社会改革近年来已经成为中国改革的主轴。社会改革包括社会保障、医疗卫生、教育等各个方面。社会改革走到了前沿有几个主要的原因。

首先当是为了深化经济改革。经过了二十多年的经济体制改革，市场经济的基本构架已经形成。在实际生活层面，社会和经济的各种因素是一个系统整体，很难分开来。在过去计划经济时代，企业的经济功能和社会功能是合二为一的。经过公司化和民营化等经济改革，企业纷纷把原来的社会功能抛给社会。可是，中国社会力量还没有得到相应的发展，其本身不足以承担这些功能。如果没有社会改革，企业不能真正把其原来的社会责任转移给社会，进一步的经济改革就显得非常困难。

政府向社会提供公共服务

第二个重要因素是为了通过社会改革来消化由经济改革所产生的各种负面因素，例如收入分配。中国目前的困局是经济发展越快，收入分配差异就越大。导致收入差异持续扩大的根源有很多，但社会力量的弱小也是一个非常重要的因素。经济力量经常和政治权力走在一起，而社会的大多数处于无权状态。在世界经济社会史上，一个社会持续的经济发展不仅仅可以造就一大批资产者的产生，更往往导致中产阶级的崛起，弱势群体变成少数。这就为经济社会的进一步发展构造一个良好的外在环境，也为政治稳定造就良好的社会基础。

但中国的情况非常特殊。高速经济发展已经造就了一大批足以和发达国家资本家匹敌的富翁，但中产阶级发展不起来，社会的大多数则处于弱势群体状态。（再强调一下，在大多数社会，处于社会末端的弱势群体是社会的少数，但在中国则是大多数。）正因为如此，社会改革尤其显得重要。如果没有基本的社会保障、医疗卫生和教育等公共服务，社会的大多数的生存状态随时都会恶化，从而有可能把他们推向中国传统上经常出现的恶性革命。实际上，巨大的收入分配差异和日益恶化的生活环境已经成为中国社会不稳定的重要一个根源。

这也可以理解为什么中共把政府转型作为正在进行的社会改革的核心，即政府要从以往的从事经济活动的主体转型成为提供公共服务的主体。道理很简单。企业把其社会功能抛给社会，而社会本身没有能力担负这些功能，那么政府必然成为承担这些社会功能的唯一主体。

社会改革刚刚开始不久，但人们应当开始对社会改革的方向有清醒的考量。笔者认为，政府转型是社会改革的重要内容，政府也必须向社会提供公共服务。但从长远看，社会改革还有一个核心任务就是向社会赋权，就是逐渐培植包括非政府组织在内的社会力量。

中国社会变得越来越复杂，社会所需要的公共服务也变得很复杂。在提供公共服务方面，尽管政府一直会是一个重要的角色，但不会是也不应当是唯一的角色。很多服务还是要由社会本身来提供。只有社会参与了社会服务的提供，社会力量才可分享政府的责任，减少政府的负担，这既可以提高公共服务所提供的效率，更使公共服务的提供具有可持续性。 　

社会力量未有均衡发展 　　　

更为重要的是，向社会赋权也是中国政治改革的其中一个重要课题。无论是在经济改革还是社会改革领域，中国政策话语的核心历来就是企业和政府之间的分权，或者政府内部的分权（无论是垂直地向“条条”分权，还是水平地向“块块”分权），向社会分权偶有涉及，但在政策领域，从来就没有实质性的话语权。　　

然而问题是，如果没有向社会分权，无论是经济权力还是政治权力，就不会得到有效的制衡。没有社会力量的制衡，经济权力会腐败，政府提供公共服务的权力也会腐败。政府内部的各种分权更多的是权力和利益在不同政府部门之间的分配，很难达成真正有效的权力制衡。实际上，最近几年里，越来越多的政府官员腐败案件都发生在公共服务领域。　

社会改革意在建立和谐社会 　

中国社会经济的发展已经造就了社会力量崛起的客观环境。但因为不存在一个公平的制度环境，社会力量的发展非常不均衡、不对称。以非政府组织的发展为例，经济商业组织发展最快，对国家政策也是最有影响力的。各级人民代表大会和政协，甚至政府，都有工商阶层的代表。工商阶层本来就是社会的强势阶层，一旦他们组织起来，政治能量就变得更大。

在提供社会服务方面，非政府组织在近年来也得到相当的发展。政府容许甚至鼓励这些组织的发展是因为它们可以扮演“帮助之手”，减轻政府负担。这明显表现在扶贫、教育和爱滋病的各种自愿团体发展方面。

但在政治领域，非政府组织还处于一个早期试验阶段。工会尽管已经存在了数十年，但在如何自主地保护和增进工人权益方面，工会仍需要转型。农民基本上还处于无组织状态，各种组织有待建立。而在宗教、种族和人权等方面，尽管有关方面现在也并不回避所存在的问题，但就如何培植社会力量，无论从理论上还是在实践上，都还不是很清楚。

不管怎样，社会力量的发展应当成为社会改革的核心议程。社会改革的总体目标是社会和谐，但只有在经济力量、政治力量和社会力量之间达到一个相对均衡状态的时候，社会和谐才有可能。进而，社会的和谐要求这些力量之间的有效合作，而非对抗。因此，发展社会力量就是要建立政府和企业之间的伙伴关系、政府和社会之间的伙伴关系、企业和社会之间的伙伴关系。如果只有经济和政治力量两者之间的伙伴关系而没有社会力量的发展，那么社会冲突将变得不可避免。

只有在社会力量得到长足发展的情况下，才会出现和谐社会的基础。一个可持续的和谐社会不是建立在强制控制之下，而是基于经济、政治和社会力量之间的志愿合作之上。确立一个有助于这种自愿合作发生和发展的制度环境，应当是政府主导的社会改革的核心。

（作者是英国诺丁汉大学中国研究所教授、研究主任.联合早报）