顾名思义，所谓制度成本不是生产成本，而是交易成本；具体到改革层面，则是指体制运行的交易成本。我们知道，任何一种体制运行都是有成本的。用计划配置资源会产生交易成本，用市场配置资源也会产生交易成本，而一种体制是否需要改革，直接判据就是体制运行成本的高低。中国从计划经济向市场经济转轨，说到底是计划配置资源比市场配置资源的成本高。

马克思早就指出：生产关系和生产力、上层建筑和经济基础要相适应。这是说，若一个国家出现了不可调和的阶级冲突，表明上层建筑已不适应经济基础，此时就应变革社会制度。从体制层面讲，若一个国家体制运行成本过高，表明体制已不适应生产力发展，要降低体制成本，就得进行体制改革。

是的，体制是否改革需看体制成本；而体制怎么改，则要看改革成本。何为改革成本？简单讲是由改革产生的交易成本。改革要变革体制，势必要对现存的利益关系作调整，在有人受益的同时，也难免会有人利益受损。受益者支持改革，受损者却可能反对改革。为了减少改革阻力，就需要去说服、协调、安抚那些利益受损者，而由此产生的交易费用，便形成了改革成本。

应该追问的是，体制怎样改为何要看改革成本呢？对此我们不妨从以往的改革实践中去寻找答案。举世公认，迄今为止中国的改革有三大特征：一是以分领域改革为主，率先从农村突破；二是以渐进式改革为主，分步推进；三是摸着石头过河，不断试错。想问读者，我们的前期改革为何会具有上面三大特征？我的看法，这一切皆与改革成本有关。何出此言？让我分别作解释。

在我看来，中国改革率先从农村突破，是因为土地承包的改革成本低。读者想想，将土地承包给农户，农民可以受益而其他人未受损，他人也就没有理由反对。这种无“负外部性”的改革，经济学称为“帕累托改进”。既然是帕累托改进，改革成本当然会低。事实确也如此，从1979年到1982年，短短3年土地承包就推广到了全国。

再看渐进式改革。中国选择渐进式改革，其实也是因为改革成本。说得明确些，是改革成本太高无力一次支付，只好分期支付。举国企改革的例子。要将国企改造成“自主经营、自负盈亏”的市场主体，那么就得允许企业减员增效，可改革之初我们不仅未建立社保体系，劳动力市场也未开放，企业要是从减员下手，阻力可想而知，改革成本一定会很高。

正是高成本约束，国企改革所以不得不分步推进。现在回头看，当初政府从放权让利起步，先让企业搞承包经营，然后进行公司制改造（建立现代企业制度），再到今天实行“混合所有制改革”，这样一步步深化，不过是在分摊改革成本。由此想多一层，不单是国企改革，诸如价格体制改革、投融资体制改革、外贸体制改革等皆采取渐进方式，归根到底也是为了分摊改革成本。

是的，改革成本高，改革就应该渐进。可改革为何要摸着石头过河呢？其中一个重要原因，是某些领域改革成本不仅高，而且还具有不确定性。由于事前无法对改革成本作预估，逼不得已，改革只能边改边试，方向改对了继续改，方向没改对就退回来再作新的尝试。

以政府机构改革为例，去年机构改革大获成功，我认为是以往改革反复试错出的结果。早在十八大前，我们已经改了7 次机构，可令人遗憾的是，每次改革后皆出现了机构越简越臃肿、冗员越减越多的怪象。究其原因，是行政审批权在背后作祟。有鉴于此，十八大后中央釜底抽薪，大手削减行政审批。审批权小了，改革成本也就低了，于是才有了本次机构改革的完胜。

写到这里，读者应该明白以往改革为何会有三大特征。事实上，对习近平总书记关于全面深化改革的思想，也可从体制成本与改革成本的角度去领会。如果说以往改革主要是分领域、渐进式和摸着石头过河，而全面深化改革则主要是突出系统性和顶层设计。分领域改革八仙过海，改革往往不平衡，从而导致体制出现短板。而全面深化改革就是要补短板，以进一步削减体制成本。

再从改革成本角度看，经过多年分领域改革，那些容易改、好改的都改了，现在剩下的是难啃的硬骨头。随着改革难度加大，改革成本升高，部门改革动力在递减，甚至有部门已不愿再改。然而问题在于，若不打通改革最后一公里，整个改革就有可能前功尽弃。正因如此，习近平总书记强调要做好为改革付出必要成本的准备。

最后来说顶层设计。全面深化改革是系统、协同性改革，改革要系统、协同，当然离不开顶层设计。不过读者要注意，顶层设计并不排斥基层试验，前提是要把握好顶层设计与基层试验的边界。两者的边界何在？总的原则是：但凡不存在负外部性的改革，应鼓励基层试验；而具有负外部性的改革，则必须由中央顶层设计。