行政管理体制，一直是改革的重点和难点。近些年来，传统行政体制的不合理因素日渐凸显，“省直管县”和“强县扩权”成为热点话题，缩短行政层次、减少行政等级性，渐成改革的共识。

另一方面，在中央与地方关系上，学界也展开了反思。拿财政关系来说，很多学者和地方政府官员指出，目前中央与地方的财权和事权安排是失衡的，中央对财税更有主导权，而地方政府却穷于应付无数的管理责任。

在中央和地方关系上，目前有哪些不尽合理的地方？在当前现实下，如何发挥好中央和地方的“两个积极性”？“省直管县”和“强县扩权”后，精兵简政、裁剪冗员如何进行？如何突破既得利益集团的阻力？带着这些问题，早报记者近日采访了国务院发展研究中心研究员、中国发展研究基金会副秘书长赵树凯。

1990年代之后的变化

东方早报：你曾经指出，中国基层政府的运行体制已经呈现出“碎片化”的特征，请问具体怎么讲？

赵树凯：“碎片化”的具体表现主要有：一是政府“价值”碎片化。下级对于上级精神的执行往往是选择性的，有的执行，有的不执行。许多情况下，下级对上级的服从往往只是象征性的。对上级的部署精神，下级往往从思想上就不认同，只是表现出表面上的认同或顺从。二是政府“体制”的碎片化。不同层级政府之间、不同政府部门之间，根据各自需要执行上级部署。所以我们常看到，基层领导讲话，上级怎么讲，下级怎么讲，但是讲完了往往烟消云散；许多政策文件，上级怎么写，下级也怎么写，如法炮制，层层转发，转发完了往往一了百了。但不同层级和部门，各有诉求，各有表达手段，因此又出现众多的“文件打架”，执行文件的人员打架的现象。三是政府“职能”碎片化。这首先是政府职能设置问题，这不仅在基层，在中央部门的设置都相当凌乱，职能划分不清楚。

东方早报：在你看来，导致基层政府运行体制“碎片化”原因何在？

赵树凯：原因有两个方面。一是政府自利的行为特征。因为不同层次的政府机构都有追求自我利益的倾向或者说是逻辑。这就造成政府体制内部冲突，政策本身的冲突或者行为上的冲突。

另外一个原因，可能和组织、和上下级的关系有关。虽然我们目前看上去上级政府和下级政府之间是高度一致的，上边说什么，下边也说什么，上级掌握了多方面的权力。其实这种高度一致也有它虚弱的一面，这就是通常所说的，上有政策、下有对策。在实际运行过程中，下级对上级有若干方面的不服从、不信任，但表面上被其他方面的服从和信任所掩盖了。

我以为，显著的上下级关系，特别是中央和地方的关系，和上世纪90年代相比，发生了若干变化。

东方早报：从简单的角度看，分税制改革之后，地方政府承担了很多管理职能，但是其财税支配权却没有足够的匹配。这是不是导致基层政府“碎片化”的原因？

赵树凯：通常讲，分税制导致了上下级在财政上的“分灶吃饭”。在财政支出责任上，上级通常利用政治权力的强势，无限制的把责任往下级身上推，把一些上级政府应承担的责任推给下级，导致下级政府对上级政府有意见。现在实行的分税制确实是值得反思的。

另外一个问题是，事权和财权不匹配。此外，事权本身也有问题。我们通常讲，下级承担的事情多，拥有的财力少，所以有矛盾，其实矛盾不光在这里，更深的看，事权也被上级切割了，下级拥有的事权很零碎，在许多方面没有自主权。上级过于强大，过于集权，不仅把金钱拿走，把事权也掌握了。关键是各种各样的审批，下级政府不光向上边要钱，连做事的权力也要向上边要，所谓跑“部”前进。可以说，这种高度集权的体制，也是导致现在上下级关系高度紧张的原因。

地方没有应有权力

东方早报：我们经常说，要注重发挥中央和地方的“两个积极性”。现在看来，地方的积极性不够，特别是在某些行政权力方面，是不是需要再下放一点？

赵树凯：中央和地方的权力需要重新界定。上世纪50年代就在讲这两者的关系，但是为什么一直做不到呢？政府体制没有变，制度的结构没有变，光说不行。把钱拿走，把事权也拿走，还怎么要求地方有积极性？地方政府无论在财权方面，还是事权方面，都没有应有的权力。现在中央控制地方，控制得过于严密，这是需要重新反思的。

东方早报：但是也有一些学者认为，比如郑永年指出，在中国已经出现了事实上的“半联邦制”或“准联邦制”，中央和地方之间的权力平衡和制约，已经出现了所谓“联邦制”的实质内容。

赵树凯：我的理解是，现在这种所谓“半联邦制”，实际上是说，中央权威衰落，在许多方面已经失去了对地方的有效控制，地方政府行为出现了在联邦制情况下才有的行为特征。虽然中央对地方的控制看上去很严，但是地方还是开拓了很多主动的空间，但这并不意味着我们的制度框架已经是“联邦制”了。因为在制度规定和中央的要求上，我们不是属于“联邦制”的。

东方早报：目前的“中央-省-地市-县-乡”五级行政体制，是否也带来了很多问题？不少学者呼吁，要缩短行政层次、减少行政等级性，这样是否对我们刚才所提到的问题有所缓冲？

赵树凯：缩短行政层次、减少行政等级性，应该是一个趋势，但我想这样的改革应该是一个很长的过程。是否能一下子减少政府层级比较难说。比如说，现在乡镇已经不能成为一级政府了--它本来就不是一级完整的政府。它没有应有的事权，也没有应有的财权，更没有执法权，它基本上是县级政府的派出机构。但什么时候在法律上、行政架构上把这一级政府取消掉，还需要一个过程。

另外在地市一级，现在也有些趋势。比如“强县扩权”，这个改革也在试点。它同样也面临着一些矛盾：“强县扩权”以后，矛盾将显得更为突出。比如在人事上，县一级的人事任命，主要还集中在市这一级；它的事权没有，财权也没有。所以现在遇到了新问题，在“强县扩权”的过程当中，发现多了“婆婆”--原来只要处理好和市里的关系就好了，现在还需要处理好和省里的关系，省里还掌握着县的财权。这样问题就变得很复杂。

“从上而下”的重大矛盾

东方早报：按照你之前的说法，在“碎片化”的运行状态下，基层政府在一定程度上成为政治上的独立利益主体，其极端表现是，有的基层政府，既不是中央的基层政府，也不是当地人民的基层政府，而只是地方官员的基层政府。要推进行政管理体制改革，如何处理好各级政府的利益关系？

赵树凯：政府改革的动力历来是个问题。政府改革是政府自身的改革，这就需要政府自己有动力。但从改革这么多年历程来看，政府改革的动力是什么呢？每级政府都想扩权--政府本身是有自己的利益的，最大的利益就是想扩大自己的权力。政府扩张自己权力的冲动和政府改革的总体目标是冲突的。这种情况下，政府改革陷入了一种僵局，我把它称为是一种“锁定状态”。

出路在哪里呢？可能是在外部，但根本上要有公民社会的发育。破解这种政府改革的僵局，要有足够的社会力量的推动。危机也可能是改革突破的重要动力和契机。政府面临着处理和民众的关系等一些因素。我个人觉得政府为了化解这些危机，不得不做出一些改革。所以民众对改革的推动显得越来越重要。也就是说，要真正推动改革，还得由民众来制约政府、问责政府。这对政府领导人是一个考验。

东方早报：要让改革顺利地推进，是否更需要转变政府职能，比如我们常说的，要从管制型政府向服务型政府转变？要缩短行政层次、减少行政等级性，就必然涉及精兵简政、裁剪冗员。

赵树凯：一个政府应该养多少人，规模应该多大，放在民主政治条件下，其实是不难解决的。现在的问题是，政府养多少人，老百姓说了不算，所有都是上面定的。现在的基本政府应该定多少人，基本上都是上面给安排的，老百姓管不了，有时候增设或者裁撤政府机构，就是领导个人说了算。所以我们现在的编制确定制度实际上是有很大问题的，都是从上到下控制的。这是体制上的一个重大矛盾。

让老百姓管地方政府

东方早报：所以要推进行政管理体制改革，也离不开基层民主？

赵树凯：这是当然的。不知道老百姓有什么需要、对政府有什么需求，就决定需要养多少政府人员。这是一个很荒唐的事情。像美国一些市镇，需要聘请多少税务官、多少警察，都是市镇自己定的。

所以现在主要问题是，老百姓对他们需要的服务，他们自己没有发言权。都是上级来定编制和预算。“自上而下”的权力，压制了“自下而上”的权利，这才是造成矛盾的重要原因，或者说根本性原因。

东方早报：目前县级层面上的问题，如县处级干部的腐败现象本身较突出，“强县扩权”之后，如何更好地监管县级政权的运作？

赵树凯：这已超越了行政层面问题了。传统思路是：县里出问题，把权往市、省里收，甚至往中央收。乡镇出问题，把权往县里收。这里实际上有个假定：下边是靠不住的，上边靠得住。实际上该假定本身就有问题：上边也是靠不住的。下边有腐败，上边也有腐败。掌握小权力的人腐败可能小一点，掌握大权力的人腐败可能还大一些呢！这假定首先是不正确的。

东方早报：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”

赵树凯：对，让老百姓管地方政府，把地方政府放在地方民众的监督下，那才靠得住。把权力都收到中央，中央管2000多个县，先不说是否管得过来，本身其实就有能力问题和道德风险。集权的做法和思路会把更多矛盾集中。不仅解决不了问题，反而会让下级对上级越来越不信任。现在矛盾越来越多，原因就在于上面把权收走，把难办的事情推给下面，地方对上面不服气。

比如说撤驻京办的事情。你把人权、事权、财权、项目审批都留在自己手里，又要撤销驻京办，就搞得地方很被动。如果上级和下级有明确的制度化分权，上级权力的透明度和规则性很高，下边就不用往上边那跑了，还设驻京办干什么？前两天媒体还说对地方政府惩罚的不够重。我觉得该惩罚的不是下边，应该是上边。在这样的政府体制下，对下级惩罚再严厉也无济于事。

东方早报：你还提到过预算制度的分散化问题，推进行政管理体制改革，是否也需要加强预算民主？

赵树凯：预算问题，这几年越来越受到重视。有两方面原因：一是过去大家讲民主，通常是讲选举、人事方面的民主。其实在民主政治中，有大量时间用在决定花钱上，因为预算决定了政府活动边界。实际上，预算过程和政策过程应该是一致的。就是说，你想做什么事情，那我就要问你：你这些地方是否花钱了。所以从政府预算角度讲，对预算的参与是民主监督、民主参与最经常的形式和内容，而不是选举。选举是几年一届，而钱是实实在在地在花。管住了钱，也就管住了领导人。

另外，预算本身也不像选举这么敏感。在中国的当前语境下，说预算民主比说选举民主更容易被接受。总结起来就是这两个角度：预算比选举更经常地体现民主，预算民主相对更容易突破。从这两个角度讲，政府应该在预算民主上多做文章。

需要更深层的政府改革

东方早报：总结一下，要妥善处理中央与地方关系，充分发挥“两个积极性”，最重要的是做什么？

赵树凯：我觉得现在中央和地方的关系确实是处于一个比较复杂的时期。表面上看，中央和地方是高度一致的，但从另一个方面看，中央和地方也有很多矛盾，且很多地方正在激化。这种部分服从与部分不服从交织在一起，复杂性已超越了上世纪90年代。这方面我觉得国内的研究还不够。

最重要的是，整体的政府体制框架要调整，要改革。现在越来越显示出来我们政府的基本框架有问题，所以需要更深层次的政府改革，需要进一步的政治体制改革。

来源: 东方早报