美国民主退化的始作俑者：新保守主义革命

回顾历史，英国首相撒切尔夫人与美国总统里根启动的新保守主义革命，过去30多年逐步在全球打造了一个窒息民主的外部环境，而且也在体制内部埋下了腐蚀民主的因子，并在最近20年形成一个民主质量全面退化的全球趋势。

1979年的5月3日，伦敦的唐宁街十号（注：英国首相官邸俗称）迎来了一位新女主人：玛格丽特·撒切尔，不过她不是首相夫人，而是英国历史上第一位女首相。她担任首相11年期间，彻底改造了英国的政治生态，对英国经济结构进行了翻天覆地的重整，更在西方国家掀起了一场经济政策思维的变革，历史学家称之为“撒切尔革命”（Thatcher Revolution）。

别号“铁娘子”的撒切尔夫人，是西方国家在经历两次石油危机，并深陷“停滞性通货膨胀”（stagflation）时，第一位主张彻底实施“大市场、小政府、轻赋税”政策的右派执政党领袖。她上台后，以铁腕手段大幅压缩福利国家体制，全面扬弃凯恩斯经济学，改采激进的货币学派处方。她用最猛的高利率手段与严格的平衡预算，强力压制通货膨胀；同时，她全面解除经济管制，将包括银行、铁路在内的国有企业全面私有化，并动用镇暴警察击垮工会的顽强抵制。战后西欧国家普遍实行的混合经济体制，在她手中寿终正寝；战后30年的社会阶级和谐，也在她手中烟消云散。

一年半之后，新当选美国总统的里根，也紧紧追随她的脚步，全面推行市场化、自由化与私有化改革，并在全球掀起“新自由主义改革”浪潮。由于撒切尔与里根的政策有效地对抗了“停滞性通货膨胀”，西欧右派政党纷纷起而效尤，连传统的左派政党也被迫改弦易帜，向新自由主义经济路线靠拢——前有美国的克林顿，后有英国的布莱尔。这套政策思维最后被升华为“华盛顿共识”，通过世界银行与国际货币基金组织的强力推销，成为大多数发展中国家奉为圭臬的典范。

撒切尔与里根所发动的新保守主义改革，可以称之为“革命”，这场改革将所有欧美资本主义社会的权力结构导向极度不平衡，也严重扭曲了民主体制的运作。这是一场敌视“政府”、丑化“国家”、神化“私人企业”、崇拜“市场”的激进革命。新保守主义推动的政策，加速了自由市场机制中的“弱肉强食”与“劫贫济富”的倾向。

过去25年，虽然美国经济继续增长，但是美国97%新增加的所得，却都落在前20%高所得的那一层。单单在小布什总统8年任内，美国贫困人口就增加了17%。1986年，美国最富裕的前1%家庭拥有全国33%的财富，以及每年分配到12%的总所得；到了2011年，美国最富裕的前10%的人，拥有70%的财富；而最顶端的前1%的家庭拥有40%的财富，以及25%的全年所得。相较之下，美国最底层40%的家庭，却只拥有全国财富的0.2%，很多中低收入家庭的净资产为负值，他们的债务大于资产。

再举个例子说明美国的贫富差距扩大的现象。根据美国人口普查局的调查，纽约市曼哈顿是美国所得差距分配最极端的地区，在1990年所得顶层20%的人，平均收入是底层20%的32倍，为174486美元与5435美元之别；到了2010年，前20%顶层收入者的平均所得，增长为底层的38倍，变为371754美元与9845美元之别。在这个“朱门酒肉臭”的世界金融中心，贫困家庭的比例也非常突出，居住在曼哈顿的未成年人中，有高达30%生活在贫困线以下。［1］

民主体制失灵的后果

连过去对自由民主体制坚信不疑的福山也开始对美国政治体制的失灵感到十分忧心，他担心美国政治日趋衰败是因为传统的分权与制衡设计已经越来越深化与僵化，在政治两极化的趋势下这个高度分权的体制已经无法表达多数人的利益。［2］现在美国各级政府因为“否决政治”（vetocracy）泛滥而严重拖累效率，而且政治僵局反复出现，新当选的官员想要推动新政或建设寸步难行。美国政治体制的分权与制衡设计，让特殊利益团体或坚持偏执意识形态立场的群体总是可以在决策过程的某个环节找到切入点，然后想办法偷偷塞入自己的“私货”；如果得不到自己想要的结果，就千方百计让新的政策或法案胎死腹中。

一波三折的美国加州高速铁路兴建计划就是最好的写照。从旧金山到洛杉矶这条经济走廊，大众运输需求庞大而两条南北高速公路早已拥挤不堪，兴建一条高速铁路的经济效益十分明显。早在80年代，当时很年轻就当选州长的布朗就曾倡议兴建，但始终无法克服各种阻力，也得不到联邦政府的奥援。尤其是关于如何筹集所需经费的关键问题，州议会讨论多年，莫衷一是。

直到奥巴马第一任上台后誓言更新美国的陈旧基础设施，洗刷美国铁道交通极其落伍的耻辱，这个胎死腹中的计划才得到生机。2008年加州民主党人士终于推动高铁公投成功，让州政府获得授权可以举债筹集经费，并成立高铁管理局，正式启动兴建计划。但是这些年来工程进度只能以蜗牛速度推进，因为在路线选址、土地征收、沿途设站、环境冲击评估以及财务规划这些议题上，州政府必须与无数多的利益团体协调与沟通。现在奥巴马快要两届任满还看不到全线动工的影子，预估要到2029年才有可能启用。

目前，最关键的沿途设站问题还悬而未决，所有州议员都坚持高铁要在自己的选区设站。令人担心的是，如果加州高铁管理局无法抵御这些政治压力，这条高速铁路最后会变成走走停停的慢速铁路，不仅让其经济效益大打折扣，甚至无法吸引足够的乘客来搭乘，而造成巨大财务亏损。

类似的基础设施建设困境在美国处处可见。我每次经过纽约都不禁感叹，这个世界金融中心的居民如何能长期忍受如此陈旧不堪的大众运输系统。从纽约来往新泽西州的繁忙通道，从1957年林肯隧道第三期扩建竣工后就进入建设冰封期。半个世纪过去了，政府没有兴建任何新的通道来疏解横渡哈得孙河（Hudson River）的巨大交通流量。年复一年，每天拥堵在林肯隧道（以及更老旧的荷兰隧道）入口前的车阵愈排愈长，经常瘫痪曼哈顿岛西区的交通。然而纽约与新泽西的财政捉襟见肘，连维修现有的桥梁与隧道都力有未逮，更无能力启动新的建设；何况，共和党人士在意识形态作祟下，即使在联邦政府愿意部分补助的条件下，也都采取非理性态度抵制任何交通建设计划。纽约的超级富豪基本上都尽量留在郊区豪宅内办公，如果必须进城就搭乘私人直升机呼啸从天而降，他们也没有意愿多缴一分钱的税。

破旧而拥挤的林肯隧道

根据美国土木工程师学会（ASCE）的评估，美国599万多座公路桥梁中，高达1/4的桥梁结构“有缺陷”或者功能上“落伍陈旧”，急需全面改建或强化结构。而且美国州际高速公路系统基本上都是50年代修建，基座与桥梁的寿命都已经逼近使用年限，但目前完全看不出来美国各级政府有能力处理这个棘手问题。相反的，我们看到的是，负责支应全国州际公路维护所需的“联邦公路基金”数度濒临破产，每次国会都是以应急的临时预算让其暂渡难关。美国政治体制失灵的直接后果就是各地基础设施的状况不断恶化，不但严重影响美国民众生活质量，也必然拖累美国经济的竞争力。

民主体制失灵的另外一个明显指标就是财政赤字问题陷入无解。现在联邦政府的举债余额已经超过美国GDP的100%，而战后婴儿潮一代人正要进入退休高峰期，接下来社会保险的退休给付以及联邦老人医疗补助支出将迅速膨胀，必导致美国财政结构恶化问题雪上加霜。现在，美国政府可以用很低的利率举新债，美国经济也可以长期承受巨额贸易赤字，主要是亚洲国家仍愿意大量持有美元作为储蓄货币，而亚洲美元又源源不断回流到美国购买国债。这个金融脐带一旦流量萎缩，将引爆所有隐藏在美元霸权地毯下的经济地雷。

1990年代初，冷战结束与苏联崩解，让里根时代所树立的新自由主义思维成为引领人类社会的主流价值，美国人对自己制度优越性的骄傲也达于顶峰。但表面的风光掩盖不了政治体制失灵的本质。其实，冷战结束后的这20多年，美国的经济正一步步陷入泡沫经济的陷阱，不断靠美联储的超低利率来支撑繁荣的表象。这段期间美国的高生活水平，以及每年3%~4%的经济增长率，很大一部分是靠海外转包生产以及虚拟财富，也就是靠中国与印度的廉价劳力以及金融资产泡沫。美国需要股市与房地产泡沫、向未来透支，以及不断向国外借贷来支撑繁荣。这个结构性的经济失衡问题，终于在2008年“次贷危机”发生后全面爆发。［3］

深入分析这场金融危机爆发的前因后果，美国政治体制失灵的问题更为凸显。过去30年美国主导的金融全球化，等于在纵容华尔街巨鳄在全球经营“老鼠会经济”（Ponzi economy），其滋生的暴利早已通过分红落入金融资本家口袋，而泡沫破裂后的巨大社会成本，却是由所有纳税人以及所有参与实体经济的人买单。在危机之后，奥巴马的财经团队基本上还是受制于华尔街利益集团，他们所采纳的金融体制改革方案，最后在利益集团的强力运作下虎头蛇尾，无法有效拔除全球金融体系系统性危机的隐患。［4］

另一方面，美国政府不得不动用天文数字的金融重整特别预算，来无限制收购华尔街投资机构手上的“有毒资产”（toxic assets，主要是无法交割的衍生性金融产品），避免金融体系的全面崩解，也让制造金融危机的投机者全身而退。美联储为此也不得不陆续推出量化宽松（quantitative easing）政策，无限制地向金融体系灌注美元，而这些新增的流动货币纷纷溢出美国国境，在全球各地继续助长资产价格泡沫。

全球民主化退潮

美国《民主季刊》（Journal of Democracy）主编戴蒙德（Larry Diamond）教授2008年在《外交事务》（Foreign Affairs）双月刊发表的文章，首度提出全球进入民主萧条期（democratic recession）的警告。［5］

这位长期研究民主化问题的重量级学者提醒读者，在很多新兴民主国家民主政治正处于不进则退的状态，民主愈来愈退化为一种表象；人民必须忍受各种形态的劣质治理，许多国家的司法机构与军队滥权，许多寡头精英通过民主程序完成权力独占，这些偏离民主法治常态的现象非常普遍。许多新兴民主国家可能还勉强维持民主的门面，但民主的内涵很大程度上已经被腐蚀。他也指出，不少第三波民主国家支持民主体制的社会土壤十分脆弱，民主体制随时有可能出现倒退甚或崩解。

随后的发展，真的不幸被我的好朋友戴蒙德言中。现在回头来看，2010年底开始陆续涌现的“阿拉伯之春”，犹如昙花一现。从2013年开始，开罗、基辅到曼谷，这些新兴民主体制一个接着一个在世人眼前土崩瓦解，这对大多数人而言是非常陌生的历史场景，因为过去30年里最常出现的历史变局，都是威权体制被众人推倒、民主为百姓迎立的画面。

虽然大规模的民主体制崩解曾经在20世纪的20年代以及60年代集中爆发过，但这段历史距离我们已经十分遥远。如今，触目惊心的民主宪政崩解场景，从埃及、乌克兰蔓延到邻近的泰国，这些警讯实时提醒着我们，不能将民主体制的长久存续视为理所当然。

从民主发展的历史来看，代议民主体制的落地生根需要合宜的文化与社会土壤，需要代表不同群体的精英分子共同维护核心价值，需要友善的国际体系为民主提供宽松的环境，甚至还需要共同的外部敌人来凝聚社会，这些条件并非俯拾即是。从全球历史来看，上个世纪的最后20年是民主体制扩散的黄金年代，但进入新世纪以后就进入民主衰退期。很多人并不察觉这个趋势，因为在过去十几年，更常出现渐进式民主倒退，而非戏剧性民主崩解。例如，在前苏联的范围内，除了波罗的海三小国外，从白俄罗斯到中亚，绝大多数新兴独立国家都出现民主倒退现象，普京在俄罗斯打造的强人政治就是典型。

国家建设比民主建设更关键

我的好友福山，20多年前提出“历史终结论”，一夕成名。经过多年沉淀，他已经不再高捧民主与市场。他不久之前更出书倡导新思路，大声呼吁21世纪国家间竞赛的主轴是国家能力建设。［6］

福山会有这样的思路转变，是因为两个趋势：第一，很多新兴民主国家并没有步上“良好治理”的坦途，反而陷入恶质民主的困境动弹不得；第二，过去30多年，在“自由化”、“市场化”与“私有化”的主导思维鞭策下，国家职能不断被削减，逐渐失去增进人民经济福祉与维护社会公平的能力。民主选举产生的政府根本无力回应民众的需求。

福山提出一个简洁有力的口号：“没有优质国家，就没有优质民主。”我可以用一个浅显的例子来说明这个道理。以民主方式产生政府，就好像让一辆巴士上所有的乘客，通过投票选出一位驾驶员。这位驾驶员要负责将巴士驶向多数人想要去的目的地，也要决定如何让大家分担汽油费。

国家机构就是这部巴士，如果巴士的性能好、马力足、耗油少、配备齐，交给任何一位够格的司机掌控，都游刃有余。一个失败的国家就像引擎出故障的巴士；一个孱弱的国家就像马力不足的巴士。国家机构不健全，无论选出谁来当驾驶员都无能为力。

过去，以美国为首的西方国家，在世界各地推行民主，却忽视国家基础建设，这是非常偏颇而天真的举措，也背离自己的历史经验。殊不知，大多数西方国家在一百多年前引进普选式民主之前，已经建立了比较完备的现代国家机构及其职能，包括常任文官体制、独立司法机构、专业化军队、基础教育体系、现代财税体系、市场监管能力与中央银行等。而许多发展中国家，在引进代议民主时，现代国家机构及其职能都还处于发育不全状态。最近许多国际开发援助机构已经意识到，国家建设比民主建设更为关键，但也更为艰巨。这些国际组织的工作人员在发展中国家经历了各种失败后终于领悟到，在现代国家机能发育不全的条件下，贸然实施普选式民主，反而可能阻碍国家的能力建设，因为基层公权力机构很容易被宗族势力或地方豪强通过操纵选举而公然据为己有，这个现象在许多实施基层民主实验的中国农村一点也不陌生。从这个角度来看，许多第三波民主本来就是“揠苗助长”的结果，以至于大多数新兴民主国家都注定要长期陷入劣质民主困境，进退两难。

对发展中国家而言，没有健全的国家机构，就不可能有良好的政府治理质量，没有良好的政府治理质量，就很难持续发展经济。瑞典政治学者罗斯坦（Bo Rothstein）所主持的政府质量（Quality of Government）计划建构了全世界最完整的政治、经济与社会发展指标资料库，涵盖107个国家。他的团队长期研究得到的结论是：民主与经济发展没有必然的关系，民主也不一定能够带来优质政府，但优质政府却是成功的经济发展必备的条件。［7］

注释：

［1］http：//www.nytimes.com/2011/09/22/nyregion/one in five new york city residents living in poverty ht ml?_r=0

［2］Francis Fukuyama，“America in Decay：The Sources of Political Dysfunction，”Foreign Affairs，September October，2014.

［3］Raghuram G Rajan，Fault Lines：How Hidden Fractures Still Threaten the World Economy Paperback (Princeton University Press，2011).

［4］Andrew Ross Sorkin，Too Big to Fail：The Inside Story of How Wall Street and Washington Fought to Save the Financial System and Themselves(Penguin Books 2010).

［5］Larry Diamond，“The Democratic Rollback：The Resurgence of the Predatory State，”Foreign Affairs，April/May 2008.

［6］Francis Fukuyama，State Building：Goverance and World Order in the 21st Century(Cornell University Press，2004).

［7］Bo Rothstein，2003 ，“Social Capital，Economic Growth and Quality of Government：The Causal Mechanism，”New Political Economy.Volume 8，Issue 1；Sren Holmberg，Bo Rothstein，and Naghmeh Nasiritousi，2009，“Quality of Government：What You Get，”Annual Review of Political Science，Vol 12 June 2009：135161.

本文摘自朱教授新著《高思在云：中国兴起与全球秩序重组》，中国人民大学出版社2015年9月出版。