十八届五中全会提出要提升中国在全球经济治理中的“制度性话语权”，这是中国承担“负责任大国”之责任及构思推展新型发展援助模式的新承担和新思维。这一战略新思维至少体现了两个重要的转变：第一，国家在国际体系中的总体角色从“规则参与者”转变为“规则制定者”；第二，在发展援助与对外交往上从“经济性话语权”转变为“制度性话语权”。对外援助的传统在新中国历史上早已存在，毛泽东时代有基于“国际主义”的援助实践，改革开放以来伴随着经济实力的增长和对“第三世界”战略互动的需要，发展援助出现了新一波的扩展与变迁。近来与中国发展“制度性话语权”有关的战略举措主要包括亚投行、一带一路等。中国试图以其改革开放带来的雄厚资本与发展经验而构建与西方（主要是美国）相抗衡的国际政治经济新秩序。当然这不是新“冷战”，因为亚投行也有西方发达国家参与。不过中国构建“制度性话语权”的努力对1945年以来美国主导的“布雷顿森林体系”必然造成结构性冲击，而美国亦以战略性反制——主要是军事上重返亚太和经济上推展TPP——阻却中国的体系性崛起。
中国的经济实力已占据世界前列，但“制度性话语权”严重匮乏，与其大国地位及对世界的应有贡献不相称。然而，中国构建“制度性话语权”的努力不能仅仅着眼于“对外开放”的维度，忽视或迟滞“对内改革”的维度。换言之，如果没有内部意义上突破性的制度改革以确立合法而有效的治理秩序，那么外部空间上即便有所建树亦难以持久。中国的“制度性话语权”的真正基础不是国家经济资本，不是自筹体系内的暂时性支配权，而是内部治理上优良政体与民主法治的结构性生成。以此观之，与亚投行及一带一路之聚焦与火热相比，国内的治理现代化与依法治国则呈现出曲折反复，朝向民主法治的转型共识受到侵蚀与挑战，体制与精英、大众的关系重新复杂化且趋于紧张，法治并没有取得对“威权”的制度性优势。因此，中国确立其“制度性话语权”的战略行动有可能面临着内外失衡、捉襟见肘的实践困境与理念误区，亟需调理分辨。
发展优先还是民主优先
“发展援助”从来不是单纯的人道主义慈善行为，而是严格的国际政治策略。二战后的“马歇尔计划”和苏联体系内部的“经互会机制”是冷战格局下的内部发展援助，后来随着“第三世界”在国际政治中地位的上升，发展援助的重点开始外移，其理念、模式与成效就成为检验援助国软硬实力与国际道德正当性的标尺。发展援助通常是附条件的。西方对第三世界的发展援助与冷战对抗、“民主的第三波”以及1960年代末兴起的“法律现代化”运动息息相关，通常以受援助国的民主改革与法治化为前提条件。这种“发展援助”因而带上了“制度殖民主义”或“文化殖民主义”的色彩，以“援助”利益诱导受援助国精英的政治合作，从而整体上扩大西方民主的版图与优势，进一步证明西方政治体制的优越性。从成效上看，转型国家的民主化普遍遭遇了“民主巩固”难题，甚至出现了秩序崩解和宗教原旨主义的兴起，难民危机与恐怖主义更伤及欧美内部秩序。这种发展援助模式可以称为“民主优先”模式。
民主优先的发展援助思路从价值观及人类政治演进方向而言并没有错，因为人类社会发展至今，君主制和贵族制的社会基础与观念体系已然解体，大众社会与多元主义现实需要一种结构性的民主制度加以安顿。换言之，只有在民主政体的框架内，政治与社会冲突才能得到有效的制度性管控与化解。当然，这里的民主是一个繁复的制度系统，是与治理有关的民主过程，而不只是选举。将民主化约为选举本身是一种以偏概全。不过，民主优先论过于乐观地估计了选举和成文宪法的规范性功能，相对忽视了民主化所需要的政治社会条件。在内外合力摧毁旧有世俗专制政权之后，被压制的宗教力量得到意外解放，个人并没有因为选举和成文宪法而成为得到合法保护的公民，选举与宪法带来的“新权威”并没有深入人心。一个旧的权力平衡被打破，一个新的权力平衡长期无法确立，这就是所谓“转型失败国家”的困境，也是西方发展援助模式的困境。
与西方开展“发展援助”竞争，从理念、模式到行动，是中国国家发展战略的重要维度。所谓发展援助，都需要一个经验基础或者模式镜像。就像西方照着自己的“民主葫芦”给发展中国家“画瓢”一样，中国的发展援助也是以自身的经验为基础的。中国发展经验或模式很复杂，保守派与改革派各执一词，其解释取向就呈现出根本的政治态度与立场分歧。尽管如此，从中国官方的宏观政策走向及对外发展援助思维来看，可以大体界定为一种“威权主义发展”模式。所谓“威权”，是指政府在经济发展与社会治理中占据绝对支配地位，其权力与政策保持高度灵活性，预算保持弹性，尊重但不完全受制于实证法律和民主程序。所谓“发展”，是指政府绩效考核与合法性聚焦锁定于经济发展，以GDP作为核心驱动力与升职基础。在西方发展援助遭遇困境而中国发展经验与资本快速形成的条件下，一种有别于西方“民主优先”模式的中国发展援助模式已经走出国门，跃跃欲试。这种模式可以简称为“发展优先”模式。这种模式与国内新左派及国家主义者概括的“中国模式”存在诸多暗合，但不完全一致。中国在亚投行与一带一路规划中突出经济与安全指标，基本屏蔽政治改革指标，并以此作为尊重受援助国主权与发展自主权的美德伦理。
中美共治与霸王道杂之
随着美国短暂撤出中亚而重返亚太，中国为避免过早的战略冲撞及寻求宽阔的战略腹地，采取了西进战略，以“发展优先”模式广泛开展对西部区域的发展援助。这一举措对中国还具有特别突出的战略吸引力，即在美国失败的地方开展竞争性重建，是证明“中国模式”的绝佳机遇。当然，这种中西之间的外线竞争游戏，其对立思维与行动是相互建构的结果，互为假想敌，也互为寻求承认的主要对象。美国会为缅甸民主化或越南宪法改革的突破而欢呼，中国同样会为阿富汗或其他国家的“中国式重建”的进展而雀跃。但需要指出的是，这两种模式不应该成为对立模式，就像中美不应在全球治理中过分突出冲突面向而人为加深“修昔底德陷阱”一样。更加开放和普遍受益的发展不是民主化的替代品，而恰恰是民主化的必要前提。在宗教与专制的“冻土”上，民主之花无法开放，而在世俗权威保障下的发展过程中，民主化的实质土壤却在恰恰改良。以发展为民主奠基，不仅应成为中东等区域的整合性现代化之路，也应成为中国自身的转型取径。中国构建“制度性话语权”的过程，同样需要做到“发展伦理”与“民主伦理”的平衡。
在中国人描述优良治理的词汇中，民主与专制固然较为高频，但“王道”和“霸道”也是最常使用的。“王道”思维并非局限于中国，而是人类关于美好政治的普遍想象。柏拉图《理想国》念兹在兹的就是“哲学王”的“王道”，但局限于城邦世界，而后才有普遍主义乃至世界主义的发挥。中国之“王道”则本于对古典贤王及”三代之治”的理想化，本于对超越有限性政治存在的“天下”的乌托邦想象。“霸道”则标榜现实主义和理性主义，在西方以“国家理性”隐秘前行，而在中国则以“法家”正道而行。“霸王道杂之”是帝王理想，也是中国治理的真正秘密。
吊诡的是，当代全球治理中的中国和美国在二者之间常有失衡。就美国而言，其民主国与帝国的二元性导致了国内行“王道”而国外行“霸道”，人道主义与民主修辞难掩帝国霸权，其中东政策失败及对全球治理的负面影响与此有关。就中国而言，法治的威权化与高压的维稳政治显露出“霸道”面向，而国际层面的“大手大脚”又有古典“朝贡贸易”及“新王道”的痕迹。由此，中国当代政治形象呈现出“法家治国”与“王道天下”的独特二元性。中美各自承受自身的治理二元性，各有困顿和艰难。有识之士常慨叹，取美国国内“王道”与中国国际“王道”两面合一，不正是一种惬意的“新世界主义”吗？中国学者赵汀阳对世界治理的诊断是，民族国家的有效性与世界的无效性并存，由此出发继续想象一种“天下体系”，想象“内含天下的中国”对世界政治秩序的构成性甚至终结性意义。然而，王道理想与霸道现实历来有各自理据与边界，美国的“新罗马帝国”冲动固然有重蹈历史覆辙之虞，中国的“天下无外”亦可能重陷春秋战国的乱世悠悠之境。中美合作是各自福音，也是世界福音。
勿忘改革，才有开放
就刻下“制度性话语权”议题，中国的真正难处还在于内政修为。实际上，习李组合的改革意志胜于前任，内部治理亦不可谓不用力：十八届三中全会突出“治理现代化”，四中全会突出“依法治国”。但这些政治承诺层面的制度现代化进程并不顺畅，甚至法治还出现了自我悖反的现象与逻辑：新一轮司法改革以司法精英大量流失而基本宣告失败；维权律师遭受严峻压力，法治权威与法律公共理性遭受消解；小组政治在打破官僚制梗阻的同时也陷入了威权化困境；反腐运动造成“选择性执法”难题和对“发展型政商精英”的动力消解；意识形态管控与网络言论治理陷入“泛安全陷阱”，寒蝉效应凸显；新一轮基层人大选举空间继续受压。从宪政层面来看，四中全会承诺“依宪治国”，设立宪法日，规划制度性解决全国人大常委会的宪法解释与监督问题，宪法学界亦满心追随推动《宪法解释程序法》，但至今未果。官方对第二个宪法日并无特别关注，主流媒体亦淡化处理。“党规严于国法”的法律体系自洽性与规范整合难题依然严峻无解。这些内部挑战时刻造成对中国外部“制度性话语权”建构的张力与牵制。
五中全会之“制度性话语权”高扬于“开放”维度，对“改革”着力不足。“改革”是源，“开放”是流，若全面深化改革不能“源流贯通”，所谓依靠“经济性话语权”暂时转化成的“制度性话语权”势必不能巩固。甚至，“经济性话语权”在中国内部之港台地区还不能有效转化为“制度性话语权”。人心不服与人心不归，“经济”、“制度”皆为强权基础上的“外物”，无法内化。因此，五中全会的“制度性话语权”不能单纯以亚投行和一带一路体系为基础，也不能单纯以中国资本及发展经验为基础，而应当以三中全会的“治理现代化”和四中全会的“依法治国”为基础。如果将习李组合的执政作为一个内在意义融贯而富于战略决断的改革新纪元，则中国对外的“制度性话语权”建构就不能孤立脱缰于中国自身的现代化制度进程，而且要以后者为基础和界限。否则，中国的发展援助就有可能演变为中国纳税人的福利灾难、受援助国的腐败来源以及中国内外治理失衡的火山喷发点。
勿忘改革，才有开放。勿忘国民，才有天下。勿忘民主法治，才有“制度性话语权”。对立是一种保守与自限姿态，威权是一种“霸道剩余”，而包容超越才能获得更广大的存在，才是王道。中国未必是赵汀阳式的“政治神学”概念，但确实是“生生不息”的世界历史奇迹，而且重新开始了历史性的“生长”。我们要在中国固有的发展智慧之外赋予它规则理性和责任伦理，使“制度性话语权”建基于古今、内外的平衡结构之上。
（原载《多维CN》2016年3月号，作者系北航高研院助理教授，法学博士）
