摘要：国家建设和民族整合是宪制国家的基本使命；“中华民族共同体”在宪制意义上就是中国的“民族-国家”（nation-state）；其中的“民族”是包含中国法定56个“民族”（ethnic groups）的“中华民族”（the Chinese Nation），“国家”指的是“中华人民共和国”（the People’ s Republic of China）；由于中文“民族”一词在宪法和法律上存在广狭两层含义，中国是“一个民族一个国家、一个国家一个民族”的“民族-国家”，与中国是“统一的多民族国家”并不矛盾；“中华民族共同体”的法制化也意味着国家治理结构从“国家→族群集团→个体”的传统模式转向了宪制国家“国家→公民”的现代模式。

关键词：中华民族共同体；民族-国家；国家建设；民族整合；宪制内涵

一、问题的缘起

国家建设（state building）和民族整合（nation integration）是宪制国家（constitutional state）的基本使命；这是因为，任何成功的宪制国家，必定国家认同良好、国内族群和谐、社会稳定；反之，任何失败国家（failure state）、失败民族（failure nation）必定以族群分裂、社会动荡、国家认同危机为其表征。由于“现代政治是宪法政治，宪法作为国家的根本大法，其制度设计与具体实践无疑是实现民族国家建构和国家民族整合的最佳方式。宪法本身作为一个特定政治共同体的最高政治契约，其核心任务正是整合、巩固民族国家这一政治共同体。”因而，宪制国家的国家建设和民族整合奠基于以宪法为核心的本国规范体系基础之上，统一于现代“民族-国家”（nation-state）的建构、维系和巩固的目标之上。无论一国国内群体和居民如何多元，建构一个在政治边界上与国家（state）协调、在精神气质上与国家互为表里、能够为各个群体和居民所共同认同的统一的“民族”，实现“民族”（nation）即“国族”（state nation），达到“民族”与“国家”（state）合而为一——“民族”（nation）即国家（state），国家（state）即“民族”（nation）——的境界，乃是“民族-国家”和宪制国家题中应有之义。

在我国，理论界长期以来纠结于现行宪法所明确定性的“中华人民共和国是统一的多民族国家”基本国情与作为现代国家表现形式的“民族-国家”之间“多”和“一”的“矛盾”，即“统一的多民族国家”的“多民族”与“一个民族一个国家/一个国家一个民族”的“一个民族”的解释张力；认为“一个国家如果由多个民族构成或生活着多个民族，便可界定为多民族国家。一个国家如果只有一个民族，它便是单一民族国家。现有的国家研究尤其是我国社会科学中涉及国家问题的学科，往往将民族国家与多民族国家对立起来，并以‘中国是一个统一多民族国家’的判断去否定今天的中国也是一个民族国家的事实。”此种状况，与理论界长期以来对中文语境中不同概念层次“民族”一词的混用和误读有关。这种混用和误读也反映在对现行宪法和法律文本中关于“民族”术语使用的理解上，典型的如对《民族区域自治法》“序言”第二自然段“本民族内部事务”之“民族”的理解上。显然，国家建设与民族整合、国族建设的立宪和立法意图及其表达方式、实施机制均集中蕴含在现行宪法和法律文本之中，特别是反映在近年来“中华民族”和“中华民族共同体”术语的“法制化”（载入宪法和法律文本）上。

如果说“中华民族”概念的提出及其“法制化”，是对中国境内56个“民族”归属的社会集合体的客观描述的话，“中华民族共同体”概念的提出及其“法制化”，则是对中国境内所有公民（无论拥有56个“民族”中的哪个“民族”的身份）政治有机体的规范建构，是对中华人民共和国“统一多民族国家”的国家建设与国族建设、国族整合的明确强调，也是将作为“国族—族群”（“中华民族”-56个“民族”）群体关系意义上的社会集合体向“国家—公民”宪法关系意义上的共同体（政治有机体）转换的制度化。由于“共同体是人的联合而国家共同体则是由法律所形成的功能构造”，因而，国家建设与国族整合也从抽象的政治表达，落足于踏实的、可规范解释和规范实施的宪法和法律层面。然而，如何阐明“中华民族共同体”的规范内涵，清晰界定其与“中华民族”、“汉族”和“少数民族”、“中国人民”、“中华人民共和国”等“法律术语”的关系，进而理解现行宪法明确规定的“统一的多民族国家”与现行宪法蕴含的“民族-国家”之间的内在关系，解读“中华民族共同体”这一桥梁在“多民族”和“一个民族”之间的成功铆接，阐释“中华民族共同体”蕴含的国家治理模式，为进一步探讨现行宪法和法律规范如何确认、维系、巩固“中华民族共同体”提供理论前提，乃是宪法学研究不可回避的重要课题。

二、“中华民族共同体”的“民族”内涵：法律文本中的“中华民族”与56个“民族”

准确界定“中华民族共同体”的宪制内涵，首先必须准确理解中文“民族”一词在法律上的指称。在现行宪法和法律上，“民族”是在两个不同层次上使用的：一个是狭义的“民族”概念，即“汉族”和“少数民族”意义上的“民族”，它通常直接以“民族”、带有“民族”的词组、或者“×族”（如“汉族”）来进行表达；另一个是广义的“民族”概念，即“中华民族”意义上的“民族”，除了直接用“中华民族”一词外，它通常也以“民族解放”、“民族独立”、“民族经济”等词组进行表达。狭义的“民族”概念类似于英文ethnic group，广义的“民族”概念类似于英文nation.

（一）狭义的“民族”：56个“民族”意义上的“民族”

以现行宪法（2018）为例，使用“汉族”和“少数民族”意义上的“民族”的内容和条文有：“序言”第一、五、七自然段中的“中国各族人民”，第十一自然段中的“全国各族人民”、“统一的多民族国家”、“社会主义民族关系”、“民族团结”、“大民族主义”、“大汉族主义”、“地方民族主义”和“全国各民族”，第十三自然段的“中国各族人民”和“全国各族人民”，第4条的“各民族”、“少数民族”、“任何民族”、“民族团结”、“民族分裂”、“少数民族地区”、“民族自治地方”，第30条的“民族乡”和“民族自治地方”，第34条的“民族”，第59条的“少数民族”，第70条第一款的“民族委员会”，第89条第十一项的“民族事务”、“少数民族”“民族自治地方”，第95条第一款、第97条第一款和第102条第一款的“民族乡”，第99条第三款的“民族乡”和“民族特点”，第107条的“民族事务”和“民族乡”，第三章“国家机构”第六节标题中的“民族自治地方”，第112条的“民族自治地方”，第113条的“实行区域自治的民族”和“其他居住在本行政区域内的民族”，第114条的“实行区域自治的民族”，第115条的“民族区域自治法”，第116条的“民族自治地方”和“当地民族”，第117条、第118条、第120条和第121条的“民族自治地方”，第122条的“少数民族”、“民族自治地方”和“当地民族”，第139条的“各民族公民”、“本民族语言文字”和“少数民族聚居或者多民族共同居住的地区”。

这种狭义的“民族”及其词组的使用，集中体现在《民族区域自治法》（2001）、《民族乡行政工作条例》（1993）、《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》（2005）、以及各省自治区直辖市贯彻实施《民族区域自治法》的地方性法规、民族自治地方的自治条例和单行条例之中，同时也散见在《选举法》（2020）、《刑法》（2020）、《森林法》（2020）、《矿产资源法》（2009）等法律之中。

（二）广义的“民族”：“中华民族”意义上的“民族”

与之相比，法律文本中规定广义的“民族”概念，即“中华民族”意义的“民族”的内容比较少。截至目前，主要散见在现行宪法的“序言”和几部法律的条文中：《宪法》（2018）“序言”第二自然段的“民族解放”，第七自然段和第十自然段的“中华民族”，第十二自然段的“被压迫民族”、“民族独立”和“民族经济”；《反分裂国家法》（2005）第1条、《国家安全法》（2015）第1条、《教育法》（2021）第4条第一款的“中华民族”，《教育法》（2021）第1条的“全民族”；以及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（2022）第11条第十四项、第12条第十四项、第73条第九项和第76条第五项的“铸牢中华民族共同体意识”。

上述宪法和法律文本中关于“民族”术语的规定是对现实生活中两个层次“民族”内涵的客观反映。费孝通先生1988年8月22日在香港中文大学Tarnner演讲中指出：“我将把中华民族这个词用来指现在中国疆域里具有民族认同的十一亿人民。它所包括的五十多个民族单位是多元，中华民族是一体，它们虽则都称‘民族’，但层次不同。”谷苞先生也指出，“中国境内有56个民族，每个民族都有着各自的族名，同时，56个民族又有一个共同的族名，即中华民族。”然而，如果不区分二者的本质差异，不根据语境准确使用二者，将带来概念体系的混乱和消极的政法后果，也会给国家建设和国族整合带来智识上的困扰。长期以来，纠结于中华人民共和国首先是现代“民族-国家”（nation-state），因而符合“民族-国家”（nation-state）“一个民族”要件，与“中华人民共和国是统一的多民族国家”中的“多个民族”之间的“一”与“多”的矛盾，在本质上就是混淆了两个层次的“民族”概念。实际上，如果准确理解现行宪法和法律关于“民族”术语的两个层次，这一所谓理论难题根本就是一个伪命题；这是因为：中华人民共和国是现代“民族-国家”，这里的“民族”就是“中华民族”意义上的“民族”（nation），是在“法兰西民族”、“德意志民族”这个层次上使用的概念，完全符合“一个国家一个民族”，即“国家即民族、民族即国家”的现代“民族-国家”的构成要件；中华人民共和国是“统一的多民族国家”，这里的“民族”（ethnic group）是在“汉族”、“少数民族”意义上使用的概念；因而，中华人民共和国的“一个民族”（中华民族）的“民族-国家”与“多个民族”（56个民族）的“统一的多民族国家”二者之间并不冲突。

不仅如此，现行宪法和法律关于“民族”两个层次含义的规定，至少也蕴含着如下两方面的意义：一是宣示了二者之间的正包含关系，即“中华民族”是“汉族”和“少数民族”等“56个民族”的总和。用国家领导人的话，“我们讲中华民族多元一体格局，一体包含多元，多元组成一体，一体离不开多元，多元也离不开一体，一体是主线和方向，多元是要素和动力，两者辩证统一。中华民族和各民族的关系，形象地说，是一个大家庭和家庭成员的关系，各民族的关系是一个大家庭里不同成员的关系。”二是提出了“国族”整合和“国族”建设的重大议题，即“中华民族”是中华人民共和国的“国族”；这一议题，不仅是中华人民共和国作为现代“民族-国家”“一个国家一个民族、一个民族一个国家”的表征，也是“统一的多民族国家”的“统一”的内涵要求，同时，作为“国族”的“中华民族”也是一个开放的、包容的、与时俱进的“共同体”——即使是其他“国族”人员（外国人），也可以通过我国法定的移民归化程序和归化要求，成为“中华民族”大家庭中的个体成员。

三、“中华民族共同体”的“一体两面”：中华民族与中华人民共和国

（一）“中华民族”与“中华民族共同体”术语法制化的意义

“中华民族”意义上的“民族”术语的“法制化”，尤其是2018年宪法修正案增加规定的“中华民族”一词，以及2021年8月中央民族工作会议强调加强和改进民族工作要以“铸牢中华民族共同体意识为主线”后，2022年3月《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的修正，增加地方人大和人民政府“铸牢中华民族共同体意识”的职责，意味着“中华民族”和“中华民族共同体”由学术术语、政治话语转化为法律文本明确规定的“法律术语”；也意味着中国作为一个现代“民族-国家”在法律规范上对于“国族”的确认，并表明了国家进一步加强“国族”建设、“国族”整合的立宪和立法意图。

由于“民族”（nation）是“集结领域内部的小集团、社团、族群而成的大集团，在必要时刻所有大集团成员会显示出共同本质，有效地对国家奉献其忠诚心。同时，此一大集团不可能再被其他类似集团所涵盖或吸引，若非如此，大集团内部将丧失其构成员之忠诚的效果，必然无法克服被其他集团吸收的危机。”在有的学者看来，“中华民族”与“中华民族共同体”内涵和外延一样，可以通约；只不过“中华民族”后加“共同体”“凸显了中华民族的共同性、整体性和一体性特征”。然而，如果说“中华民族”概念是对中华人民共和国国内56个“民族”总和的统称、是对“汉族”和“少数民族”共同归属的更大集团的客观称谓的话，“中华民族共同体”则是从56个“民族”与“中华民族”关系的角度，诉诸56个“民族”的共同情感要素，强调了56个“民族”对于“中华民族”的心理认同，突出了“中华民族”是56个“民族”休戚与共的“命运共同体”。用国家领导人的话说，“中华民族一家亲，同心共筑中国梦，这是全体中华儿女的共同心愿，也是全国各族人民的共同目标。实现这个心愿和目标，离不开全国各族人民大团结的力量。我国五十六个民族都是中华民族大家庭的平等一员，共同构成了你中有我、我中有你、谁也离不开谁的中华民族命运共同体。”这一“命运共同体”有着坚实的历史、文化、社会根基——“我们辽阔的疆域是各民族共同开拓的”、“我们悠久的历史是各民族共同书写的”、“我们灿烂的文化是各民族共同创造的”、“我们伟大的精神是各民族共同培育的”；这一“命运共同体”有着56个民族共同奋斗的宏伟目标——“实现中华民族伟大复兴的中国梦”——这一宏伟目标也随着2018年宪法修正案，转化为中华人民共和国宪法的“国家目标条款”（现行宪法“序言”第七自然段）。

不仅如此，由于“中华民族共同体，包括政治共同体、经济共同体、文化共同体、民族共同体等具体类型”，与“中华民族”不同，“中华民族共同体”存在多层次、多角度的内涵；但至少在“政治共同体”（国家）的层面，与奠立在56个“民族”基础上、强调处理与次级的“民族集团”（56个“民族”）、以及某个具体“民族集团”（56个“民族”之一）这些“集体”关系的“中华民族”不同，“中华民族共同体”可以转换为个人与政治共同体之间、“公民”与“国家”之间的宪法和法律关系；由此，“中华民族共同体”也落实到可规范解释、可规范实施的法治层面。因此，从“中华民族”到“中华民族共同体”，也进一步完成了以各个群体（ethnic groups）为基础的国族建构（state-nation building）到以个人（公民）为基础的“民族-国家”建设的宪制转换。这一宪制转换揭示了“中华民族共同体”就是现代中国这一“民族-国家”（nation-state），其中的“民族”（nation）是“中华民族”（the Chinese Nation），“国家”（state）是代表这一政治共同体的中华人民共和国（the People’ s Republic of China），用公式表示是：“中华民族共同体”=“民族-国家”（中华民族+中华人民共和国）；“中华民族共同体”因此具备了“一体两面”特征——“一体”，即“中华民族共同体”；“两面”，即“中华民族”和“中华人民共和国”。

（二）中国“民族-国家”之“国族”（“中华民族”）面向

一方面，“民族名称的一般规律是从‘他称’转为‘自称’”，无论是56个“民族”意义上的“民族”，还是中华民族意义上的“民族”。从“中华民族共同体”这一现代中国“民族-国家”（nation-state）的“民族”（nation）要素看，它既是一个对外相对于“法兰西民族”、“德意志民族”的中国“国族”（state nation），也是一个包含中国境内56个“民族”（ethnic groups）、作为境内56个“民族”共同认同的更高层次的“民族”（nation）集团。

第一，“中华民族”在宪制上首先必须与国家相结合，成为一个主权国家的主权所有者（主权者），此时的“中华民族”便是对外宣示的中国国家的主权者，对内便以“中国人民”的身份被宣示为国家权力的最高拥有者。现行宪法将“中华民族伟大复兴”作为国家目标条款，便是对内凝聚人心，对外宣示“国族”（the Chinese Nation）奋斗目标的表现；现行宪法第2条第一款“中华人民共和国的一切权力属于人民”便是国家主权者的确认。由此，“中华民族”也转化为“中国人民”的法律表达；由于“中华民族”包含着中国境内56个“民族”（ethnic groups），因而，“中国人民”通常也表达为“中国各族人民”，这种状况在现行宪法“序言”中得到清晰的体现，即根据行文语境，需要增加“各族”之处，便增加了“各族”一词，表述为“中国各族人民”（如《宪法》“序言”第一、五、七、十一自然段），而无需突出“各族”之处，则使用“中国人民”一词（如《宪法》“序言”第二、四、六、八、九自然段）。

第二，“中华民族”作为一个集结中国境内56个“民族”（ethnic groups）的“大集团”，蕴含着必须厘清内部56个“民族”（ethnic groups）之间的宪制关系。根据现行宪法和法律规定，“中华民族”内部的56个“民族”之间的关系是“平等团结互助和谐的社会主义民族关系”（《宪法》“序言”第十一自然段），这一与“旧社会”、“旧政权”不同的新型社会主义民族关系，既是对56个“民族”历史上对于国家贡献的充分肯定，也表明了新政权（国家）确立了中国境内56个“民族”良好族际关系的塑造目标，即（1）在民族平等上，强调“各民族一律平等”（《宪法》第4条），“国家尽一切努力，促进全国各民族的共同繁荣”（《宪法》“序言”第十一自然段），“国家保障各少数民族的合法的权利和利益”、“禁止对任何民族的歧视和压迫”（《宪法》第4条第一款）、“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由”（《宪法》第4条第三、四款）；（2）在民族团结中，“要反对大民族主义，主要是大汉族主义，也要反对地方民族主义”（《宪法》“序言”第十一自然段）、“禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为”（《宪法》第4条第一款）；（3）在民族互助上，“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展”、“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权”（《宪法》第4条第一款），等等；而当上述民族平等、团结、互助的条款得到有效实施时，（4）民族和谐自然能够得到实现。

（三）中国“民族-国家”之“国家”（“中华人民共和国”）面向

另一方面，“‘中华民族’入宪，从宪法高度确立了中国是‘中华民族’的政治组织形式。”从“中华民族共同体”这一中国“民族-国家”（nation-state）的“国家”（state）要素看，代表这一政治共同体的“中华人民共和国”，既是一个对外相对于代表“法兰西民族”的“法兰西第五共和国”（法国）、代表“德意志民族”的“德意志联邦共和国”（德国）等的独立主权国家，也是一个包含由960万平方公里领土疆域、有着14亿公民的政治实体。

第一，这一政治实体（state）与“国族”的有机结合，首先解决了“中华民族”及其包含的56个“民族”作为集体概念，如何与群体中的个体发生法律关系的难题——即“中华民族”与组成“中华民族”的单个个人之间、以及构成“中华民族”的56个“民族”（ethnic groups）中的某个“民族”与具备该“民族”身份的个人之间的法律关系的难题。这是因为，集体只有转化为个体，其宪法和法律上的权利才能获得有效实现，其宪法和法律上的义务才能得到有效履行；而“中华民族”是在56个“民族”（ethnic groups）基础上产生的更高层级的“民族集团”（“国族”，nation）——用公式表示是：“中华民族”=56个“民族”（“汉族”+55个“少数民族”）。如果说“中华民族”在公法上可以由“中华人民共和国”加以代表的话，56个“民族”的每一个“民族”（ethnic group）却不能也不应当在法律上由某个个体或者实体加以代表，这是因为，如果可以由某个个体或者实体进行代表的话，就会产生一个与现代法治国家之“国家→公民”治理结构相悖的“中华民族（国家代表）→民族集团（56个‘民族’之一）→具备该民族集团身份的个体”的治理结构，这一治理结构必定增加国家治理成本、人为增强国内族群意识、增加国内族群分裂风险、与“国族”整合（nation integration）背道而驰——因而，当作为“中华民族共同体”（中国的“民族-国家”）“一体两面”的另一面“中华人民共和国”“出场”时，这些集体概念——“中华民族”（nation），尤其是其次一层级的56“民族”（ethnic group），便隐退到法律舞台之后，而隆重登场的是宪法和法律所塑造的具备一国国籍身份、享有国家公法上权利及负担公法上义务之“公民”[（英） citizen；（德） Bürger]；“中华民族”与其个体之间的关系也转化为“中华人民共和国”与“中华人民共和国公民”的宪法关系。这一关系存在两个维度：一是国家与公民的纵向关系维度，宪法和法律“将那些能够从国家获得最高保护、并对国家负有最繁重责任的人联系在一起”，这便体现为宪法和法律上关于公民的权利和义务的要求；二是公民与公民之间的横向关系维度，即“将公民自身联系起来，形成了一个由具有共同忠诚、公民忠诚和国族性格（national character）的人组成的共同体”；这两方面的关系，反过来，也分别对应于构成“民族-国家”（nation-state）的“国家”（state）和“民族”（nation）。

第二，这一政治实体（state）与“国族”（nation）的有机结合，也努力塑造“中华人民共和国”政权作为“中华民族”代表的“合法性”（legitimacy）。这是因为：首先，作为法学概念的现代“国家”，是以一定地域（领土）为基础，在人民主权之支配下，由一定范围的人民（国民），整体性加以统合组成之政治性组织。国家的社会范围（人民）和国家控制的疆域相一致，因而在一国领土内，在集体内涵上，“民族”和“国民”（人民）有着同样的外延，“中华民族”就是“中国人民”和“中国各族人民”；在个体意义上，构成“中华民族”、“中国人民”（“中国各族人民”）的个人，就是“中华人民共和国公民”。其次，国家的统治奠立在凯尔森（Hans Kelsen）意义上的以基础规范（宪法）为基础的“层级构造”的法律规范体系之上；人民服从立法机关制定的法律，在间接意义上也就是服从了自己的统治；在个体上，公民既是“法律的接受者同时也是法律的制定者”。再次，奠立在宪法基础上的法律规范体系与奠立在“民族”（nation）意识基础上的国族认同（national identity），形成了与建立在私人交情基础上的亲密关系不同的新的抽象团结（公民团结）关系，“同一个‘民族’的成员尽管相互陌生，而且将来还会继续陌生下去，但他们意识到相互负有一定的责任，直至‘牺牲’生命——比如，承担兵役或者由于重新分配而负担税赋。”

第三，这一政治实体（state）与“国族”（nation）的有机结合，通过宪法“序言”，以宪法“国家目标条款”形式，将相互关联的三大“民族-国家”目标——“中华民族伟大复兴”的旺族目标、中华民族内部“平等团结互助和谐”的新型族际整合目标、“富强民族文明和谐美丽的社会主义强国”目标，转换为一套可具体化、可操作的制度安排和技术规范。首先，宪法“总纲”通过确立党的领导、人民主权（人民当家作主）、法治原则（依法治国），将“民族-国家”三大“国家目标”进一步具体化，并确立了国家的根本制度和根本政治制度、以及四大基本政治制度，其中，“人民代表大会制度通过各族人民当家作主凝聚各族人民共识”、“民族区域自治是各少数民族铸牢中华民族共同体意识的重要制度载体”、“多党合作与政治协商是汇聚各方力量铸牢中华民族共同体意识的重要制度支撑”、“基层群众自治制度为铸牢中华民族共同体意识奠定了坚实的群众基础”。其次，宪法“公民的基本权利和义务”将“民族-国家”中抽象的“中华人民共和国”与“中华民族”的关系具体化为宪法上“国家-公民”的权利（权力）义务（责任）关系。再次，宪法“国家机构”所隐含的政权组织形式和国家结构形式，则是对宪法制度运行的组织架构。最后，宪法“国旗、国徽、国歌、首都”则是从精神上塑造“中华民族共同体”的象征，并通过立法机关制定的法律（《国旗法》《国徽法》《国歌法》等）在日常活动中加以强化。这三大“民族-国家”目标正是通过鲁道夫斯门德（Rudolf Smend）所谓的“所有法律共同体最突出的具有无可置疑的整合作用的典型”的宪法这一“持续的、日常的现实”加以推进。

总之，“中华民族共同体”术语的提出及其“法制化”是有效协调我国“统一多民族国家”之“多个民族”（ethnic groups）与现代“民族-国家”之“一个民族”（nation）张力的需要，是有效沟通“中华民族”与“中华人民共和国”的必要桥梁，也是将“民族”和“族群”之间的群体关系转化为“国家与公民”宪法关系的必要媒介，更是将“民族-国家”抽象目标转译为宪法国家具体目标并通过宪法制度和法律规范加以实施的重要纽带。

四、“中华民族共同体”的治理结构：“国家→族群集团→个体”模式与“国家→公民”模式

“中华民族共同体”的“民族-国家”特性，也意味着“国家”（中华人民共和国）处理“民族”（中华民族）内部族际关系（56个“民族”）的“民族事务”（ethnic affairs）治理的法治化，即需要完成从传统社会的“国家→族群集团→个体”模式向现代国家的“国家→公民”模式转化。

（一）“民族事务”治理的“国家→族群集团→个体”模式及其弊病

现代“民族-国家”是“民族”与“国家”合而为一，“民族”即“国家”，“国家”即“民族”，因而构成“民族”的个体同时也是国家的“公民”；由此，“民族”与个体之间的关系就转化为“国家”与“公民”之间的宪法关系，国家的治理结构便相应的采用“国家→公民”模式；在这种宪法关系中，不管“公民”是什么种族、族群身份，都是国家平等的个体成员。“中华民族共同体”作为中国的“民族-国家”，自然也不例外，构成“中华民族”的每一个个人，同时都是中华人民共和国的公民，“中华民族”与个体之间也相应地转为“国家”与“公民”之间的宪法关系，国家的治理结构同样应当采用“国家→公民”模式。然而，由于中华民族是由经过政府“民族识别”识别出来的次级的56个“民族”（ethnic groups）组成的，这56个“民族”在宪法和法律文本中又被区分为“汉族”和55个“少数民族”，每个公民个人同时又具备56个“民族”之一的身份（身份证制度）；加之长期以来形成的将公民区隔为“汉族公民”和“少数民族公民”的“新的民族‘二元结构’”思维，容易在国家治理结构、尤其是国家“民族事务”治理结构上陷入“国家→族群集团→个体”模式的窠臼。

“国家→族群集团→个体”的民族事务治理模式意味着“国家”并没有自己的公民（构成国家的个体）、“国家”与该国的个体之间并不存在直接的宪法法律关系，“国家”与个体发生法律关系必须经由该个体所属“民族”（ethnic group）为媒介；换言之，“国家”在与某个个体“打交道”时，先与该个体所属的“民族”（ethnic group）“打交道”，再通过该“民族”（ethnic group）与该“民族”（族群）的个体“打交道”。这一模式可以从如下三个角度进行考察：

首先，站在“族群集团”（ethnic group）的角度看，一方面，就内部关系看，“族群集团”在本质上是一种基于血缘、文化、人种等因素为基础的划分，它与其个体成员之间的是一种紧紧依靠血缘关系为纽带的类似于“部族”国家（tribal state）的社会关系；另一方面，就外部关系看，每一个“族群集团”独立且界限清晰，“族群集团”与“族群集团”之间可以是协助关系，也可能是竞争关系，也可能同时具有协助和竞争的关系；同时，由于每个“族群集团”都是各自个体成员的代表，因而，分属不同“族群集团”的个体成员之间发生的矛盾纠纷，便容易上纲上线为作为群体的民族集团之间的矛盾纠纷。

其次，站在“国家”的角度看，一方面，就“国家”的人员构成看，“国家”没有自己直接的“公民”，有的是一定数量的“族群集团”（ethnic group）；整个国家不是一套统一的法制，而是N套法制，换言之，有N个法定的“族群集团”，便存在N套“国家”与该“族群集团”之间关系、以及“族群集团”之间关系的法制；另一方面，就“国家”与“族群集团”的关系看，“国家”充当着“族群集团”之间矛盾纠纷的仲裁者角色地位，同时，“国家”当然也面临着某一“族群集团”、甚至多个“族群集团”联合起来要挟和对抗“国家”、造成国家分裂的风险。

最后，站在国家治理的角度看，一方面，在非民主制度时代，在这种治理模式下，“国家”不得不在某个具体的“族群集团”内部对其个体成员进行进一步划分（或者尊重“族群集团”内部的划分），将个体成员划分为“族群集团”的上层阶层（精英阶层）和普通民众，并通过“族群集团”的精英阶层统治该“族群集团”的普通民众；为了达到间接管理和控制“族群集团”普通民众的目的，“国家”则通过一系列手段笼络、管理、控制“族群集团”的精英阶层。另一方面，在民主制度时代，这种治理模式则是通过设立“族群集团”的代表性机关（parliament之类的机构）代表该“族群集团”；国家的法律决策须经过该“民族集团”的代表机关再贯彻落实到其个体成员身上。此外，这种治理模式下，所谓“民族平等”，便是集体意义上（而非个体意义上）“民族平等”，即：从“国家”的角度，是平等对待各个“族群集团”；从各“族群集团”的关系上，强调的是各“族群集团”之间的相互平等。

这种“国家→族群集团→个体”治理模式属于典型的“民族自治”（ethnic autonomy），它隐含着如下危险：一是“族群集团”（ethnic group）便代表了其个体成员，也因此，具有了约束（压制）其个体成员的权力；同时“族群集团”也具备了动员号召其个体成员的能力，也因此，“族群集团”具备团结其个体成员，并联合其他“族群集团”，反叛现行国家政权、甚至分裂国家的能力和可能。二是这种治理模式的价值导向是以奠基于“民族（ethnic groups）之间的关系”的所谓“民族问题”（ethnic issues）为立论基础，而不是以“法治问题”为要件的，它强调的是与“法治问题”所要求的公民与“国家”在宪法关系上的“权利/义务-权力/责任”的“普遍性”和“共同性”要素不同，注重某一特殊群体（ethnic group）及其具体成员的群体的认同要求和其他特殊利益，突出的是“特殊性”和“差异性”，容易增加国家的离心力。

（二）现代国家治理的“国家→公民”模式及其功能

现代“民族国家”（nation-state）不再容许其他中介组织遮拦或“私”权力结盟，通过铲除各种社会权力中介，使国家与公民之间呈现出一种明确的、“直接面对面”的法律关系，与“国家→族群集团→个体”模式相反，“国家→公民”模式正是这种国家与公民之间发生宪法关系的治理模式，它使国家的治理成本得到降低，也为公民在法律面前一律平等的现代法治原则铺平了道路。

一方面，在国家认同上，“国家→公民”治理模式意味着，“国家”与“公民”之间的宪法和法律关系“跨越了族群分界线（ethnic divides），并将多数民族和少数民族整合进一种包容性的权力安排之中”。在这里，具有宪法和法律意义的公民身份取代了基于血缘、传统和文化的“民族”（ethnic group）身份，尽管“民族”（ethnic group）身份认同、连同籍贯认同、宗教认同等，仍然受到法律保障；但这些次级的身份认同，退回到社会的领域中，只要不危害法律统治，均属于“私人事务”。与之相对，在国家层面，这种超越了族群认同（ethnic identity）的国家认同与国族认同（national identity）则是所有国家“公民”的基本忠诚义务，这种忠诚义务因公民（相对于国家）的基本权利和义务而得到强化；在这里，公民在宪法和法律地位上是平等的，“个人的特征（性别、民族与宗教）无关宏旨。”

另一方面，在公共事务的治理上，这种治理模式意味着国家一切公共事务（包括“民族事务”）均应当放置到“国家→公民”现代国家治理结构中来解决。由于“法律起到的作用就是宣布可以接受的最低标准，国家所有的公民不论文化归属，都必须遵守”，国家机构的权力和责任、公民的权利和义务通过宪法为基础的法律规范体系加以确定和实施，公民的国家认同因此聚焦于以宪法为基础的国家法律的认同。在这种治理模式下，“民族事务”（ethnic affairs）治理便不再纠结于复杂的国家与族群（ethnic group）、以及族群与族群之间的所谓“民族问题”（ethnic issues），而是化约为相对单纯的“法治问题”，一切公民及其集合体的纠纷矛盾遵循法律的理性规则按部就班、一视同仁地加以解决：无论是作为普遍性的公民及其集合体（如法人等）的权利义务问题，还是作为在具体个案中需要考虑特殊因素的公民及其集合体的权利问题；无论是公民自由权的尊重和保护，还是公民社会权的救济和保障，均可以（也应当）在法治的框架下加以解决。在此模式之下，某一涉及所谓“民族”因素（ethnic factors）的具体个案，存在法律上的是非，只要横向对比其他不涉及所谓“民族”因素的具体个案也存在相同或类似的法律上的是非，将其扣上所谓的“民族问题”的帽子便没有依据，其本质还是法治问题；即使某一涉及所谓“民族”因素的具体个案，的确由于“民族”因素引发的法律是非，也完全可以（也应当）通过民事纠纷解决机制、行政纠纷解决机制、甚至刑事制裁机制纳入到法治化轨道加以处置，比如《刑法》（2020年修正）第249条规定的“煽动民族仇恨、民族歧视罪”，第250条规定的“出版歧视、侮辱少数民族作品罪”，第251条规定了“国家机关工作人员非法剥夺公民宗教信仰自由罪、侵犯少数民族风俗习惯罪”等。

结语

在依宪治国和依法治国的背景下，国家建设和国族整合是中国人民建设现代宪制国家的永恒主题。“中华民族”入宪意味着一个包容和统合56个“民族”（ethnic groups）的“国族”（state nation）在宪法文本中的确认；也为中国现代“民族-国家”要求的“一个国家一个民族、一个民族一个国家”（one state one nation/one nation one state）提供了“民族”/“国族”依据。而“中华民族共同体”的提出及其“法制化”，从宪制角度上，正是对中国现代“民族-国家”的宣示，即：“中华民族共同体”在宪制上具备了“民族-国家”的“一体两面”——“一体”即“中华民族共同体”，“两面”分别是“中华民族”和“中华人民共和国”。换言之，“中华民族共同体”在宪制上就是中国的“民族-国家”（nation-state）。

一方面，作为“民族-国家”之“民族”（nation）的“中华民族”具有了如下三方面的宪制意义：一是在“中华民族”内部之族群关系（ethnic relationship）上，作为国家法定的56个“民族”（ethnic groups）之间是“平等团结互助和谐”的社会主义“民族关系”（族群关系），按照现行宪法确立的族际整合目标要求，各民族（族群）一律平等、共同当家作主，共同发展、共同富裕，人心归聚、精神相依，守望相助、手足情深；二是在“中华民族”与56个“民族”（族群）的关系上，56个“民族”之间休戚与共、荣辱与共、生死与共、命运与共，都是“中华民族”不可分离的组成群体，“56个民族在多元中铸就整体、在整体中百花齐放，共同凝聚在中华民族旗帜下，推动中华民族走向包容性更强、凝聚力更大的命运共同体”；三是与其他“民族-国家”的“民族”之关系上，作为与中华人民共和国领土疆域范围一致的人群，作为中华人民共和国的主人（居住者、拥有者和建设者），以“中国人民”的名义对外代表“中华人民共和国”，与其他“民族-国家”的“民族”（nation）按照现行宪法确立的外交方针，平等相待、团结合作、和平共处，共同构建“人类命运共同体”、实现“中华民族伟大复兴”（《宪法》“序言”第十二自然段、第七自然段）。

另一方面，作为“民族-国家”之“国家”（state）的“中华人民共和国”，则具有了如下三方面的宪制意义：一是在政权的合法性（legitimacy）上，由于中华人民共和国是中华民族（中国人民、中国各族人民、全体中国公民）的国家，这一政权是经由中国人民行使“制宪权”制定的《中华人民共和国宪法》产生并确认的“合法”政权，因而对外可以代表中国、代表中国人民（中华民族），对内可以依宪治国和依法治国；二是在国家的法律规范秩序上，作为由法律治理的共同体，中华人民共和国的运作依赖于一套奠基于《中华人民共和国宪法》基础之上的、具有“层级构造”特征、协调一致的法律规范；这些规定“中华民族”（中国人民、中国各族人民）中单个“公民”及其具有法律意义的集合体（比如“法人”）的权利义务的法律规范，是经由“机构化的国家中”功能相互限制的“众多国家机构（法院、国家检察机关、行政机关等）组成的分工协作构造所保障的”；三是在国家治理的结构上，由肇始于“民族-国家”之“民族”的“中华民族”与其内部各族群（56个“民族”）及其个体的多层次身份关系，需要提交到作为“民族-国家”之“国家”的“中华人民共和国”面前简化为“国家与公民”之间的法律关系加以妥善解决，由此，“国家→族群集团→个体”传统模式便转化为现代宪制国家的“国家→公民”法律关系模式。

总之，“中华民族共同体”，通过“法制化”，在宪制意义上就是中国的“民族-国家”（nation-state）；其中，“中华民族”这一包含中国国内56个“民族”（ethnic groups）的“国族”（state nation）就是这一“民族-国家”中的“民族”（nation），“中华人民共和国”这一政治一体、法治统一、文化多元的“统一的多民族（ethnic groups）国家”则是这一“民族-国家”中的“国家”（state）。

作者：沈寿文（1974-），男，福建诏安人，法学博士，吉林大学人权研究中心暨法学院教授、博士生导师，主要研究方向：宪法学。

来源：《法学论坛》2022年第6期“特别策划·中华民族共同体的宪法表达”栏目