节大磊，北京大学国际关系学院讲师，宾夕法尼亚大学国际政治学博士

本文转载自澎湃新闻2015-04-20

“在平衡强政府和法治与问责方面，美国的制衡体系比起议会制稍逊一筹。议会制国家不会如此频繁地以官司来代替治理，不会如此扩张政府机构，其立法工作连续性较高，受到利益集团的影响也较小…… 美国的政治制度逐渐衰败，因为其传统的制衡体系愈发强化并日益僵化。”

“就目前的美国联邦政府而言，它因为分权而缺少力量，因为多重权威而行动迟缓，因为程序纷繁而举步维艰，因为责任不清、行动缺乏方向性而效率低下…… 他们（英国领导人——笔者注）有明确的权威和权力用来掌控政府。他们的任务就是制定政府的政策。他们在整个国家面前，在议会内外，都是为自己政党负责的领导人。”

以上两段文字，第一段是弗朗西斯?福山于2014年所写，第二段为伍德罗?威尔逊于大约130年前的1885年所写。作为美国当代最著名的政治学者之一，福山最近关于政治秩序演变和美国政治衰败的论点较为众人所熟知，以上文字出自其刊于《外交》杂志的《衰败的美利坚：政治失灵的根源》一文。威尔逊的话则出自其《国会政府》一书。此书以威尔逊在约翰霍普金斯大学的博士论文为基础，那篇论文使当时年仅28岁的威尔逊在学界暴得大名。《国会政府》也成为了研究美国政治发展的必读书目之一。

两位相隔一个多世纪的政治学者，不约而同地对美国引以为傲的分权制衡提出了激烈的批评，并对以英国和一些欧陆国家为代表的议会制不吝溢美之词。当然，这并不是说福山最近的论点只是重复前人而了无新意。事实上，威尔逊的著作局限于狭义的政府——国会两院和行政部门，而福山着眼于更广义的政治运行。一百多年的沧海桑田也使得美国面临的内外环境大为不同。但是，在对分权制衡的弊端痛心及诟病这一点上，两位几乎如出一辙。相对来说，福山风格略为含蓄，而当时年轻气盛的威尔逊的措辞则近乎革命者。更重要的是，这意味着，分权制衡的种种问题伴随着美国政治的成长，或许根本就没有“体制内”的解决方法。

这是因为，分权制衡是美国政治制度的DNA，也是美国宪法的精髓。在这个意义上，福山和威尔逊的最终矛头其实是——美国宪法。当然，没有什么是注定的。在1787年的费城制宪会议上，有一些代表建议由总统由国会选举，并向后者负责。如果此建议成真，那么美国的制度从一开始就会像是英国议会制的翻版。这个建议遭到了以詹姆斯?麦迪逊以及亚历山大?汉密尔顿等人的强烈反对。最终，一种美国特色的“选举人团”制度被写入宪法，并沿用至今。尽管“选举人团”制度并不完全等同于总统直选，但却奠定了一个具有权威性及合法性的行政首长的基础，也奠定了三权分立的基础。

事实上，美国政治制度的分权制衡并不仅仅限于三权分立。约翰?亚当斯在1814年的一封信中说道，“历史上还有比我们的宪法更复杂的制衡体系吗？首先，十八个州制衡全国政府…… 其次，众议院和参议院相互制衡；再次，行政部门在一定程度上制衡立法部门；第四，司法权制衡众议院、参议院、行政权和各州政府；第五，参议院在公职任命和缔结条约方面制衡总统…… 第六，人民通过两年一次的选举制衡民意代表；第七，州议会通过六年一次的选举制衡参议院（参议员最初由州议会选出，直到1913年全部参议员才由各州人民直接选举——笔者注）；第八，选举人团在选择总统问题上制衡人民。”

然而，在威尔逊眼中，分权制衡使得权责不清。与美国宪法的制定者们对权力集中的担心截然不同，威尔逊认为权力赋予掌权者一种责任感，而权力在被分散的同时也削弱了这样一种责任感。在书中，他感叹道，“在我们的政府，每个官员都可以谈论其他官员的责任，却对自己逃避责任绝口不提。”在1912年当选总统之后，威尔逊决心担负起民选总统的责任，重振他认为被国会僭越的行政权。他是美国历史上第一个发表广播讲话的总统，也是第一个举办正式记者会的总统。他亲自撰写自己的所有讲话，亲自到国会做立法说明。在威尔逊的努力下，美国“进步时代”在关税、货币和反垄断方面的几项重大立法得以完成。很多时候，威尔逊表现得更像一个立法主导权更大的议会制首相。

在历史上，美国主流精英对宪法的激烈批评并不多见。1913年，与威尔逊同时代的哥伦比亚大学的历史学家查尔斯?比尔德从另外一个角度批判了美国宪法。在《美国宪法的经济诠释》中，他认为，在制宪会议上的众位开国之父的主要动机并非政治理念和联邦福祉，而是狭隘的个人经济利益。宪法也只是他们用来更好地保护自己经济利益的工具。如此惊世骇俗的观点迅即引起了轩然大波，并招致了后世学者和政客的猛烈抨击。

对比尔德观点的激烈反应，反映了宪法在美国被奉为圭臬的神圣地位。对此，威尔逊说道，人们对宪法的忠诚和崇拜程度超出了很多的所谓神授君权；福山也认为，宪法对于美国人而言是半个宗教。近日《纽约时报》专栏作家托马斯?弗里德曼还称宪法是美国最重要的知识资产。毋庸置疑，作为世界上历史最长的成文宪法，美国宪法自有其伟大之处。在两百多年里，美国从一个不到四百万人的农业共和国成长为一个三亿人的超级大国，其间伴随着社会动荡、经济危机和对外战争，宪法却始终屹立不摇。唯一一次没有能够在宪法框架内解决问题，是美国内战——战争一劳永逸地解决了主权是属于各州还是联邦政府的问题。

如前所述，威尔逊和福山认为，分权制衡和美国宪法的最大缺陷在于多重权威，责任混淆，否决至上，治理为下。威尔逊借由两任的总统任期努力实现自己对于一个理想的政治制度和政治家责任感的期许。福山则对美国政治制度的根本性变革甚为悲观——也许只有某种外来冲击才能带来改革的契机。但是，麦迪逊如果在世，他同样可以问：真的需要根本性的变革吗？宪法还是那个宪法，分权制衡甚至在独立战争前就已经扎根于美国政治文化。

事实上，就像福山在文中提到的，不是分权制衡本身，而是分权制衡加上美国政治的两极化和妥协精神的缺失，才造成了目前的困境。议会制国家并非不存在非此即彼、互不妥协的政治分野，但是它们提供了一种让不同政治势力一决高下的机制。对于美国而言，既然根本性的政治革新既难行，又不知当不当取，则应该在缓解政治两极化和恢复妥协精神上下功夫——在选区划分、政党初选、政治献金等一些技术性的改革应当能够带来一些改变。

谈及妥协精神，具有讽刺意味的是，许多极端保守派人士在摆出一副毫不妥协的姿态批评奥巴马政府的时候，念兹在兹的是美国宪法，是开国之父的精神。可是他们忘了，美国宪法本身也是一个巨大妥协的产物。1787年的制宪会议几度濒临破局，正是开国之父们坚持不懈地讨论再讨论，相互让步，相互妥协，一场马拉松式的会议才最终诞生了美国宪法。

最后，福山也许低估了自身的力量。正是像他这样一代又一代的美国知识分子，先天下之忧而忧，不吝惜对美国的政治制度提出最致命性的批评，才推动着美国的政治变革和社会进步。他们自身也是美国民主自我纠错能力的一部分。