[14]罗传贤：《立法程序与技术》，台北南图书出版股份有限公司1996年版，第529-530页。

[15]盛杏湲、蔡韵竹：《政党在国会的动员策略：集体性与选择性诱因的运用》，载黄秀端等：《党政关系与国会运作》，第34-35页。

[16]盛杏湲、蔡韵竹：《政党在国会的动员策略：集体性与选择性诱因的运用》，载黄秀端等：《党政关系与国会运作》，第44页。

[17] 吴文程：《总统作为政党领袖》，载黄秀端等：《党政关系与国会运作》，第192-193页。

[18] 参见民进党新闻中心：《民主进步党第16届第59次中常会新闻稿》（2016年1月20日），转引自郑明德 《民进党“立法院”党团领导者的选拔与职务发展》，《台海研究》2016年第2期。

[19] 郑明德《民进党“立法院”党团领导者的选拔与职务发展》，《台海研究》2016年第2期。

[20] 林冈：《台湾地区政党政治研究—以社会分歧与选举制度为分析视角》，中国社会科学出版社2014年版，第230页。

[21]盛杏湲、蔡韵竹：《政党在国会的动员策略：集体性与选择性诱因的运用》，载黄秀端等：《党政关系与国会运作》，第31页。