村民自治的问题在于政府干涉了过多的自治事务
记 者：我国的村民自治带有明显的国家推动特征，从村庄内部动力来看，农民是否具有强烈的自治愿望,其动力来自哪里？
赵树凯：村民自治的动力来自农村基层社区的需要，农民有表达利益、维护利益、改善生活的需要。农民有利益需要，就希望能参与到公共决策中来。比如，土地如何承包，农民需要参与，撇开他们只由干部来定或由国家来定都不行。而且基层的公共服务，像水利建设、电路改造、宅基地分配等问题，农民也都希望能参与，表达自己的利益诉求。由此，农村基层社区就需要一套机制对各种利益要求加以协调、整合，维持基层社会的秩序。这是一个方面。
另一方面，中国的基层民主被称为国家主导型的民主，准确地说，其实是国家对农民的需求做了呼应，从外部供给一些制度安排、规则设计。这两个方面是相互匹配的，村民自治不是农民没有需要由国家强加给农民的。从村民自治制度的发生和发展过程来看，这套制度实际上是农民根据自身的要求进行的创造、最后被国家政权加以认可并推广的。
当然，国家在供给规则的时候也存在一些问题，最主要的问题是国家把好多属于自治范围内的事情当成了行政管理的事情，过多地干预了自治事务。比如对村干部的管理，应该由农民来做，但现在村干部的工资制定、考核评价等，都是政府在做，村民没有多少发言权。再比如，县乡政府给村里派了很多活，又是达标，又是考核，很多都和农民无关，但政府逼着农民做。国家干预了过多自治的事务，引起农民的反感，于是，农民在拒绝这些东西的同时可能把一些不该拒绝的也拒绝了。比如有些政策、法规的落实，像计划生育，有些人竞选时就许诺说自己当选后就不搞计划生育。这种例子有很多。
记 者：政府的干预是否可以说也具有一定的合理性，毕竟很多人对农民的自治能力并没有信心。如何看待中国农民的自治能力？
赵树凯：自治是要分层次的，有社区自治、村庄自治、村民自治，还有乡镇自治、地方自治。美国的民主就是从乡镇自治发展起来的。日本是地方自治，日本有市、町、村三级自治单位，互不隶属，都是向下负责。日本的这种自治制度是明治维新之后不久就发展起来的，而美国的自治则要更早。我们到今天难道连个村庄自治都做不到？中国老百姓不会笨到这个程度。这是从国际经验来讲的。
从现实情况来看，农民也是完全有能力的。自治本身和文化程度没有太大关系。在村里谁当干部能公平一点，不需要有多少文化也可以判断出来。村里的那些事，像修条路、修个水渠、宅基地该怎么分，村民是完全能够做出正确判断的。从历史上看，早在土地革命、土地改革时，农民就有很高的觉悟，现在更应该有。村民自治，首先是相信不相信农民的问题。不能用农民素质不够为不搞民主或者把民主层次压得很低找借口。
这也正呼应了韦伯所说的，一国政治落后不是其民众落后而是其精英落后，而精英落后的突出表现就是不断指责“民众落后”。我们不能用农民的自治能力不足来合理化政府的微观干预。政府的责任是通过提供法治规范和制度保证，以确保村民自治能够在法治的轨道上进行。
只要有好的制度框架一切都好办
记 者：实行村民自治20多年以来，乡村治理的实际效果如何呢？
赵树凯：应该说，对村民自治的效果我们不能估计过高，但是确实有很直接的效果。村民自治顺应了农民要权力、要参与的要求，解决了大量的农民利益表达问题。同时，我们也面对着一个非常矛盾的现象：一方面民主自治能化解矛盾、表达利益，但另一方面农村的矛盾也没见少，反而是不稳定的因素在增加、冲突面在增加。但这不能说是村民自治造成的。可以说，如果没有村民自治会更加不稳定，冲突会更多。村民自治做得再好，它也只能解决自己范围内的问题，何况做得还不够好。像公务员系统的腐败问题、征地问题等，都是村民自治解决不了的，却都直接影响到了农村的稳定。这就意味着完善乡村治理需要在国家政权层面有一整套的制度供给。现在的问题不是村民自治搞得太早、搞得太过的问题，而是自治得还不够，自治的层级还太低。村民自治需要配套的制度框架、背景，框架没做好，就希望所有的问题都通过自治来解决，是不可能做到的，也不可能有真正的自治。现在许多人对村民自治有些悲观失望，主要是因为村民自治的制度框架没有做好，制约了自治的发展。对农民我们不应该悲观。和20年前相比，中国农民的自治愿望和能力都有了很大的提升，眼界也大大开阔。但是我们的制度设计表现得对农民还不够信任，问题主要出在这里。
记 者：在村委会选举中，一方面存在上级政府的过多干预，另一方面，选举过程中也存在贿选以及家族势力、黑恶势力操纵选举的情况，我们该如何评价选举的公正性？
赵树凯：从趋势上讲，这20多年来，选举是越来越趋向公正的，制度也越来越完善。因为选举日益走向真实，通过选举可以获得真实的权力，所以大家就开始竞争，贿选就出现了，黑恶势力就要介入了。应该说现在村委会选举中贿选的面很大，虽然不能说普遍。那么，如何看待贿选？贿选恰恰说明选举真实。从一般的角度讲，只要是真实的、有竞争的选举就容易有贿选。关键是政府要很好地履行自己的责任，政府主持选举的机构本身要是公正的，是没有受到控制的。民主选举和市场经济一样，本身就是一个政治市场。选举过程也是交易，选谁不选谁，就是一个政治上的市场行为。是市场就需要监管，就要有规则。政府要监管，要制定并执行规则。选举不是不需要政府。老百姓的意愿不能干预，但老百姓的意愿需要通过合法的方式表达，不受外在强力或者其他因素干扰，这是政府的责任。现在好多地方政府认为村委会选举是农民自己的事情，农民自己搞就可以了，这就导致选举存在很多问题。另一方面，还有一些地方政府出于征地等需要，继续干预村委会选举，因为干预并不名正言顺，就往往要借助黑恶势力。这种例子不能说普遍，但屡见不鲜。
有了公开透明的选举，政府只要责任到位，对贿选不需要太担心。发达国家的例子充分地说明了这一点。关键是整个制度环境要完善，政府要引导得好，需要一整套的法律制度对选举的过程进行规范，否则就会乱套。
再说宗族势力。首先，什么叫宗族势力？事实上宗族势力在当下的中国农村不是太好找，宗族本身也不好界定。我觉得，真要描述宗族对选举的影响是很难的。宗族也不是超越利益的。正常来看，兄弟姐妹是一家人，他们会相互支持，但如果关系再远一点，就要看这个人是不是能给大家带来利益，人们不可能不顾自己的利益无条件地支持一个人。就是名副其实的一家人，也可能哥哥支持一个，弟弟支持另一个。从目前中国农村的状况来看，说宗族关系超越了个人、家庭的经济利益，我认为是不成立的。说宗族干扰了选举，对选举造成扭曲，可能把问题扩大化了。尤其是，现代社会比传统社会中的社会关系要复杂得多，人的身份具有多重性：一个人可能既是某个家庭、家族和宗族的成员，也是某个经济组织、某个宗教组织、某个社会阶层或团体的成员。在多重身份中，你很难说家族、宗族身份就会压倒其他性质的身份认同。
当然，民主选举总会涉及到动员过程，在选举动员的过程中各候选人总会利用各种社会关系网络，所以家族、宗族的组织网络也可能会被开发利用。但这并不是真正的问题，真正的问题在于政府能不能创造一个能公平、公开地竞争选举的制度环境。政府做不好这一点，问题必定接踵而来。
选举权是农民最核心的民主权利
记 者：说起村民自治，人们一般想到的就是民主选举村委会，事实上村民自治包括四个方面的内容：民主决策、民主选举、民主管理、民主监督。我们是不是对选举讲得比较多，对其他方面重视不够？
赵树凯：通俗的说法是四个民主一套车，但是我认为，四者之间有轻重，不对等。根本上说其实只有一个民主，就是选举。选举是民主制度的核心。最能体现民主水平的是选举水平，是选举制度是不是合理、是不是执行运作得好。决策、监督、管理的权利很大程度上是从选举权里派生出来的。选举权能得到保障，决策权、管理权、监督权才能有效。如果选举权是个假的，那么决策、管理、监督权的分量就降低了。这牵扯到民主研究领域的一个很大的分歧，存在两派意见。一派认为选举不重要，只要有充分的参与就行，只要各种意见能充分表达就行。另一派认为选举是核心。我是持这种观点的。如果说充分让大家发表意见就是民主，那唐太宗时期就很民主了。没有选举权，结果只能是想让你管理你才能管理，不想让你管理你就不能管理。有了选举权，你不让我管，我就罢免你。民主选举是定期举行的，任期和对下一次选举的预期就会对当选者产生制约。所以不能把四个民主等同来看，选举权肯定是核心。没有选举，何谈民主？有了民主选举，民主决策、民主管理、民主监督就会跟上来。不能说自然而然地跟上来，但是很容易就可以跟上来。有些人强调民主决策、民主管理、民主监督，不强调民主选举，事实上是为害怕选举、不愿意搞选举找借口。
记 者：也就是说当前民主管理、监督方面的问题与选举搞得不够好直接相关？
赵树凯：选举没有得到很好地保障，监督、管理当然受影响。另外，村民的监督管理还受到基层党政关系的影响。像村里的财务、批宅基地等事情，支部书记还要说了算。自治组织和政府的关系也是重要影响因素。政府管了太多的事情，老百姓还怎么管？对村干部的监督都由政府做了，集体事务都由党组织或者上级政府定了，老百姓还怎么监督、决策？
记 者：现在农民对选举的冷漠也与此有关。
赵树凯：对。而且贿选也与此有关。反正选来选去选了个二把手，选谁无所谓，那农民就会选择谁给钱就选谁。当然这是从消极意义上来讲的。从积极意义上讲，如果选的这个人真是没有用的，农民也会吸取教训并改变以后的投票行为。比如这三年我选了你，结果发现你不干事，不但不干好事，还干坏事，下一次可能就不选你了。现实中有很多这样的情况，一开始给钱还选，后来给钱也不选了。这个问题为什么很容易解决？因为只要选举程序是公正的，选举制度是完备的，每个人都要进秘密划票间，写自己的票，别人就没法干预了，送了钱人家也可以不选你。贿选不可怕，政府不作为才可怕。
记 者：即便选举本身是公正的，是不是也可能出现选举上来的人干的是一锤子买卖，捞一把就走的情况？
赵树凯：确实存在这种情况，选举之后的民主管理问题也很重要。当前主要是要完善与村委会运作有关的一整套制度，比如决策、财务制度等，要进一步完善。光有选举也不行，选举之后还要有相应的管理制度。但是还是要强调，选举是根本。
从根本上来说，这也是因为村庄选举时，往往由候选人个人来组织动员投票，而个人就容易有投机行为。西方的政党制度就是在这样的背景下发展起来的：如果候选人是政党推荐、由政党负责动员投票的，那么，政党就得对当选人进行制约，毕竟跑得了和尚跑步了庙，政党还得继续参加下一次的选举。而中国的基层选举与此不同，需要其他的配套制度来保障。
发展基层民主没有回头路可走
记 者：从制度环境上来讲，村民自治面临着一个困境：一方面，村民自治是自下而上的选举，要对下负责，但我们的行政管理体制，则需要自上而下的政令贯彻，这一矛盾该如何缓解？
赵树凯：这牵扯到的问题很复杂。基层自治和国家的政权建设是有区别的，国家层面的民主和社区层面的民主也是不同的。国家政权建设的问题不是基层自治能够解决的，但解决时这些问题是联系在一起的。比如，没有中央与地方关系以及地方内部各层级政府之间关系的调整，自治必定会步履维艰。但是有一点是肯定的，那就是民众的民主素质和要求在提高，民主的能力在提升，所以民主一定会往前走。如果国家的制度供给不能同步跟上，肯定要起冲突，出问题。当然我们可以说制度已经完备了，民主的领域也增加了，但还是存在一个平衡的问题。如果人们民主的愿望、要求、能力提升得很快，但制度进步得却很慢，肯定还是要出问题。现在民主力量在成长，民主要求在提升，但政府在制度上的有意识的调整却偏慢。通常是到了出问题的时候，才想到需要完善制度。这是我们现在制度建设面临的一大挑战。无论是在农村还是在城市都存在这个问题。以农村为例，前些年有农业税，农民负担重，我们的设想是，把农业税取消了，农民负担不重了，就没那么多矛盾了，稳定就好维持了。但取消农业税后这几年谁能说农村矛盾少多了，更稳定了？谁敢说上访更少了，群体性事件更少了？事实上群体性事件反而在增加，稳定的压力在增加。问题还是出在治理结构、制度框架方面。日本现在经济高度不景气，社会却没有出现不稳定的局面，就是因为制度框架问题已经解决了。有了好的制度框架，经济问题就只是经济问题，社会问题就只是社会问题，不会往政治层面上扩展。
记 者：村民自治面临的制度框架问题，具体表现在哪些方面？
赵树凯：第一，党支部和村委会的关系。这个问题到现在也没有解决好。有一种意见认为要明确村委会受党支部的领导。但问题是村委会是村民选举出来的，是要为村民负责的，现在又说要受党支部的领导，从逻辑上讲是冲突的。要解决这一问题，必须明确划分党支部和村委会的职责范围、权力边界。比如河北青县，提出党支部由一线变二线，党支部监督村委会是否执行政策和法律。村委会如果违反法律政策，党支部出来纠正。党支部书记兼村民代表会议主席，通过村民代表会议行使权力。应该说这是很有价值的探索。各地都在探索，我们要鼓励基层努力探索创新，帮着他们总结，不要急着下结论和在全国推广。
第二，在村庄和县乡政府层面，还是要规定清楚，哪些是自治功能，政府不能干涉，干涉就违法；哪些是政府的法定要求，自治组织也要遵守。政府要依法管理自治组织，自治组织也要依法办自己的事，两者的权限必须分清楚。政府管了不该管的事，自治组织就会把政府该管的事也给挡回去，这种例子太多了。
这两个问题解决不了，村民自治的前景是不乐观的。现在农村不仅仅在征地、环境保护等问题上出矛盾，民主推行得不好本身也成了矛盾的生长点。而民主本来应该是化解矛盾的。
记 者：村民自治肩负着为中国民主政治探路的责任，那么，总结20多年的村民自治实践，我们可以得出哪些经验、认识？
赵树凯：第一，最核心的一点，在市场经济发展的过程中，农民的民主要求、能力是不断提升的，政府要充分尊重他们，为他们提供好的制度平台。政府不能代替农民做决策。有人总结出一条比较片面的经验，就是不要给农民那么大的权力，对农民还是要管住。问题就在于可能今年能管住但明年管不住，这个书记能管住下一个就管不住。所以这种经验最终是经不起考验的。
第二，基层民主在整个中国民主化进程中，有一种探路、引领作用，但不可能单独获得成功。基层民主的成功一定是和整个民主进程的成功联系在一起的，不可能离开大的制度框架来谈它的成功。
第三，基层民主虽然是一个小的侧面，但它涉及中国政治现代化进程的许多层面，如党政关系，政府和社会的关系等，给我们提出了一系列的课题。这正是基层民主的引领价值所在，但我们不能以为基层民主可以自己单独成功。
第四，农民民主的要求、能力的提升是不可逆转的过程。可能不成熟，但是没有回头路可走。现在说农民搞民主自治能力不成熟，但回到20年前的管理办法肯定更糟。民主和利益密切相关，民主要求一旦萌发，是压不住的。利益要求压不住，民主就压不住。对此要有清醒的认识。
对村民自治我很乐观，因为我对中国农民很乐观，中国农民的创造力是无限的。面对基层管理的问题，还是要通过发展基层民主来解决，不能往回撤，往回撤是无路可走的。
记 者：谢谢您接受我们的采访。
发表于《中国党政干部论坛》2010.7
