前文从反贫困的角度讨论了农村低保与扶贫之间的异同，重点讨论了反贫困领域存在的政策错位及可能造成政策效率损失。笔者最近在农村调研发现，作为反贫困重要制度安排的低保制度与扶贫政策在实践中的效果差异巨大，因此专文再来讨论之。
2018年暑假笔者在湖北T县和X县农村调研了农村的精准扶贫情况。T县和X县都是湖北省的贫困县，不过，从笔者的调研来看，这两个县的农户家庭经济条件都还是不错的，真正的贫困户是很少的。之所以被列为贫困县，其中一个原因是这两个县都是新设立的县，县级工业基础薄弱，财政收入比较少，两个县都试图通过申报国家级贫困县来获得国家扶贫资金的投入。为了成功申报国家级贫困县，两县都有意地压低农民人均收入，多报贫困户的比例。我们调研的两个村虽然都不是贫困村，但在2016年前所报贫困户比例还是比较高的。我们也到这两个县的贫困村看过，贫困村农户经济条件与我们调研村基本上没有差异，因为几乎所有农户收入都来自中青年劳动力外出务工收入加上中老年农民务农收入。在两县贫困户统计中，低保户和五保户都是统计为贫困户的，贫困户中的非低保户和五保户被称为一般贫困户。以下我们介绍两县两村贫困户的基本情况和扶贫与低保工作。
一、两个村的样本
1.T县A村情况。
T县A村，550人，193户。2018年共有44户贫困户，119人；其中五保户9户9人，低保户14户34人，一般贫困户21户76人。
A村贫困户识别中最容易识别的是五保户，凡是没有子女的超过60岁的农户都可以纳入五保。五保户主要是村中老年光棍。按当前政策五保户每年补贴8000多元。A村9户五保全是光棍且都住在村里。其次是低保户也比较容易识别。2016年前A村有23户低保户，2016年进行大数据比对，不符合低保条件的有10户，剔除后还剩13户，虽然所剩13户也并非都符合低保条件（比如家庭人均收入低于当地最低生活保障线），但这13户是A村除五保户以外经济条件最差的无疑了。2016—2018年A村新增一个低保户，这一户有四口人，两个小孩读书，丈夫中风，妻子虽然在酒店上班，每月有3000多元工资，却也有肾病。经村民评议，一公示两公开，这一户被纳入到低保户中，按每口人每月200元补差，一年可以补9600元，教育、医疗上都有所帮扶。
2008年开始全国推行的农村低保制度一度极不规范，因为农户收入情况很难统计。实践中，村庄中缺少劳动力的绝对贫困户的收入在当地农民收入断裂带[49]以下，甚至可谓赤贫，温饱问题没有解决，这部分农户一般都纳入到低保户中了。另外一部分纳入到低保的农户，经济条件与一般农户相差不多，甚至有开豪车吃低保的情况，引起社会舆论的极大反感，也引发村民不满，这些低保被称为“关系保”“维稳保”“人情保”等等。2016年通过大数据比对，绝大多数不符合低保条件的低保户都被剔除出去。新增低保户，应保尽保，严格卡住低保的进口，这样就使低保工作规范了起来，按户“补差”工作做起来也很容易。
最为困难的就是识别一般贫困户了。
最初，为了申报国家级贫困县，T县要求将80%的农户列为贫困户，A村确定了150户贫困户，2015年填报的贫困户数据降到110户，经过多轮回头看、再回头看和大数据比对，也经过上级驻村工作队和村干部反复入户，以及村民多次评议，到2017年终于确定了全村一般贫困户为21户。为确定这21户贫困户，A村经过了10多轮的反复，尤其是要与已经填报到国务院扶贫办数据库的数据对应，以及捋顺贫困户数据之间合理的逻辑关系，驻村扶贫工作队可谓耗尽心力。2015年确定110户贫困户时资料就是随意填报的，这个数据通过全国扶贫信息网络系统进入国务院扶贫办数据库之后，上级要求精准识别贫困户，A村就只得一轮又一轮地为了捋顺扶贫逻辑关系而绞尽脑汁反复填报表格。
A村扶贫工作队共有10人，都是上级部门下派工作人员，其中2人常驻，每周五天四夜驻村工作，另外8名工作队员每人包2～3户，每个月必须与贫困户见一次面，要“当亲戚走”。
如何扶贫呢？A村扶贫主要是对发展产业的贫困户进行奖补，比如种田达到一定规模，可以每亩奖补100元，奖补面积不能超过10亩，10亩就是1000元。其他比如种板栗、养鱼、养猪、种蔬菜等都有奖补，奖补最高不超过每户3000元。A村累计已发放产业奖补2万元，另外向全村11户贫困户发放了政府贴息创业贷款10万元。
贫困户还有其他好处，主要是在医疗和教育方面：医疗上，可以提高合作医疗报销比例；教育上，凡是贫困户子女，上学都有1200～3000元的教育补助。
另外有一户贫困户，一家三口，夫妻均60岁，身体健康，唯一的儿子30多岁，未婚，长期在外搞传销，房子多年没有维修，成了危房，政府免费为该农户在镇上的安置点修建75平方米住房，花费10万元。按村干部的说法，该户一家三口都是劳动力，之所以住危房，是因为一家三口都是“懒汉”，建档立卡时填写致贫原因是“发展动力不足”。免费盖房实际上变成了“养懒汉”。
驻村扶贫工作队最重要的工作是填表。结对帮扶人员每月要到贫困户进行家庭家访，主要是宣传扶贫政策，更具体就是宣传贫困户可能从扶贫政策中得到什么好处。这样的宣传第一次还有效，次数多了，贫困户就很反感。因此结对帮扶干部不得不每次自己花钱买点米或油带给贫困户。
为了调动贫困户的脱贫致富积极性，A村按上级要求每个月召集贫困户开会，要求贫困户搞好家庭卫生。贫困户没有参加会议的积极性。地方政府在镇上开了一家爱心超市，只要贫困户按时参加村里召开的贫困户会议，并打扫干净自家院落，就可以凭村委会开具的证明到爱心超市领取米和油，贫困户因此才有参加村委会召集会议的积极性。
上级要检查精准扶贫满意度，不仅要调查贫困户的满意度，而且要调查非贫困户的满意度。在精准扶贫中，贫困户得到的好处越多，非贫困户就越是会认为扶贫是“养懒汉”，就越是不满意。而且21户一般贫困户中有多户未享受过任何扶贫好处，他们也很不满。
因为扶贫，仅仅最近两年时间，A村光在买复印纸上就花去了1700元，另外每年还要花费1万～2万元在镇上打印和宣传。
国家在A村投入的扶贫资源十分有限，与A村相邻的B村是贫困村，据说国家已经投入扶贫资金超过1000万元，而实际上B村经济条件与A村几无差异。
2016年前，A村所在乡镇共有1300多户低保户，2016年进行大数据比对后，绝大多数“关系保”“人情保”被清理出去，目前全镇只剩下300多户低保户，其中包括最近两年新增的10多户低保户。镇民政办主任说，现在农村低保工作已经很规范严格了，并且越是规范严格，农民满意度越高，上访也越少。
2.X县C村的情况
X县的C村，贫困户情况与A村很相似。C村有324户，贫困户有72户，其中低保户21户，五保户2户，一般贫困户有49户。调研期间，村委会办公正在对新增两户低保户进行公布，这样低保户就变成23户，贫困户为74户。2014年上级下达到C村的一般贫困户为83户，经过反复的大数据比对和回头看、再回头看，C村最终确定一般贫困户为49户。按C村村支书的说法，这49户一般贫困户的人均收入都远远超过了国定贫困线。
X县的扶贫办法与T县几乎是一样的，唯一不同的是，X县有光伏扶贫项目。国家开发银行为每个一般贫困户提供5万元贴息贷款，由县里统一组织将贴息贷款集中到县光伏发电公司，公司每年给每个一般贫困户3000元分红，实际上是间接给一般贫困户分钱。
小结一下，从以上两个县两个村贫困户情况的介绍来看，农村贫困户主要由三种人构成，即五保户、低保户和一般贫困户。五保户和低保户的工作已经十分规范了，因为主要是甄别出真正贫困户以及对贫困户（五保和低保）进行救助与补差。无论是村干部还是上级派驻的驻村工作队，或县乡两级，都几乎没有在五保和低保上花费功夫。A村所在乡镇民政办只有一个工作人员，却很好地完成了五保、低保的甄别与救助工作。需要说明的是，2016年《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》（国发〔2016〕14号）规定：城乡老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人，同时具备以下条件的，应当依法纳入特困人员救助供养范围：无劳动能力、无生活来源、无法定赡养抚养扶养义务人或者其法定义务人无履行义务能力。农村五保户从此纳入到特困救助制度中。
相对来讲，精准扶贫工作耗费了基层大量时间与精力和资源，效果却不够好。为什么？
二、低保制度的逻辑
之所以会造成以上差异，就在于低保与扶贫是两种不同的目标，且采取了不同的方式。我们先来看目标的不同。
所谓农村低保，就是农村最低生活保障，其保障对象是家庭年人均收入低于当地最低生活保障标准的农村居民。2004年开始试行农村低保，2008年全国普遍推开。“低保”的特点是“应保尽保”，无条件进行“补差”，即凡是农户人均纯收入低于当地最低生活保障标准的差额均由低保金补齐。
因此，实施农村低保制度，最重要的一环是识别出农村低保户以及计算出农户人均纯收入与当地最低生活保障标准的差额。实践中，恰恰在如何计算农户收入上存在着极大难度，因为农户收入中有很多传统的非货币化收入，而且他们在外务工经商的现金收入也很难统计。正因为难以准确统计农户收入，农村低保户识别就需要靠社区瞄准，村干部在主导社区瞄准时往往具有很强的主导权。结果就是，刚开始实施农村低保政策时发生了很多不规范的情况，最广为人知的就是各种“人情保”“关系保”“维稳保”的出现，以及引起强烈社会不满的“开豪车吃低保”现象。最终的解决办法有二：一是严格规范农村低保，反复清理、清查农村低保中各种小微权力的腐败；二是对农村低保户进行大数据比对，规定凡是不符合条件的低保户一律清理出去。2016年前后全国农村低保大数据比对，很多地方有接近一半的低保户因不符合条件而被清理出去。经过大数据比对，虽然可能仍然有不符合低保条件的农户没有清理出去，但这样的农户占低保总数的比例已经很小了。极个别户均收入低于当地最低生活保障标准的农户被大数据比对清理出去，地方也可以针对特殊情况进行会商讨论，以进行更加精细准确的甄别。最为关键的是，2006年以后，全国农村新进低保户，符合低保条件的“应保尽保”，一户一识别，严把低保进口关，农村低保因此就规范起来了。群众对低保的满意度也比较高，低保户当然也受到了政策照顾。正如前面我们调研的T县和X县的情况一样，当前农村低保工作常规化了，真正变成了惠民工程。
农村低保的规范化、常规化，其中一个重要条件是运用了大数据比对。而大数据比对之所以有效，是因为低保户具有与一般农户相当不同的结构性特征。比如大数据比对中有如下一些项目：有无大额存款，有无商用车辆，有无城市商品房，有无财政供养人员，有无个人轿车，有无高价证券，等等。一般来讲，家庭中凡是有以上诸项中的一项，这一户就不可能是低保户，就应当从低保名单中清理出去。正是因为大数据比对本身的精准，2016年前后全国有些地区接近一半的低保户经大数据比对清理出去，几乎没有引起任何争议。
造成以上大数据比对结构性条件的原因，恰在于低保户的收入水平显著低于一般农户。当前中国农村，一般情况下，只要农户家庭有劳动力，这个农户家庭就很容易从农业和外出务工经商中获得远高于当地最低生活保障标准的收入。那些缺少劳动力或主要劳动力生病无法参加劳动的家庭则缺少基本收入，这些家庭收入水平就会显著低于一般农户。从而在村庄中会形成一条十分显著的农民收入断裂带，95%的农户家庭收入都远高于这个收入断裂带，占比不超过5%的农户家庭收入不及这条断裂带。
与大数据比对相一致的是，农村低保户一般有两个特征：一是家庭缺少劳动力，二是家庭缺少基本收入，其贫困是当地村民的共识。在大数据比对之前，家庭收入低于断裂带的农户绝大多数都已纳入低保户名单中，因为这是包括村干部之内的所有当地人的共识。
大数据比对之前，农村低保存在的主要问题不是“应保未保”，而是不应保的被纳入到了低保户中，因为低保是国家财政出钱，由此出现了普遍的“关系保”“人情保”。因为村庄中存在显著的农户收入断裂带，大数据比对清理出来的不符合条件的农户，与当地农户一般性共识是匹配的，所以低保制度就获得了农民的极大支持，低保政策因此成为善政。
三、精准扶贫的逻辑
低保户当然也是贫困户。不过，国家进行精准扶贫的考虑与低保制度是完全不同的。低保是应保尽保，直接发钱“补差”，以保障农户家庭收入可以达到当地最低生活保障水平，维持基本的家庭再生产。扶贫则是针对有劳动力家庭的，是试图通过扶贫来让农户家庭致富。扶贫的目标并非要让贫困户获得当地最低生活保障的水平，因为一般贫困户的收入已经在最低生活保障水平线上了，而是要让贫困家庭进一步增加收入以致富。因为一般贫困户家庭收入在当地最低生活保障水平以上，国家财政就不应当再给这些贫困户发钱，如果发钱就缺少正当性和正义性。正因如此，当前全国农村精准扶贫政策很重要的一条是不允许直接和间接给贫困户发钱。
不发钱，如何帮助贫困户脱贫致富呢？办法就是利用政策支持贫困户，让贫困户通过自己的劳动增加收入。政策部门认为，贫困户之所以贫困，是因为他们缺少致富的技术、致富的资金、致富的思路，因此国家对贫困户的扶贫措施就是结对帮扶，一户一策：农户缺资金，就提供政府贴息贷款；农户缺技术，地方就对农户进行技术培训；农户缺少外出务工的技能，地方就免费安排贫困户进职业学校进行技能培训。精准扶贫政策要求将所有贫困户纳入到精准帮扶中来，并且都要限期脱贫。
不过，精准扶贫政策很快就遇到了两个难题：一是帮扶贫困户脱贫致富难度极大，二是识别贫困户极难。这个过程中，国家对精准扶贫的高度重视进一步增大了以上两个难题的难度。
首先来看帮扶贫困户脱贫致富的难度。农村低保之所以容易规范，一是应保尽保，二是只要对低保户直接发钱“补差”就可以。对贫困户帮扶的困难在于，国家不允许（当然也不应该允许）给贫困户发钱，而是要帮扶贫困户发家致富，这个帮扶的认识前提是，贫困户之所以贫困，是因为他们缺技术、缺资金、缺市场信息，所以就为他们提供技术、资金、市场信息的帮扶。问题是，在当前市场经济已经十分发达的条件下，农户要脱贫致富奔小康，就要面向市场进行生产，面向市场就有风险，地方政府帮扶农民进行面向市场的生产，就可能遭遇市场风险，一旦遭遇了风险，谁来承担风险？若由地方政府承担风险，农户进行农业生产投入不必担风险，他们就会更加盲目大胆地投入，地方政府最终当然是不可能承担得起这个风险的。实际上，在地方政府的农村扶贫工作中，几乎所有发展生产的扶贫都是不成功的。[1]
更重要的是，当前部分农村贫困户之所以贫困，不是因为技术、资金问题，而是因为好吃懒做，所以有一种普遍的认识就是“扶贫首先要扶志”。既然让贫困户脱贫是国家的世纪任务，是结对帮扶政府工作人员的责任，是地方政府要限时完成的考核目标。那么，那些好吃懒做的人为什么要自己去辛勤劳动，而不指望地方政府给自己好处呢？实际上，当前精准扶贫中出现的一个普遍情况就是扶贫养懒汉。笔者调研的T县A村，村支书讲，每天在街上打麻将的都是村庄中的贫困户，越是打麻将就越是懒惰也就越贫困，国家越是帮扶他们，他们也就越懒惰。贫困户脱贫变成扶贫干部和地方政府的事情而不是贫困户的事情了。
国家越是强调让每一户农户脱贫致富，就有越多贫困户依赖国家来帮扶他，希望国家给他特殊政策与好处，当然最好是直接发钱；也就会养越多懒汉。
实际上，当前中国几乎存在着无限的市场机会，最典型的就是进城务工经商。在已经形成全国统一劳动力市场的情况下，一个农户家庭只要有一个劳动力进城务工经商，其家庭收入就会远超过当前农村贫困线。在都有家庭劳动力的情况下，贫困户与一般农户的差异往往仅在于农户是否勤劳，是否有增加收入的意愿。有劳动力的农户家庭宁愿降低收入也要天天睡懒觉，那也是他们的自由，这样的贫困是扶不起来的。
从这个意义上讲，低保补差是合理的，帮贫困户脱贫致富是很难的，甚至可能是有点多余的。某种意义上，贫困是一种文化，既然是文化，就不可能在短期内改变。[2]
精准扶贫中存在的更大问题是对贫困户的识别。
一般来讲，低保户是农村收入低于当地最低生活保障水平的农户，通俗地讲，这些农户是温饱问题尚未能完全解决的农户，这样的农户与一般农户在家庭收入上存在着一个显著的“收入断裂带”，所以就比较容易识别。相对来讲，一般贫困户与一般农户收入差距没有低保户与一般农户差距大，所以识别起来就更有难度。在国家强大的精准扶贫政策下，因为贫困户容易得到政策上的好处，所以农户争当贫困户，这造成了贫困户识别上的更大难题。
作为世纪任务，国家扶贫战略投入大量国家资源，为防止国家投入资源的浪费，真正有效地将扶贫资源用到扶贫上来，国家提出精准扶贫战略。且自2014年开始进行农村贫困户的建档立卡工作，并将所有贫困户建档立卡信息纳入到全国扶贫信息网络系统进行统一管理。2014年贫困户建档立卡是按国家统计局发布的2013年底全国农村贫困人口规模8249万人为基数，然后分解下达到全国各地农村进行的，建档立卡《扶贫手册》包括家庭基本情况、致贫原因、帮扶责任人、帮扶计划、帮扶措施和帮扶成效等六个方面的内容，这些内容全部纳入到国家扶贫信息系统。
国家要求地方建档立卡，填报信息，地方政府和乡村组织当然不可能在短期内就能够认真对待《扶贫手册》六个方面的内容，包括也不可能识别出真正的贫困户。所以，全国绝大多数农村都是拍脑袋按照上面分解下来的贫困人数相当随意地选择出贫困户，并完成了贫困户建档立卡工作的。
虽然2015、2016年国家一再强调要精准识别贫困户，但因为无论是贫困户还是地方政府都并不清楚贫困户帮扶办法、力度及当贫困户的含金量，所以地方政府和乡村组织的建档立卡工作与过去向上级报送各种报表一样，普遍存在随意填写和上报的情况。问题是这一次建档立卡上报上去的数据直接进入全国扶贫信息系统，进入了国务院扶贫办数据库，不再可以随意更改。
后来的情况众所周知，就是国家扶贫力度大，贫困户的含金量高，谁当贫困户谁就可以得到好处，过去随意填写的贫困户名单就必然引发争议。国家对地方扶贫也越来越不放心，结果就是自上而下一轮一轮督查，地方也因此一轮一轮地回头看、再回头看。很多地方用了三年时间才形成一个相对确定的一般贫困户名单。
尤其是2015—2017年这几年，中央与地方在精准扶贫工作上经过了多轮博弈。一方面中央对扶贫的要求越来越严，投入力度也越来越大；另一方面，地方在精准扶贫前期识别阶段，随意填报贫困户基础数据，造成后续所有扶贫工作无法开展，而建档立卡数据又进入全国扶贫信息系统无法更改，地方政府就通过一轮又一轮的回头看，以及各种地方“智慧”来应对中央要求。比如纳入到贫困户的农户被大数据比对出在城市有商品房，若这个商品房是在评定为贫困户前就买了，地方就不能不作为“错评”，若是之后买的，就作为可以享受政策的已脱贫贫困户。
中央对地方不信任，强调痕迹管理，并要求扶贫材料体现扶贫的动态变化，基层也就不得不将主要精力用于填报资料和捋顺材料间的逻辑关系上。精准扶贫工作的重点变成应付上级检查。
小结一下，2014年农村贫困户建档立卡，当时是以国家统计局统计的农村贫困人口作为基数分解到各地填报的，这个统计数据就存在严重问题。最典型的是，按这个数据甄别出来的贫困户，大多数贫困户收入与一般农户收入基本上没有差异，甚至大部分贫困户的收入都远高于当时国定贫困线。这样就造成了两个问题：第一，如果严格按照国定贫困线，就不可能有8000多万贫困人口，第二，按8000多万的基数分解产生的贫困人口，其中大部分被纳入贫困户，其收入与一般农户几乎无差异。这种情况下，国家要对纳入全国扶贫信息系统的贫困户一户一策结对帮扶，要让贫困户脱贫致富。因为国家扶贫力度大，造成被错评为贫困村和贫困户的村、户获得大量国家政策好处，而一般农户却没有得到好处，由此引发一般农户的严重心理不平衡和不满。这种不满反馈到中央，中央就要求地方回头看、再回头看，导致地方政府及乡村组织将多半精力花费在应对上级要求和检查上了。
也就是说，在农民收入很难精确统计的情况下，在农户增收必须面向市场而市场本身具有风险的情况下，越是要求精准扶贫，越是要求限期帮扶脱贫，越是要求建立自上而下的扶贫信息数据库，扶贫就越会变成上级与下级、地方与基层、基层与贫困户、贫困户与帮扶干部以及贫困户与非贫困户的矛盾、斗争和利益博弈。结果却是，国家花费大量资源和精力进行扶贫，而扶贫取得的成效与付出的代价不成正比。
四、低保制度与扶贫政策的比较
扶贫工作显然是有自身规律的，如果将低保和五保也算作扶贫的话，则低保和五保工作现在已经做得十分好了。其中五保就不用说了，仅就低保来讲，之所以可以做好低保工作，首要的就是低保遵循了自身的规律，表现在两个方面：第一，筛选甄别出低保户方面，遵循了当前“农村收入断裂带”上与“农民收入断裂带”下的规律，从而为大数据比对发挥作用提供了条件。第二，低保工作是“应保尽保”，实行“补差”原则，该补多少就补多少，让所有农户的家庭收入都可以达到当地最低生活保障标准以上，从而防止无法解决温饱问题引发的悲剧。
相对来讲，当前精准扶贫存在的问题也可以主要从两个方面讨论：一是地方实践中普遍陷入变扶贫为让农户致富的误区。实际上，在当前条件下，农户作为独立的市场主体，他们有自主响应市场的能力与意愿，扶贫工作的重心应当是为农民提供基本的参与市场的条件，而不应当是结对帮扶农民具体应对市场以致富。市场有风险，每个市场主体都应当依据自身条件及对市场风险的判断应对市场，成功了收获归自己，失败了损失也归自己。若农户收入水平落入到最低收入标准以下，国家就应当无条件地将其纳入到低保范围中来。致富应当是农户自己的事情，国家只应当为农民提供致富所需要的基础条件，尤其是农民所无力解决的市场条件、基础设施以及基础教育和基本医疗条件。二是人为筛选出来的一般贫困户变成特权群体。在初始阶段大量不符合条件的贫困户被建档立卡纳入到全国扶贫信息系统以后，国家支持贫困户力度越大，乡村社会内部的矛盾就越多，村庄中心理失衡、价值颠倒成为普遍情况。更糟糕的是，自上而下严厉的扶贫政策使得地方政府、乡村组织及扶贫干部在工作中动辄得咎，不知道应当如何去做。上级不信任下级，试图通过办事留痕和上报数据，以通过数据的逻辑关系比对判断下级是否说谎（或者说谎是否说圆了），并通过不间断的督查和第三方机构，对扶贫工作进行简单粗暴的评估，导致地方政府、乡村组织和扶贫干部将主要时间与精力用在填报资料和应付检查上面。
扶贫工作是一项艰难的工作，需要时间，也要有耐心，要认真细致。造成贫困的原因也是十分复杂的，相当一部分原因是文化教育的原因，比如缺少进取精神，不适应市场竞争，不习惯进城务工经商尤其是不适应进厂务工，并且这种文化本质上也无所谓好坏。这个时候，国家要求农村脱贫的愿望越迫切，计划越具体，督查越严厉，扶贫效果可能就越差，就越是会出现扶贫政策养懒汉，以及上级与下级、乡村与贫困户、贫困户与扶贫干部之间复杂的博弈局面。
五、结语
实际上，在笔者看来，当前农村扶贫中出现的根本问题并不是技术性的，而是方向性的。中国反贫困设计实际上是有两个层次的：一个层次就是农村低保制度，对所有低于农村基本生活保障标准的农户无条件“补差”；另一个层次是对区域性贫困进行开发，即过去的开发扶贫。客观上讲，中国有一些地区自然环境恶劣、交通水利基础设施较差、教育医疗服务落后、基本市场条件不完善，这些地区就应当通过国家开发或搬迁移民来为所有人提供通过自己勤劳双手改变命运的基础条件。国家要做的是为所有人提供同样的基础设施、基本服务和进入市场的条件，为所有人提供平等进入市场的资格与机会，至于作为市场主体的农户是否响应这样的市场机会，那是农户自己的决策。农户在市场上打拼，如果他们发达了，所有好处都是他们自己的；如果失败了，甚至无法解决基本生活问题，国家会为他们提供最低生活保障。也就是说，有了低保兜底，再针对具体农户进行大规模扶贫就没有那么紧迫和必要了。扶贫战略的重点应当针对区域或特定类型群体，比如对少数民族地区提供相对高水平的免费教育。当前农村工作中涉及贫困的两大类工作，即低保和扶贫，低保覆盖面甚至不低于扶贫工作，却因为符合农村实际而很快就规范化了。低保工作成为当前农村基层的常规工作，在化解农村贫困、守护乡村正义方面起到重大作用。当前农村扶贫工作成效不够显著，甚至在很多地区的扶贫实践中，较为普遍地出现了费力不讨好的问题，其中的原因值得更加深入的调查和研究。
[1]参见许汉泽、李小云：《精准扶贫背景下农村产业扶贫的实践困境》，载《西北农林科技大学学报》2017年第1期。
[2]参见贺海波：《贫困文化与精准扶贫的一种实践困境》，载《社会科学》2018年第1期。
