中国新一轮的机构改革或者行政体制改革即将开始。要理解下一步可以做什么和怎么走，就首先需要理解机构改革已经走到了那一步？简单地说，自改革开放以来，中国的行政体制改革大体上说已经经历了两个主要的阶段。第一阶段自八十年代初到本世纪初，改革的主要目标是要向分权企业发展；第二阶段自2002年中共十六大到十八大，改革的主要目标是为了建立大部制，建立监管型政府，也就是对企业的经济活动进行有效监管。应当说，这两个阶段的改革主要是为了配合经济改革和发展。
第一阶段很漫长，主要是为了通过经济分权来建设一个适合于市场经济的行政管理体制。在改革开放之前的计划经济体制下，行政体制同时担负着管理社会和经济的责任。市场经济意味着政府逐渐从直接经济活动中解脱出来，把经济领域的权力下放给经济的主体，即企业。但这个过程并不容易。尽管八十年代所进行的行政体制改革取消掉了很多个直接参与和管理经济活动的行政部门，但很多地方政府仍然不愿意把经济权力下放给企业，而是自己牢牢把握经济权力。
地方政府强大的经济权力促成了学术界所说的地方发展型政府（developmental state）的形成，地方政府各自互相竞争，对地方经济的发展产生了很大的影响。正面的影响是有效地推动了地方经济的发展，负面的影响是各地方搞地方保护主义，阻碍了国家层面的市场的发展。在一些地方，产生了当时学者所说的“诸侯经济”。
政府尤其是地方政府向企业分权的改革主要发生在1992年邓小平“南方讲话”、中共十四大正式确立“社会主义市场经济”的概念之后。向企业分权的高潮发生在朱镕基任总理期间。中国的国有企业到了九十年代初出现很多问题，如数量庞大、效率低下、亏损严重等等。
到1990年代中期，在“社会主义市场经济”概念的指导下，中国政府形成了“抓大放小”的改革战略。在这个战略引导下，政府在组建大型国有企业集团的同时，对中小企业实行中国式的“私有化”，即“民营化”。“放小”真正促成了政府向企业的分权。经过“放小”，地方政府只保留了少数一些地方国有企业。不过，“民营化”程度在不同地方是不同的。
一些地方，“民营化”非常彻底，而另一些地方“民营化”进展并不大，迄今仍保留很多地方国有企业。同时，“抓大”战略也促成了中央国有企业的“法人化”和公司化，开启了政治、经济和社会功能不分的传统国有企业向真正的企业转型的过程。政府向企业分权的成功成为有效的行政体制改革的前提。很简单，只有当政府真正从经济领域撤出来，企业才能成为经济活动的主体，而政府的规模也才能真正减小。1998年，朱镕基主导的行政体制改革把中央部委减少到29个。政府退出直接的经济活动为下一步行政改革，也就是为建设规制型政府奠定了制度基础。
大规模行政体制改革
始于十六大之后
2002年中共十六大之后，中国开始了新一波大规模的行政体制改革。2003年温家宝总理主导的新一轮机构改革的目标主要有二。第一，通过建立“大部制”来促成政府向规制型政府转型。第二，配合“和谐社会”和“科学发展观”等新的政策概念促成政府向服务型政府转型。
在发达国家，无论是西方还是东方，“大部制”主要是为了建设一个规制型政府，着眼于政府的治理结构，对经济活动和社会活动进行规制，也就是“法治”。在中国，尽管“大部制”改革已经推出好多年了，但从这些年的发展来看，从中央到地方，很多人对“大部制”的理解还没有达成共识。
人们意识到，“大部制”改革在于继续促成行政结构的合理化和理性化，政府通过把功能相关的行政机构整合在一起，减少官僚机构之间的互相重复和扯皮，在缩减行政机构的同时，提高行政效率。但这种理解有失偏颇。尽管通过机构整合的机构理性化的确是“大部制”改革的一环，但并非是主要内容。“大部制”的主题就是要建立规制政府和健全政府治理结构。在这后一领域，各方面的努力还远远不够。
尽管改革了那么多年，直到现在，中国的行政效率并没有提高。主要原因在于政府向企业和社会的分权还没有真正到位。在一些领域，尤其是国有企业领域，政府或者政府的代理人仍然是经济活动的主体。在经济分权不到位的情况下，要建立规制型政府几乎不可能。只要政府继续是经济活动的主体，所谓的政府监管只会是“左手监管右手”。社会领域更是这样。政府向社会分权在一些地方刚刚开始，还没有形成全国规模。同时，对如何在向社会分权的同时通过行政体制改革来建设政府对社会的监管能力更没有提到议事日程上来。
过去十来年行政体制运作的实践和经验都表明，中国需要新一波行政体制改革。从机构的整合和理性化的角度来看，根据社会经济情况的变化，这个领域还可以再继续进行一些改革。例如，一些部门的继续整合、职能的调整、一些部门的升格或者降格、事业单位的改革、国有企业的去行政化等等。现在中国政策领域正在讨论的大交通部、大文化部等的建设，或者海洋局的升格，这些都是现实面临的问题，都应当加以考虑。不过，人们也应当看到，这个领域的改革空间已经不是很大，很难找到重大的突破口。
要找到重大的突破口，新一波改革的目标必须是向社会分权。经过前面两波的行政体制改革，政府向企业分权的目标已经基本上确立。除了国有企业部门，政府对企业的直接干预大大减少。当然，如上所说，这个领域还需要进一步的改革，建立法治基础之上的市场经济。一方面，政府继续退出企业领域，让企业成为市场的主体。在很多领域，政府对经济领域的干预还是过度。在一些领域例如国有企业，政府还是经济活动的主体。如果这种情况继续下去，那么市场经济就很难得到确立。
直接参与和管理
转为对经济活动的监管
但另一方面，政府也必须加快建立对企业经济活动的监管。向企业分权并不是说政府和经济活动不相关了，而是政府功能的转型，即从直接参与和管理经济活动转型成为对经济活动进行规制。对企业经济活动的规制至少表现在如下几个方面。第一方面是企业的长远利益。例如，很多国家都有反垄断法，就是为了企业的长远利益和可持续发展。第二，经济的法治化。市场经济不是从天下掉下来的，企业之间的互动尽管从长远看可以促成市场规则的形成和发展。但作为发展中国家，政府必须在为企业确立法治基础方面扮演一个重要的作用。第三，经济活动尽管表现为企业行为，但企业仅仅是社会的一个有机部分，也就是说，任何企业经济活动会影响到其所处的社会。为了社会的利益，政府必须监管企业，否则企业的社会责任难以得到确立。这种监管涵盖包括安全生产、产品质量、腐败等等方面。
尽管政府和企业之间的关系还有诸多改革的空间，但比较而言，政府向社会分权的目标还没有确立起来。一些地方例如广东、北京和上海在进行比较大规模的试点，但在全国层面，向社会分权的改革目标远未建立。政府不能向社会分权，就造成了大政府、弱政府，小社会、弱社会的局面。而这样一个局面是今天中国诸多社会问题的结构性根源。
大部制改革到目前为止已经导致了尾大不掉的局面。在中央层面，机构改革并没有导致机构的精简。29个部委下面就有挂靠着数千个不同形式的机构，搞权力寻租。发改委更是典型，本来的设想是聚焦于宏观政策的研究和制定，但现在已经演变成为宏观、微观都要管理的庞大的官僚机构。一些地方，在实行了“大部制”之后就出现了一个局有数十个副局长的情况，就是这个局面的表现之一。
实际上，把原来十个办公室整合成为一个办公室，把原来在这十个办公室办公的人放到同一个办公室办公，这不叫改革。很显然，大部制改革没有实质性的进展既和改革者的认知偏差有关，也和政府的既得利益有关，即政府不想真正放权给社会。
“大部制”就是要建立小政府和有效政府，但由于没有向社会分权，不管权力以怎样的方式在政府部门之间进行分配和调整，结果还是在各个政府部门流转，政府要承担的功能还是一样多，政府部门还是难以真正“瘦身”。简单地说，向社会分权是实现“大部制”的前提条件。再者，在没有向社会分权的情况下，政府本身仍然是一个无限责任政府。不向社会放权，社会就得不到权力，就很难形成社会自我管理的局面。政府还是什么都管，什么都管不好。这就必然出现政府和社会之间的紧张关系。
作者是新加坡国立大学东亚所所长
来源：联合早报
