云南省高度重视乡村旅游和旅游扶贫开发，通过历年发展，实现了数量从无到有、档次从低到高，业态从少到多的跨越。2016年，云南省省乡村旅游投资达180.8亿元，创建了1个中国乡村旅游创客示范基地、32个中国乡村旅游模范村、468家中国乡村旅游金牌农家乐，全年接待游客1.34亿人次，实现总收入1308.6亿元，累计直接从业人员45.34万人、间接就业80.61万人，带动超过20万贫困人口脱贫。
为进一步落实旅游强省战略的实施，云南省政府办公厅于2016年12月30日发布了《云南省人民政府办公厅关于加快乡村旅游扶贫开发的意见》（以下简称《省意见》）。我们根据实地调研的发现，认为这个文件在执行中还可以继续完善，有必要补充些新的内容。
一、把中心城市特别是昆明市郊区作为乡村旅游开发的重点区域之一
现在正在建设的乡村旅游区域，主要是已确定的示范县、特色景观旅游名镇、民族特色旅游村寨等，无疑都是完全正确的。但是却忽视了以昆明市为代表的中心城市郊区。而以昆明市为代表的中心城市郊区恰恰是乡村旅游的重点区域之一。
以昆明为代表的中心城市郊区之所以是乡村旅游的重点区域，这是由实践证明了。大家看到，喜爱乡村旅游的，都是城市城镇的居民，而由于城市城镇居民对于乡村旅游兴趣各异，用于乡村旅游的收入有高有低，时间有多有少，那些收入相对较低的人们，只能首选距离自己家庭驻地不太远、交通方便、收费不太高的乡村旅游点消费，再加上这部分居民又数量众多，需求巨大，而现有乡村旅游点供给严重不足。例如，每逢节假日周末，昆明市周边50公里以内的乡村旅游点游客普遍爆满，车辆拥挤，就是证明。所以确定以昆明为代表的中心城市郊区为乡村旅游的重点区域之一，就适应了城市城镇收入相对较低的大部分居民的迫切需求，在当前来说具有拾遗补缺的性质，是完全必要的。
二、鼓励农村集体与有实力的大户、企业、开发商股份联合开发乡村旅游
解决乡村旅游所需土地问题，我们完全赞同《省意见》所提出的原则性要求，认为“创新乡村旅游用地方式”，“科学合理使用未利用地进行乡村旅游开发建设，城乡建设用地增减挂钩试点、低丘缓坡土地综合开发利用试点项目要向乡村旅游建设、旅游扶贫开发项目倾斜”等条款，体现了解放思想、大胆改革、求真务实的精神。
我们建议，创新乡村旅游用地方式，首先要充分利用农村集体现有建设用地。所谓农村集体建设用地，主要是集体所有、所经营或委托经营的那些小工厂、小作坊等的厂房、仓库、门店等，也包括集体所使用的公房、会议室、打谷场等，还包括1980年代中期兴期、1990年代中后期在外来市场冲击下关、停、并、转的乡镇企业大量闲置、废弃状态的厂房、仓库等。
按照现行集体土地转变为建设用地的唯一作法，就必须对集体所有建设用地进行国家征收并入市交易，但是这条途径目前尚不畅通，全国正处于试点阶段。2015年初全国人大常委会授权国务院在全国33个县（市、区）进行农村土地制度改革试点（云南省一个点在大理）。我们综合浙江湖州、广东南海、深圳、四川郫县、甘肃陇西等试点的征收与入市模式，大致有以下步骤；一是确权；二是由农村集体成员参股成立资产管理公司，作为集体经营性建设用地入市交易的经营资格主体；三是建立农村集体资产管理交易平台，将村（居）集体全部资产和合同纳入一个大系统进行统一管理，对资产发包、出售、租赁、转让、转租或者出让等行为进行监督管理；四是政府、企业、个人、集体经济组织都可以作为主体参与集体经营性建设用地入市交易的竞争；五是出让方式采用“招、拍、挂”与协议方式混合进行；六是收益分配方式采用“二八原则”，缴纳土地增值收益调节金给国家后，土地出让收益20%按照股东人数进行现金分配，80%留在集体，作为公积金和公益金，用于村级资产或者村级公共福利。当然，农村集体经营性建设用地入市交易要求对相关法律中对集体建设用地入市交易的限制进行修改，确保法律体系的统一性。
在此的问题是，按照全国试点的这种模式运作，是比较规范的，但是有一个报经中央有关部门审批的问题，而中央有关部门在全国33个试点没有告一段落之前的近期内是不可能批准的。这主要是全国试点经验还没有推广。而且，这种模式运作的人力、时间、费用等成本将非常高昂。
实践中客观存在着一条操作简便、成本很低的途径，即由农村集体与有实力的大户、企业、开发商股份联合，农村集体以土地入股，大户、企业、开发商以资金入股，按照股份企业或股份合作制企业运作。在此，土地的所有权不变，征收、交易等环节回避了，而且不会引起社会质疑与批评。
三、审慎灵活地运用农村宅基地政策，允许并鼓励城市居民与农民合伙开发乡村旅游
一般农户特别是贫困农户发展乡村旅游的困难，大多是没有资本金，但是他们的优势是有宅基地，即不需要新增加宅基地。解决这一困难，我们建议政策上允许并鼓励城里居民主要是一般居民1家或3--5家联合出资，和这些农户合作，利用这些农户的宅基地，翻修或新修乡村旅游所需的房屋，新购置家具、娱乐设施等，一个像样的农家乐便轻轻松松地建设起来了。
我们这一建议的好处，一是较好地解决了一般农户特别是贫困农户发展乡村旅游所需资金的老大难问题；二是为城市一般居民缺乏投资渠道的老大难问题，开辟了的一个新的领域，而且为城市一般居民参与乡村旅游提供了一个机会；三是城乡居民联手，不需要政府投资，更不需要政府操心，就可以把乡村旅游办起来，收到事半功倍的效果。
在此，需要对现有农村宅基地政策进行可行的改革，即允许农户以宅基地为本，吸引城里居民投资，共同在宅基地上开发农家乐等乡村旅游。这样以来，农民宅基地除了自己住房外，新增开发增值功能。
实践中大家都看到，改革开放以来，我省乃至全国各地的城市城镇郊区早就出现了许多农户宅基地由自家或自家与别人乃至与开发商联合经营的案例，并被社会所普遍认可，至今尚未出现被质疑或被批评的声音。而且，我们的建议并没有违反现有农村宅基地政策。一是，由于是在农户现有宅基地上建设，没有触动国家严管的农村18亿亩耕地红线；二是也没有触动国家严管的农村集体建设用地市场的现有政策红线。
我们设想，第一步先在昆明市郊区的禄劝、东川、寻甸等贫困区域，选择1000户农户进行试点，在昆明市区选择3000—5000户居民，每一项目点投资30万元，则有1个亿的投入。第二步在试点的基础上，在全省16个市州首府所在地郊区，每地发展数百乃至上万户，总户数达到20万户以上，每户投资30万元，总投资可达600亿元。按每户吸收就业5—10人，可有100万—200万人就业；每户每年可平均收入50万元计，可有1000亿元。
四、省内金融机构应该推广国际组织示范的对农民贷款的有效做法
《省意见》对乡村旅游的所需贷款困难，要求“金融机构要加强对旅游扶贫农户、乡村旅游企业的信贷支持”，“创新金融产品，改进服务方式”，这些原则性要求非常正确。在此，我们建议省内金融机构应该继续推广国际组织示范的国际通行的有效做法。
改革开放以来，在中央真诚邀请国际组织帮助中国扶贫、农村开发的大背景下，自福特基金会1990年援助云南省的扶贫项目始，世界银行、联合国各组织、发达国家政府、乐施会等著名的慈善组织等国际援华农村发展项目陆续进行，其中小额信贷扶贫到户尤为活跃，规模较大的项目有300多个。例如联合国开发计划署（UNDP）援助中国云南金平、麻栗坡项目，联合国儿童基金会(UNICEF)援助云南腾冲、漾濞、泸水项目，香港乐施会援助禄劝项目等等，曾经引进、示范并推广的小额信贷经验，其中联户担保就是之一。
所谓联户连保，是指参与接受贷款的农户，必须由贷款者若干户（一般5户）组成互助互督互保的小组,小组成员在贷款项目选择、按时还本付息中承担互相帮助的责任。互助，是指小组内大家互相帮助，在项目选择、运作中互相提意见；互督，在项目实施过程中互相监督，避免某一家把项目搞砸了；互保是指虽然借款是个人行为，最终由个人决定,但小组中5人有相互依存关系，从而起到连保责任。如果出现1户到期还不起款，小组内另4户有责任先帮起还款。他们规定，有亲属关系的不能在同一小组,以防止亲属关系影响连保作用。
国际上比较规范的小额信贷操作，与联户连保的还有额度小、短周期、高利率、妇女承贷等。正是有了这些与传统金融信贷不同的做法，保证了信贷的高还款率和满意的成功率。
值得庆幸的是，国际上比较规范的小额信贷操作创新，随着援助云南乃至全国农村发展项目，也已在他们的云南项目中普遍实施。
特别应该指出，1990年代中期，中共云南省委原副书记王学仁同志主持，结合省情特点，引进孟加拉国乡村银行小额信贷模式，1997 年由省财政和农发行出资在不同特点的 25 个贫困县的 25 个乡试点,获得成功。1998年小额信贷扩展至全省 113 个县、410 个乡、21600 个自然村，截至当年6月底，全省各地组建中心 7049 个、小组34578 个，累计发放贷款 9560.2 万元，获贷农户 83633户。遗憾的是，这一经验后来并未在云南金融机构普遍推广。
为此，在乡村旅游中推广国际上成功的小额信贷经验，是只有好处，没有副作用的。
（原载《云南林业经济研究智库建言献策》2017年第17期）
