四 管理理念：思路的检讨

（一）计划式管理的问题

近几年来，为了强化对外来人口的管理，从中央到地方都作了很大的努力，1995年6月2日公安部发布了《暂住证申领办法》，各城市也相继出台了一些关于外来劳动力管理、建筑场所管理、私房租赁管理、外来人口计划生育管理方面的法规制度，建立起多项与之相配套的政策规定，取得了巨大的成效。但是，城市社会对外来民工的管理仍然存在着较大的问题。从根本上讲，迄今为止，与市场经济体制相适应的管理制度和管理机制尚未建立起来。现行管理办法的指导思想主要还是计划式的。将职业和工种分为三六九等进而也将劳动者也分为三六九等的所谓"外来劳动力分类管理制度"是计划式管理的具体表现；以登记、做证、收费和许可证（务工许可证已改称就业证，但实质未变）满天飞为特征的外来人口管理也是一种计划经济色彩甚浓的管理方式。这些管理方式都以维护流动的有序性为目标，从现实的角度看有其理由，但是，从改革目的看，这些做法显然与市场经济的平等、公正和自由竞争的精神格格不入。我们认为，在劳动力市场上，局部的暂时性的"盲目性"恰恰是规则运动即有序运动的表现。显然，在市场经济条件下，由劳动者个人自主决定的、必然带有某种"盲目流动"特征的流动才是真正的有序流动方式，也是唯一的有序流动方式。而由地方政府精心组织和安排农民进城做工的做法只是计划思维模式的新产物，这种"有序"流动由于难以满足劳动力商品供给方（劳动者）和需求方（用人单位）各自不同的需求与偏好，而必然会像计划经济时代的城市劳动力供给体制一样，成为真正的无序流动。实际上，大量的由政府组织的民工纷纷返乡和绝大多数用人单位要求自主招用农民工的事实已经宣告"有组织流动"的蓝图基本落空。现阶段的中国，一般的商品都难以实现政府安排的有序流动，更何况有七情六欲、有个人需求和偏好的人。

在市场化步伐日益加快的今天，计划式管理办法的巨大力量将在高度自主灵活的市场条件面前逐渐消耗殆尽，变得效率日益低下。具体到民工管理来说，主要部题是，被管理的对象既外来民工不能自觉地参加到管理秩序中来，最基层的管理人员往往既无权力也无责任，而最有权力和责任的高层领导又不可能时时来关注外来人口的管理问题。这样，对外来人口的管理工作必然会陷入穷于应会的窘境，形成了"管不胜管，防不胜防"的局面。但是，许多管理部门的工作人员似乎还不明白管理机制本身的欠缺，还以为是管理部门的权力不够大，或者是领导重视程度不够，因此他们常常呼吁增加本部门的权力、人员、经费和设施，并要求各级领导高度重视本部门的工作，要求各级领导要月月讲天天讲，他们说："老大难，老大难，老大管了就不难"，他们提出的解决管理工作中存在的问题的第一项对策往往就是要建设"一把手工程"。

计划式管理的重要特点是，在具体的管理措施中"只管手脚、不管头脑"。 平时对民工的利益需求、思想动态、情操培养、文化学习和法制教育等涉及精神世界的"头脑"问题不闻不问，放任不管，当外来民工"动手动脚"即违法犯罪时才进行干预。一方面，处在社会转型和城市化进程中的青年民工的思想观念可塑性极强，既有向上演变的可能，也有向下滑落的危险，关键在于城市社会如何引导和塑造了。另一方面，进城农民多是农村中比较有想法有抱负的青年，与他们在家的兄弟姐妹相比各方面的素质相对较高，许多人都是抱着见世面、学技能的初衷而来到城市的，工作之余多有学习科技文化知识和参加健康向上的业余文娱活动的愿望。另外，一些民工不懂最基本的法律，其权益受到不法侵犯时，要么忍气吞声，要么意气用事，报复侵权者，自己成为罪犯。健康的精神文化生活是一个获得良好社会效益而必须注入的投资，也可以是应当支付的成本，现在城市政府不重视民工在这方面的投入和建设，却又希望他们个个遵纪守法甚至品德高尚，显然有些南辕北辙。

（二）防范式管理的问题

管理模式按目的大致可以划分为两类：一类为防范式管理，目的在于使管理对象对管理主体或他人的危害性降低或消失，极端的形式比如动物园对于兽类的管理，或者监狱方面对于犯人的管理；另一类为服务式管理，目的在于通过管理使管理对象获得安宁愉快，典型的如医院对病人的管理。前一类管理模式需要预先假设管理对象对主体或他人有潜在的或者直接的危险性，管理主要就是防范，基本上不考虑管理对象的利益与要求。后一类管理显然不同，管理主要是以服务为主，需要充分考虑管理对象的利益与要求。

目前，城市对外来人口的管理制度基本上都是防范式的。首先，从规定方面看，暂住人口除了具有"合法权益受法律保护"的原则性权利和"暂住证不受非法扣押"的具体权利以外，很难说还有其他具体的权利。或者说，法律规定了他们的权利，但是，当他们的权利受到侵犯或需要得到保障时，却没有具体有效的诉求对象。在这种情况下，他们享有的权利和承担的义务是不平衡的。其次，从具体的执法与司法实践方面看，并不怎么关心这个人口群体有什么利益要求，而仅仅关心做证－收费〔工本费和管理费〕、查验－罚款〔对未做证者〕和违法－打击这三件事，超标准收费和巧立名目进行罚款也是一部分管理常见的管理方法，按照管理机关的行话来说就是"以收助管"，"以罚促管"，至于为民工服务则甚少考虑，没有那一条制度规定管理部门必须为外来民工提供何种服务。第三，从管理制度体现出来的导向看，城市所以加强管理，目的就是防范外来民工危害城市社会秩序。第四，尽管《劳动法》从规定劳动者合法权益的角度出发规定了一系列劳动权利和利益，可这些权益常常受到不法侵犯，有时甚至是来自执法机关和司法机关的侵犯。

防范式的管理方式必然是低效率的，而且也会带来诸多副作用。尤其是当少数素质低下的管理人员借管理之名为自己或为自己所在的小团体谋取私利时，这种管理方式就脱变为一种侵犯外来民工合法权益的工具，成为引发外来民工不满和怨愤的源头，从而使管理的初衷走向其反面，形成有管理不如无管理，多管理不如少管理、管理机构与管理人员越多社会秩序反而越乱的局面。这或许就是有些城市的管理人员节节上升而问题也节节上升的原因之一。古人曾经告诫我们说："法令滋章，盗贼多有"，6 看来并不是没有一点道理。

这种防范式管理方式的局限性与弊端逐步被人认识，公安部户政管理局局长顾道先先生对此就有比较深的感受，并呼吁公安部门对外来人口的管理要与保护他们的合法权益相结合，要与为他们服务相结合。他说："我发现有些地方在流动人口管理工作中，对打击犯罪相对地讲比较重视，而对于流动人口合法权益的保护问题往往考虑不够，许多侵犯流动人口合法权益的行为得不到及时查处" 。7

有一些人认为，这些年来城市民工犯罪所以越来越严重，是国家法律和司法机关打击制裁不够有力的结果，故而要求进一步强化打击力度。我们认为，重要的是站在什么角度来看。如果是就外来人口犯罪活动的整体而言，认为打击不力有一定道理。由于我国城市公安机关普遍存在着经费困难、警力不足、设施陈旧、业务素质不高、侦破能力弱等一系列客观情况，一系列犯罪案件包括外来流动人口犯罪案件的破案率还不够高，总有一部分犯罪分子能够长期逍遥于法外，得不到应有的制裁。从这一角度讲，城市加强对流动人口犯罪的打击力度，提高案件破获率，是正确的，也是必要的。但是，如果就法律本身的规定以及与城市人口犯罪比较而言，就不可以笼统地认为对流动人口（包括民工）犯罪打击不力。

首先，从立法来看，无论是旧刑法还是新刑法，对盗窃罪的处罚要严于对贪污受贿罪的处罚，盗窃罪的立案标准始终要比贪污受贿罪低得多。同样都是秘密地窃取公私财产600元以上2000以下，若为盗窃则法律（旧刑法）规定是犯罪，可以判处3年以下有期徒刑，若为贪污则法律规定为无罪，只需党纪政纪处分。新刑法仅在最高刑方面对盗窃罪作了较大的宽松，但盗窃罪的立案标准较大地低于贪污受贿罪的做法仍旧未改。显然，民工犯罪是贫穷者犯罪，只有犯盗窃、抢劫罪的资格而无进行贪污受贿的资格，贪污受贿是城市居民"独享"的白领犯罪。刑法既然规定严厉制裁盗窃而相对宽缓于贪污，那也就是意味着打击外来民工犯罪要比打击城市居民犯罪严厉一些。

其次，从城市社会的司法实践来看，法网对外来民工的适用总要比对城市居民的适用紧一些。无庸讳言，司法腐败的受益者将多为本地城市居民，贫穷的外来犯罪者是很少能够打通"关节"而逃避法律的打击与制裁的。新闻媒体经常报道某市外来民工（外来人口）的犯罪率如何如何的高或某次处决的全部若干名罪犯都是清一色的外来人口等等，其中也许就包含着本地人和外来人口同罪不同罚的因素。

再次，从严打的具体情况来看，外来犯罪人更多地成为打击对象。从80年代初期开始我国已安排多次严打或专项治理斗争，城乡结合部几乎每次都成为严打斗争关注的重点，更是明确地把严打的矛头直接指向居住于城乡结合部的流动人口。从这些方面看，城市对外来民工犯罪打击和制裁还是很有力度的。

（三）有关法律法规尚须完善

外来民工合法权益受到用人单位尤其是个体私营业主严重侵害的事件所以屡屡发生，一个重要原因就是现行劳动法规定的制裁处罚力度较低。《劳动法》颁布以来，劳动部相继发布了《违反《中华人民共和国劳动法》行政处罚办法》、《违反《劳动法》有关劳动合同规定的赔偿办法》等规章，但这些规章对违法行为的态度比较温和。比如，（1）《处罚办法》规定的罚款规定都是"并可处以多少元以下的罚款"，没有一处是"应当以多少元以上的罚款"；（2）《处罚办法》虽然对最常见的无故拖欠劳动者工资的行为规定了"并可责令按相当于支付劳动者工资报酬、经济补偿总和的一至五倍支付劳动者赔偿金"，但这种"赔偿金"只能由劳动行政部门责令支付，受害的劳动者不能将之当作一项可提起司法保护的诉权要求，近乎形同虚设；（3）《处罚办法》对一些在劳动安全卫生方面侵害劳动者生命健康的行为的处罚规定偏轻，如规定："用人单位违反规定造成职工急性中毒事故，或伤亡事故的，应责令制定整改措施，并可按每中毒或重伤或死亡一名劳动者罚款一万元以下的标准罚款；情节严重的，提请同级人民政府决定停产整顿"。就是说用人单位无视职工的生命安全，也只是罚款一万元以下。（4）其它许多侵害劳动者合法权益比如用人单位收取押金、扣押职工身份证暂住证、不近情理的罚款与克扣工资、辱骂、搜身、体罚、殴打职工等等的行为至今没有相应的处罚规定。甚至对比较多见的拒送工伤职工去医院治疗或拒付工伤职工医疗费之类的行为也没有明确的制裁与处罚规定。

我们认为，在立法上应该加重对侵害劳动者合法权益的用人单位和直接责任人员制裁处罚的力度，这是减少这类侵害事件的发生一个先决条件。可以考虑增加处罚形式，比如吊销营业执照、剥夺经营资格、行政拘留等形式，并由工商行政管理机关、公安机关等执行。所有侵害劳动者合法权益的行为都规定相应的制裁、处罚措施，不留立法空白；明确规定对各种侵害行为适用的处罚标准，减少执法人员的自由裁量权，许多地方应规定"应当"如何而不是"可以"如何，许多地方应规定罚款"多少元以上"；建立惩罚性赔偿金制度，对无故拖欠工资、拒付工伤医疗费的用人单位设定支付双倍或数倍与拒付额的赔偿金义务，并明确规定受害人享有要求获得惩罚性赔偿金的权利与诉权；加重对漠视劳动者生命健康的恶劣行为的制裁处罚力度，对一再发生工伤事故的单位应予吊销营业执照，对拒送工伤职工上医院治疗或拒付医疗费的有关负责人员应予拘留，对由此而造成工伤职工死亡或残疾的直接责任人员应规定适用刑事制裁措施（目前的刑法对此问题无明文规定）。同时，加强劳动执法，完善劳动监察体制，解决劳动监察执法人员数量不足，监察工作开展不够普及等当前的突出问题。

结语：关于治道变革的讨论

城市对于外来人口的管理，具体说某个地方政府对于民工的管理，看起来是一个局部的、微观的问题，因为只发生在特定地区，只针对特定人群。但是，从更高层面看，是一个政府与社会或者说国家与社会的关系问题，概括地说是一个政府如何管理社会的问题。这种管理不仅涉及管理部门和直接管理对象，而且涉及不同利益集团，不仅涉及经济问题，也涉及若干非经济问题。尤其是在中国的城乡二元体制下，这种管理显然涉及的公共领域更宽，影响的制度内容更深刻。民工管理从这个意义上集中体现出来政府的作为，我们认为可以用"治道"的概念来分析。

世界银行《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》认为，好的治理（GOVERN）的核心含义是，政府的职能应该从"划船"的转变为"掌舵"的，这种转变被称为治道变革。在西方公共管理的研究中，"治道是指作为整体的社会全面管理政治、经济以及社会事务的方法，8 "政治学研究统治问题，在现代政治中，政治的功能是表达民意，负责决策，行政学是研究政治和行政分开条件下的公共行政，行政的功能是执行民意，负责执行。关于治道的研究是研究公共行政的政治方面，并强调行政和管理分开，实现管理的自主化。9 结合中国的实际，我们现在所说的治道是指在市场经济的条件下，政府如何界定自己的角色，怎样管理公共事务。

研究表明，政府对于同一种社会公共事务的管理，实际上可以有截然不同的策略。一种是家长式的，"在家长式的治理之下，政府本身变成一种私人财产。因为如果统治权集中于一个单一的权力中心，那么政治就变成一个决定谁可以运用这种权力以及谁拥有这一职位的简单问题。一旦实施法律法规的能力变成政府官员的一种收入来源，则争夺和保持权力就至关重要了 "10 。另一种是多中心治理，"在多中心治理中，政府权威应该支持各种层次的群体和社群有能力自治。政府权威在各种层面上都是有重要作用的，所有作用在本质上都是支持性的。正如人们指望政府为经济市场的顺利运作提供稳固的法律基础那样，政府也应该致力于培养群体自治的能力。一般来说，政府官员必须专心致力于提供公益物品和服务，但他们并不直接介入那种物品的生产"11 ，"无论何时，如果政策分析家忘却了政府的根本目的是帮助人民解决问题而非选择赢家和输家，那么在相互作用的实际操作与集体选择领域，必定会发生破坏性的冲突"12 。公共管理的过程不应该是政府单纯制定规则而强制被管理者服从的过程。这种管理的困境在于，一是所谓被管理者拒绝服从甚至直接抵抗，结果政府本来要减少社会冲突，反而制造了新的冲突，二是管理的权力成为某些政府部门某些政府人员谋取自身利益的手段，当管理权力的运作进入这种歧途的时候，制造的冲突更多而且难以纠正。因此，对于负有公共管理职责的政府来说，更重要的是怎样培养各种群体的自治能力并支持他们自治，或者说，好的公共秩序只能是管理当局和有关群体协作努力的产物。"在协作生产中，两个行为者必须相互作用以产生预期的效果。例如，如果警察和居民小区协力监督小区的犯罪，那么公共安全就有协作生产产生。与其说这只是警察为其消费者提供更好的警察服务的一种方式，不如说是警察与社区居民持续协作的结果"13 。这种管理机制的转换，就是我们需要的治道变革。由此我们联想到，在城市的外来人口管理中，是否也存在一定程度的家长式管理的问题，是否存在忽略被管理群体利益需求的问题，是否存在只想到要直接控制他们而忽略支持他们自治的问题，是否也存在某种管理权力成为管理部门追求自身利益的途径的问题。

良好的管理秩序只能由有关各方的良好协作产生。一个民工众多的城市，如果希望建立良好的公共秩序，也必须是在与外来人口的良好协作中才能实现。这种协作的基础是，充分考虑并尊重外来人口的利益要求，激发他们秩序要求，进一步培养他们的自治能力并支持他们的自主治理。"自主治理就是由个人组成的群体自己解决自己的问题"。14 "认识到由个人组成的集团不依靠公共当局的介入就能够为自己提供公益物品的生产，这也是重要的。比如，住房协会的成员关心他们公共街道中间的灌木状况好不好，这时他们可以雇佣专业园丁，他们也可以自己拔除杂草。在这两种情况下，邻里协会就在提供一种公益物品。"15 一个城市外来民工犯罪率较其他城市高得多，也许并不能说明该城市的外来民工比其他城市的外来民工更坏，更乐于犯罪，而只能说明该城市对外来民工的歧视要比其他城市严重得多，只能说明该城市政府对外来民工正当权益的保护要比其他城市对外来民工正当权益的保护要乏力得多。因此，保障外来民工的正当权益不仅有利于外来民工本身，而且还会使全体城市居民受益。

要取得进城农民对于政府管理的认同，最根本的办法是把他们看作城市里的自己人，而不是城市的异己分子。但是，这不能仅仅停留在宣传舆论上，而要有制度化途径，就是应当使外来民工市民化，真正地融入城市社会，与其他老市民和睦共处。什么是市民化？就是身份平等化。历史上，一些社会的平等化途径是两极向平民靠扰的平民化模式，在这一模式中，贵族逐渐演变为平民，贱民也都逐渐上升为平民。从历史中得到启示，可以认为，我国的城乡居民身份平等化的过程也将是一个身份平民化的过程，从二十年改革的推进过程来看，城乡居民的身份变化也体现了这样的趋势。在旧体制下，城市居民是权利待遇较多的阶层，农村居民是权利待遇较少的阶层，二十年来，原来城市人口的特殊权利逐渐剥落，乡村人口的权利逐渐增加，城乡居民身份平等化的过程有了显著的进展。这是一种令人振奋的巨大社会进步。但是，我们也看到，体制的变革滞后于现实生活本身的变迁，巨量的农村人口在城市里的非城非乡、进退失据的尴尬状态就是这种滞后的生动表现。所以，应该加快入城农民逐渐向新市民转化的过程。这个过程就是一个建构身份同一、地位平等、权利一致的新市民制度的过程。新市民并不享受计划经济条件下的种种市民特权与待遇，比如垄断正式就业岗位、获得福利性医疗、领取各种补贴等等，老市民也将不再享有。新市民享有市场经济条件下一切正当的和社会经济发展水平所能许可的市民权益与自由。这些权益与自由主要包括：公平竞争一切就业岗位；居住自由与迁徙自由；在居住地接受义务教育的权利；取得同等社会保障（失业、养老、医疗、工伤等）的权利，包括在生活处于贫困线下时获得救济的权利。有人以为，让入城农民购买市民身份即出钱购买城市非农业户口的方法可以实现农民工与市民身份平等的目的，并可以为城市赢得一笔巨额发展资金。但是，这一方法只能适用一部分经济状况较好的农民，而对于更广大农民来说，以市民身份商品化的方法来实现身份地位的平等是不现实的。当然，从根本上，这种市民身份商品化的办法也是不公平的。

从权利平等与机会均等的意义来说，进城农民的权益实际上就是全体农民的权利。民工在城市中遭遇的边缘状态，也是农民在中国社会的边缘状态。进城农村人口的权利地位如何，是城乡利益关系的焦点，也是城乡利益不均衡程度的指示器。从城市来看，解决进城农民的身份转换问题是转型时期整合城市社会、稳定城市社会的根本途径，不仅有利于这些农民，也有利于原来的城市人口。从农村的角度看，解决民工的问题，本身就是在解决农民问题。只有让更多的农民融进城市，使他们彻底完成向市民的转变，才能从根本上解决中国的农民问题。

注释：

1.人口学刊 1997.1。

2.北京晚报2000年2月16日P17。

3.北京晚报2000年2月16日。

4.张声华主编《上海流动人口的现状与展望》，第287页，华东师范大学出版社1998。

5.《中国法律年鉴1995》第1067页。

6.《道德经》。

7.《公安部户政管理局顾道先局长在浙江省暂住人口管理工作理论研讨会上的讲话》，《当代人口》增刊。

8.麦克尔/麦金尼斯主编《多中心治道与发展》，上海三联书店2000年6月出版，第2页。

9.毛寿龙等著《西方政府的治道变革》，中国人民大学出版社1998，P7。

10.麦克尔·麦金尼斯主编《多中心治道与发展》，上海三联书店2000年6月出版，第21页。

11.麦克尔·麦金尼斯主编《多中心治道与发展》，上海三联书店2000年6月出版，第21页。

12.麦克尔·麦金尼斯主编《多中心治道与发展》，上海三联书店2000年6月出版，第23页。

13.麦克尔·麦金尼斯主编《多中心治道与发展》，上海三联书店2000年6月出版，第28页。

14.麦克尔·麦金尼斯主编《多中心体制与地方公共经济》，上海三联书店2000年，第4页。

15.麦克尔·麦金尼斯主编《多中心体制与地方公共经济》，上海三联书店2000年，第5页。