摘 要：从近出金文资料与清华简看，周初分封建立的央地关系模式有较强的中央集权属性。周公东征后在战略要冲设置隶属中央的地方军政机构，“诸‘侯’”作为周王派遣到地方政区的主官，需要接受中央任免与监督。三卿等地方封国的主要官僚，由中央直接任命。在“分寄式中央集权”体制的严格管控下，封国基本上能够恪尽职守、勤恤王事，裂土自重、对抗中央的情况较少。
关键词：西周 分封制 央地关系 中央集权 清华简
中国古代的制度文化伴随中华文明而生，并于传承延续中不断创新发展。王国维在《殷周制度论》中断言：“中国政治与文化之变革，莫剧于殷周之际。”殷周鼎革后推行宗法制与分封制，作为周代制度一体之两翼，不仅为两周政治秩序的建立夯实基础，同时深刻影响后代王朝政治文化。分封制度在中国古代央地关系流变中颇具特色，广受史家关注。由于分封制有“分”的原生特性，古今学者往往将其与后世追求中央集权的“大一统”王朝对立看待，并习惯将周代覆亡简单归因于分封制造成的地方诸侯尾大不掉。如柳宗元《封建论》批评周代分封制“威分于陪臣之邦，国殄于后封之秦。则周之败端，其在乎此矣”。一些学者主张把西周看作“城邦国家”、“都市国家”、“城市国家”或“邑制国家”，强调“诸侯对外可以成为独立的政治单位”，倾向于把西周封国视为“国中之国”、“半独立国家”甚至“完整的社会政治实体”。
然而，中华文明在早期发展阶段就表现出对政治统一与文化统一的追求，西周王朝作为内外服体系密切结合、君统与宗统高度统一的“复合制国家”，不断加强王权是其政治建构主轴。诸侯是否被中央全面放权，在领地中享有高度自治的权力？秦汉以后郡县制取代分封制，是否意味着王朝国家的地方治理逻辑发生骤然转变？虽然学界对于西周封国性质以及央地关系的讨论已经开展数十年，但囿于资料限制，迄今未形成一致意见，甚或说仍处在持续争议之中。大部分学者即便承认西周存在中央权力，但仍以“弱势的中央政权”、“比较集中的中央权力的国家”视之，对于王朝与封国之间是否存在央地两级行政关系则持谨慎态度。此前仅少数学者认为西周封国有“政区性质”，进而主张周王室对诸侯掌管的地方政区施行中央集权化统治，但整体看并没有产生广泛影响。
限于材料，国家制度演进与央地关系变迁研究，确实会呈现言人人殊的局面。近几十年来考古工作不断深入，周代重要封国早期墓地相继被发掘，出土青铜器金文极大地丰富了周代封国材料，而清华简中《系年》《封许之命》《四告》等篇目也有对分封具体过程的记载。本文拟结合新史料，深化学界关于西周王室与地方封国关系及其权力分配模式的讨论，尝试将其置于古代中国央地关系发展的整体脉络中思考。
一、封建亲戚与“侯”的职能
此前关于周初分封研究，大多征引《左传》中几则材料，一是僖公二十四年周富辰语：“昔周公吊二叔之不咸，故封建亲戚以蕃屏周。”二是昭公二十六年王子朝云：“昔武王克殷，成王靖四方，康王息民，并建母弟以蕃屏周，亦曰吾无专享文武之功，且为后人之迷败倾覆而溺入于难，则振救之。”而最详尽的，要数定公四年追溯鲁、卫、晋之封。周初大规模分封的主要目的是“以蕃屏周”，依靠宗室血亲镇抚异族、护卫王室，周王对封建诸侯“授土授民”，并赐予配套的彝器、臣仆，帮助他们在封地快速立足。如西周早期的宜侯夨簋（《集成》4320）记载，周王命夨为宜侯时，在省阅“伐商图”、“东国图”等后进行“赐土”与“赐人”。
然而周王对诸侯“授土授民”，究竟有无王子朝所谓“无专享文武之功”意涵？如果国土与人民是诸侯作为文武后代获得的恩赏，就意味着封国享有其直接所有权。但此语是王子朝奔楚后告于诸侯的檄文，有很强个人政治目的，有待细考。实际上，春秋时人所谓王对诸侯“授土授民”，在西周语境中本意是由诸侯替王“守土守民”。在分封中，王室没有让渡核心权力，更没有发生土地与人口所有权的转移。近年公布的西周金文以及书写西周历史的简帛材料，都体现了这一点。清华简《祭公之顾命》回顾分封之事：
我亦上下辟于文武之受命，广戡方邦，丕惟周之旁，丕惟后稷之受命是永厚。惟我后嗣，方建宗子，丕惟周之厚屏。呜呼，天子，监于夏商之既败，丕则亡遗后，至于万亿年。
类似表述，亦见于清华简《四告》第二篇：
唯皇上帝命周文王据受殷命，烈祖武王大戡厥敌，今皇辟天子图厥万亿之无后嗣孙，乃建侯，设卫、甸、出分子。
除此之外，清华简《系年》言及卫国分封云：
周成王、周公既迁殷民于洛邑，乃追念夏商之亡由，旁设出宗子，以作周厚屏，乃先建卫叔封于康丘，以侯殷之余民。
以上皆源自周人自述，内容各有取舍又互相因应，是了解周初分封实质的直接史料。综合其文，可以得出以下认识。
其一，周初大规模分封由周公于成王世推动。《史记·周本纪》虽载武王克商后大封“功臣谋士”，但所举鲁、燕等国，从金文材料看是在成王时期始封。《系年》明确将分封之事系于“周成王、周公”，《四告》里伯禽口中“建侯”的“今皇辟天子”，从前文已称“文”、“武”之谥看，也应指成王。而此后历代周王虽然也有分封之举，但均零星分散，诸侯功能和职事与周初已大有不同。
其二，实施分封的原因是吸收前朝覆亡教训。《祭公之顾命》载周人“监于夏商之既败”而行分封，《系年》亦云成王、周公“乃追念夏商之亡由”。夏商最终被外服邦伯取代，引起周人警醒。周公摄政期间屡次强调不要重蹈夏商覆辙，并着手改革周人承继的殷商旧制。随着疆域不断扩大，商代相对松散的地方管理制度已不适应周初形势，势必要通过制度革新改变“诸侯之于天子犹后世诸侯之于盟主”的局面，把权力收归中央。
其三，通过分封制实现地方管理的具体方式是封建亲戚。《祭公之顾命》的“惟我后嗣，方建宗子”，《系年》的“旁设出宗子”，都明确说明被封建的是“宗子”、“出宗子”。《四告》中所“建侯”即包括“出分子”，亦与之同谓。从文献看，周初分封的诸侯大部分是与周王血缘极近的姬姓贵族。一些外戚也被分封为诸侯，虽不乏齐、申等地处东、西二土的“周之厚屏”，但总体力量较姬姓诸侯仍有不小差距。周人倾向于选用同姓作为地方管理者，大致有两方面原因：一是王室宗亲在克商与东征等重大历史事件中与周王团结一致，展现了很强的凝聚力与战斗力，使得周王室与宗亲贵族之间建立牢固信任。二是与分封制密切关联的宗法制，以血缘或拟血缘关系为纽带紧密联结天子与诸侯。《四告》载皇辟天子基于“图厥万亿之无后嗣孙”分封，《祭公之顾命》亦云“丕则亡遗后，至于万亿年”。
简文最重要的信息，是关于周初分封目的的描述。《祭公之顾命》载“方建宗子”的目标是“丕惟周之厚屏”，《系年》明确说为“作周厚屏”而“旁设出宗子”。武王虽完成了对商纣的致命一击，但彼时仍“天下未集”，通过周公东征才达成定鼎，东方殷遗民及其支持者对周人来说是不容忽视的不安定因素。为了巩固广大新征服地域，镇抚当地势力，周人必须在军事要冲以及斗争形势复杂地区委任宗亲管理。因此，周初分封并非让功臣勋贵享受胜利果实，而是带有很强的政治与军事目的。《系年》对于分封卫国的描述，清晰地表达了地方封国的职能。简文载卫叔最初“封于康丘”，是为了“侯殷之余民”。此前学者将此句理解为“作殷余民的诸侯”，是将“侯”作为“五等爵”之一，视其为象征身分的爵称。然而随着研究不断深入，学界已经认识到所谓“五等爵”制是后人构拟，不能反映商周国家政体实际。关于“侯”的本义，学者很早就指出是“斥候”，“为王斥候的武官”。朱凤瀚结合卜辞与金文材料进行申说，进一步明确了周初“侯”的性质是“驻在边地保卫王国、有较强武力的武官”。借由此论，便可知《系年》所谓“侯殷之余民”，不是让康叔去康丘享爵，而是派他候望、监视敌对势力。
清华简存有成王册封吕丁于许的命书《封许之命》，篇中有“今朕永念乃勋，命汝侯于许”一句，是成王自述念及吕丁在文、武两朝勤劳王事，命他到许地做“侯”。有学者认为，许国国君在传世文献与金文中一般被称为“许男”，“侯于许”显然与他的爵位无关，强调的是其军事职能。金文中“侯于某”，如麦方尊（《集成》6015）的“侯于邢”、伯图片鼎（《集成》2816）的“侯于垣”以及宜侯夨簋的“侯于宜”，都应解释为派遣受命者去某地担当候望与守卫职责。在“侯殷之余民”、“侯于许”等句中做动词的“侯”，与其理解为“做……的侯”，不如直接译作“监视某人”、“候望某地”更贴合文意。一旦受命者被委任候于某地后，可称为某地的“侯”，此时“侯”的词性“名动相因”，成为一种职称。根据李峰统计，“陕西渭河流域发现的青铜器上从未出现‘侯’这个称谓”，说明“侯”的设置仅限于西周王朝外服，而“侯”的辖区具有鲜明的地方政治军事组织特色。
明确了“侯”在西周是职事而非爵称、“某侯”是某地负责候望的官员后，再讨论“诸侯”称谓演变。“诸侯”又可称“多侯”，《四告》有“多侯邦伯”。所谓“多侯”、“诸侯”，本义是周王广泛设置于地方诸多的“侯”，严格来讲应做复合词“诸‘侯’”。只不过春秋以后随着王权衰落，“诸侯”一词被赋予更多权威色彩，成为地方割据势力专称。
西周行用内外服有别的管理体制。内服即中央王畿地区，由周王通过复杂的官僚体系直接管理。至于外服，以往多强调诸侯，研究表明，西周外服与商代一样包含封建区和归服区两部分。在西周地方组织中，除了封国，土著势力广泛存在。《吕氏春秋·观世》载：“周之所封四百余，服国八百余。”所谓“服国”，即殷亡后投入周人阵营的地方势力。刘源认为，“殷代的侯有一小部分延续到西周时代，得到周天子的承认”。此外，周建国后还“褒封”一批古贤王遗胄作为封国，“褒封”之国以及先前已经存在的“旧邦”，与分封的“侯”虽同属于外服体系，但前者一般被称为“邦君”、“邦伯”，如武王在《牧誓》中呼喊协助他作战的异族首领为“我友邦冢君”，周公作《大诰》唤其为“我友邦君”。斗子鼎（《铭图》2385）中受赏的“多邦伯”，亦即服于周王的友邦之君。至于后者，则作“多侯”、“诸侯”，常与“邦君”、“邦伯”并列，却从不混同。《诗经·小雅·雨无正》与义盉盖（《集成》9453）铭文有“邦君诸侯”，《系年》载幽王灭后“邦君诸侯焉始不朝于周”，均是将“邦君”与“诸侯”并列。而《四告》描述武王去世后政局为“商邑兴反，四方祸乱未定，多侯邦伯率去不朝”，“多侯”、“邦伯”，显然可与《系年》“诸侯”、“邦君”分别对应。
从地理分布角度看，“邦君”的设置并不局限于王畿之外。王坤鹏梳理了出土地点明确的西周前期邦伯作器分布情况，即以王畿地区最为集中，且多为臣服于周人的异姓族群。其中有些可能是协助周人克商的盟国友邻，如居于宝鸡地区的图片国；有些是殷周鼎革后归顺的殷遗民，被周人安置在周原监管，如史墙盘（《集成》10175）所载子姓微国。位于畿内的异族邦国，虽位置非常接近王都，但既未经周王封建而成为诸侯，也不属于内服组成部分，其性质仍应归为外服邦君。
虽同为地方组织，周王封建的“侯”辖区的独立性显然不如土著邦国。首先，邦国首领可称“君”，而诸侯称“国君”则是春秋以后。其次，邦国的领地被视为“邦”，而周初文献中，极少称诸侯的管辖范围为“邦”或“国”。成王世的保尊（《集成》6003）、保卣（《集成》5415）载“王令保及殷东国五侯”，西周的“国”可能是地理区位概念，金文中屡见“东国”、“南国”称述。此铭称“东国五侯”而不谓“东国五邦”，是由于太保统领的“侯”管辖的地方政区，不属于“邦”范畴。而“侯”的封地被冠以“邦”或“国”，应是王权下移后才出现。《左传》僖公四年载召公代表周王室对齐太公宣命：“五侯九伯，女实征之。”“五侯”应指王室在东方分封的诸侯，“九伯”或即归顺而来的嬴姓、偃姓古国。周代将两种地方势力分别归类，反映其东土政治地理格局中“侯”与“邦”并行。
以上诸种特征，说明周初“侯”统领的是有较强军事特征的地方政区组织，与传统理解中裂土封疆、高度自治的“诸侯国”有本质不同。从其护卫重点地区职能看，与后世军政一体的地方组织近似。首先，周王可更改诸侯所“侯”区域。比如宜侯夨簋（《集成》4320）的器主夨在被命令“迁侯于宜”前，于“虞”地做“侯”。而《系年》记载康叔被封于康丘后“卫人自康丘迁于淇卫”，可与沬司土疑簋（《集成》4059）的“令康叔鄙于卫”合观。另据《诗经·大雅·崧高》“王命申伯，式是南邦”，亦可知宣王曾将其母舅申伯从西申改派至南土的南申做“侯”。其次，周王可裁撤“侯”。如《国语·周语》载恭王因密康公不献三女而“灭密”，并取消了“密”地的“侯”。此外，“侯”作为一级政区，与周王之间可能还隔着一个层级。文献中有成王时周、召“分陕而治”，《春秋公羊传》隐公五年云：“自陕而东者，周公主之；自陕而西者，召公主之。”《尚书·康王之诰》载康王即位“太保率西方诸侯，入应门左；毕公率东方诸侯，入应门右”，可知周公死后由毕公接续管理东方诸侯。由此可见，西周初年应是将诸侯所守之土划为东、西两个部分，诸侯作为基层地方军政单位主官，除了听命于王，还受更高一级“诸侯之正”的约束。
二、地方诸“侯”的王臣身分
诸侯作为周代地方政区主要组成部分“侯”的领袖，学界皆以战国以后出现的“封君”称之，以突显其“君”的身分。地方诸侯在其领地内确实享有一定治理权，但最主要的身分仍是王臣。
王国维认为周初分封的重要意义在于锚定了天子与诸侯的君臣之分，从此天子“非复诸侯之长而为诸侯之君”。《礼记·玉藻》载：“诸侯之于天子，曰某土之守臣某。”诸侯虽属外服官员，但在天子面前则与内服卿士大夫同例，都需要称臣。诸侯所自称“某土之守臣”，与“侯”职责高度吻合，是其守土之臣身分的体现。礼书记载有青铜器铭文印证，康王时期的邢侯簋（《集成》4241）记载邢侯受王命后的表态，即“朕臣天子，用典王令”。所谓“朕臣天子”，语义与金文中内服官员自称“峻臣天子”、“农臣天子”一致，表达邢侯作为诸侯与天子的臣属关系。此外，西周早期铜器叔虞鼎（《铭图》2419），一般认为是晋国始封君唐叔虞所作，铭文中晋侯自称成王“厥士”，“士”一般被视作内服王官称谓。春秋依然沿袭诸侯为天子守臣的说法，如晋国大夫栾盈向王室报告自己与国君的矛盾时说，“天子陪臣盈，得罪于王之守臣”，可见此时晋侯仍被视作周王守臣。
周代地方诸“侯”的身分是王臣，还体现在他们会被周王举用为王朝卿士，由地方政区主官转任中央机构负责人。根据《史记·卫世家》记载，康叔封在周公摄政时期被派遣到卫地做侯，成王执政后，他又被调回中央担任王朝司寇。西周晚期的“共和行政”，应指厉王奔彘后由执政卿士“共伯和”代行王政，“共伯和”一般认为是卫武公或共地封君。准此，则其本为外服诸侯或封君，在王室大难中入朝为卿。《史记正义》引《鲁连子》说宣王即位后“共伯复归国于卫”，说明诸侯作为臣子可按需流动。需要指出的是，西周地方诸侯转任中央官员并非常态，卫康叔与共伯和的情况虽是特例，但正体现了周王有此“特权”。
地方诸“侯”职务赓续虽有世袭传统，但继承人必须得到周王认可。西周早期铜器图片觯（《铭图》10655）记载“唯伯初命于宗周，史图片赐马匹”之事。器主史图片又见于山东滕州庄里西滕国墓地出土铜器铭文，可知此觯应为滕国器物，“伯”即滕国国君。铭文说滕伯“初命于宗周”，即在宗周获得周王任命、正式继嗣成为滕地之侯，可见接任诸侯仪式在王廷举行，才能获得合法政治地位。一般定于西周中晚期的伯图片鼎（《集成》2816），记载周王对垣侯伯图片的委任仪式，周王命他“嗣乃祖考侯于垣”，并给予相应赏赐。对于因血缘关系获得“侯”职位继承权的候任者来说，得到周王亲自任命是必不可少的程序。而根据师图片鼎（《集成》2817）、大师虘簋（《集成》4251）等铭记载，伯图片出任垣侯之前，还在王朝担任“师”一职。可见周王任命诸侯十分谨慎，除了基于血缘外，还需历经近前考察与轮转历练环节。既然周王是判定能否继任诸侯的裁决者，那么他一定拥有否决候选人的权力。《史记·鲁世家》载：“武公与长子括、少子戏西朝周宣王，宣王爱戏，欲立戏为鲁太子。”宣王意欲废长立幼，虽然遭到仲山甫等朝臣强烈反对，但待到鲁武公去世，依然是王钦定的少子戏继嗣。《史记·齐世家》亦载周宣王听信纪侯谗言“烹哀公而立其弟静”，可见周王拥有对诸侯杀伐废立的绝对权威。
除了独握诸侯任免大权，从根本上持续约束地方封国，周王朝还采取一系列措施加强对出官于外诸侯的管制，背后隐含诸“侯”王臣属性。首先是定期朝觐与汇报。诸侯于周王处获得任命，赴任后回朝觐见汇报应是定制。燕侯旨鼎（《集成》2203）铭文“燕侯旨初见事于宗周”，记录旨继承其父燕侯之职后第一次觐见周王之事。一般认为铸造于成康之世的麦方尊，记载邢侯受王命“侯于邢”第二个月，就匆匆觐见周王进行汇报与复命。《礼记·王制》：“诸侯之于天子也，比年一小聘，三年一大聘，五年一朝。”如果说法准确，诸侯需要周期性地到王廷觐见周王，汇报领地政绩。其次是定期召开盟会。《左传》昭公四年云：“周武有孟津之誓，成有岐阳之蒐，康有酆宫之朝，穆有涂山之会。”斗子鼎（《铭图》2385）记载由成王主持的“大祓”仪式，李学勤将其与保尊、保卣联系，认为两铭中“王大祀祓于周”与斗子鼎所载均是成王的“岐阳之蒐”。周王之所以要召集天下诸侯，是欲通过集体会议完成礼仪秩序的内化，以更好地宣示权威。《礼记·乐记》云“朝觐，然后诸侯知所以臣”，正是周代施行朝觐盟会制度的题中应有之义。
此外，周王挟制诸侯并不局限于王都之内的号令，还会外出考察巡狩地方政区。大盂鼎（《集成》2837）记载康王训诰，提到王室职责有“遹省先王受民受疆土”，即巡察省视国土。按《尧典》，天子“五载一巡守”。西周地域广大，不见得每任王都能够做到每五年将天下诸侯巡视一过。但从金文记载看，周王确有外出巡行之制。《孟子·梁惠王下》云“天子适诸侯曰巡狩，巡狩者，巡所守也”，明确指出巡狩目的是考察诸侯“守土守民”的职事履行。
三、中央对地方封国的人事任免与驻地监督
“侯”辖区作为王朝一级地方政区组织，非但其主官诸侯要接受周王管辖，为了保障中央有效控制，政区内重要官员的任命与统御权也掌握在周王手上。封国政府组织与官僚体系效法中央政府，有司马、司土、司工三有司作为辅佐。据《礼记·王制》“大国三卿，皆命于天子……次国三卿，二卿命于天子，一卿命于其君”，周王对于封国人事任免权的控制深入到诸侯宰辅层级。《酒诰》中周公要求康叔就封后朝夕毖告的臣属有“圻父薄违，农父若保，宏父定辟”，孔传云：“圻父，司马；农父，司徒；宏父，司空。”此时康叔尚未到任，三有司已有人选，应是王室委派与任命。
地方封国三卿由中央直接任免的制度设计，在新获西周中期铜器左右簋（《铭续》449）中体现得较为明显。此铭前半段为：
唯正月初吉丁亥，王格于穆宫，桓伯佑左右即位。王命左右曰：“更乃祖考作冢司工于蔡……”
蔡国司工须由周王在王室宗庙任命，且规格程式与天子册命王官无本质差异。除此之外，与图片觯一同公布的图片簋（《铭图》5106），所载之事紧接滕伯“初命于宗周”之后。簋铭“诸子俱服”，反映前任滕侯诸子陪同其兄到王廷袭滕侯之职，都从周王处获得了服事。诸侯之卿大多由其近亲担任，《左传》襄公十四年载：“诸侯有卿……自王以下，各有父兄子弟以补察其政。”周王在承认滕伯继嗣为侯的同时，把他的几位昆弟也任命为滕地的卿大夫。
周王选任外服诸侯三卿，人选甚至不必局限于当地人员。西周晚期的梁其钟（《集成》189）记载“天子图片事梁其身邦君大正”之事。“图片事”，可读为“转使”，“邦君大正”类似于“诸侯正卿”，即地方政区属官之长。从梁其追述可知，其父祖是世代服事周王的王官。而据梁其簋（《集成》4147—4151），他本人还曾担任周王的膳夫。此次周王命梁其由中央官员转任邦国大正，就是选用亲信加强对邦国管制与监督。
既然诸侯之卿是天子直属官员，周王自然也可以根据需要将其由地方政府调入中央机关。伐簋（《铭图》5321）有铭：
唯王七年正月初吉甲申，王命伐遗鲁侯，伯图片蔑厥老父伐历……伐拜稽首，敢对扬朕公子鲁侯丕显休，用作吕姜图片宝尊簋。
伯图片为鲁侯。受王命慰问鲁侯的卿士伐，是时任鲁侯“老父”，也即前任鲁侯的兄弟行。值得注意的是，伐对时任鲁侯的称呼是“朕公子鲁侯”，朱凤瀚认为应理解为“‘朕公’之子鲁侯”。而从伐称前任鲁侯为“朕公”看，他应做过鲁国之卿，不过辅佐的前任鲁侯死后，他就被征召到王廷担任中央官员。
西周诸侯之卿由中央直接任命和管理的制度，类似于西汉王国太傅与国相二职，也是由天子代置。此职名义上是王国属官，但实则直接听命于中央，除了对诸侯王有辅佐、教导之责外，还肩负着向天子举奏、督劾的任务。但仅凭任命的宰辅之官对出镇一方的诸侯进行监督往往不够，就像汉代专门设置了刺史以省察郡国守相一样，西周也实行监国制度，由中央派遣官员驻于地方专事监督。
仲几父簋（《集成》3954）记载器主受命“使于诸侯、诸监”，可见地方政区除了有军政主官“侯”外，还设有负责督察的官员“监”。而且从“诸监”与“诸侯”并举看，“监”在封国地位较高，可能仅次于“侯”。金文中常见“某监”称呼，如西周早期铜器应监甗（《集成》883），器主“应监”就是中央“派往应国的监国使臣”。另外，最近私人所藏应监甗（《铭图》3329）见于著录，时代被定于西周晚期，其中也有“应监”之名。如该器可靠，则“应监”一职的设置贯穿西周时期。此外，管监引鼎（《集成》2367）中的“管监”，以及句监鼎（《铭图》1617）中的“句监”，一般也被视作周王派到管、句的监官。近年“某监”所作之器又陆续发现。如西周早期的鄂监簋（《铭图》4441），田率认为“是周王朝设置在鄂国的监国之官为其父辛所作之器”。又如西周早期“图片监簋”，王子杨将器主改释为“邓监”，认为是周王派到邓国的监官。有关封国监官新材料的出现，给认识西周王朝为分封制匹配的监国制度提供新证据。有学者认为，只有非姬姓封国设监官，但应、管均为姬姓诸侯，也设有监官。而从地理空间角度看，周代设监范围应普遍而广泛。仅现有材料显示，就既有东土的管、句，也有南土的鄂、邓，甚至包括更靠近王畿的应。总体看，周王派遣监官到封国常驻督察，应是遍及地方政区的政治安排，而且在西周时期一以贯之。
除了常设诸监掣肘诸侯，周王还派遣临时性使者巡省。中方鼎（《集成》2751）器主受昭王之命省察南土诸侯。被派往地方巡察的官员，一般不是专司监察，而是另有本职。史颂鼎（《集成》2787）载周王“令史颂省苏”，被派去巡察苏国的史颂，从称名看是在内服担任史职的王官。
当然周王并非一味压制诸侯，而是在严密监督的同时予以怀柔。除了常规赏赐，周初分封时对主要封国采取“长子就封，次子留相王室”原则，可视作恩典。《史记索隐》云“周公元子就封于鲁，次子留相王室，代为周公”，“（召公）亦以元子就封，而次子留王室，代为召公”。留在王畿的周公、召公次子一脉世袭祖爵，从传世文献与金文看，终西周一世均有不同代际“周公”、“召公”活跃于朝堂。周王用事世家大族子弟，一方面可缓解缺员、稳定朝局，另一方面则是利用其与诸侯宗亲关系，联结中央政府与地方封国。
上述情况在燕国材料中表现得最为显豁。堇鼎（《集成》2703）铭文记载“燕侯令堇饴太保于宗周”之事，冯时将“饴”读为“颐”，认为是颐养之义。此时主政地方的燕侯，仍不忘派人去宗周为召公养老。最近发掘的山西垣曲北白鹅墓地，从所出燕仲鼎器主“太保燕仲”之名看，应属两周之际随王室东迁的召公次子之族。世袭太保一职的召氏放弃长期使用的氏名“召”而易之为“燕”，根本原因在于大宗燕侯实力远超此时仍在江河日下的王室中服事的召氏。而召公次子一族在分宗200余年后仍有资格以大宗“燕”为氏，反映西周时期召公两支后人互动频繁。
四、中央对诸侯法政、财政与军政权力的管控
出于地方治理的实际需要，王室有意识地在行政与司法等方面赋予地方一定权力，但中央对地方政区的事权并非毫无限制，以下从法政、财政、军政三方面加以讨论。
西周时期未必已有完备成文法，但从大量诉讼金文看，当时已有名目繁多的律条与明确的司法原则。令方彝（《集成》9901）记载周公之子明保受王命治理“三事四方”，执政依据是“三事令”与“四方令”。此外，西周文献中屡屡出现“型”、“明型”，结合上下文看是一种至高的法度准则，其施用范围兼及内外服。如春秋时期秦国的秦公镈（《集成》270）有“睿敷明型”，齐国的叔夷镈（《集成》285）也强调要“中敷明型”。
法则律令由谁创设，直接关乎西周王朝基本统治意志与最高执事权力归属。综合史料看，只有周王有权力制定法律。牧簋（《集成》4343）中周王特别提醒器主牧对当下“不用先王作型”风气引以为戒，“毋敢弗帅先王作明型用”。毛公鼎（《集成》2841）也说“毋弗帅用先王作明型”，可见“明型”由先王所作是周人一般认识。清华简相关篇目明确指出，制定西周法律体系的“先王”是文王。《封许之命》公布之初，学界多关注“武王司明型”记载，而该篇新缀的第四简中，犹有成王自述“余唯申文王明型”一句，可见周王世代司管的“明型”由文王奠基。《四告》云“畏闻丧文武所作周邦型法典律”，西周王朝行用一套“型”、“法”、“典”、“律”俱全的法令体系，盖由文王草创蓝图、武王毕成其功。
金文显示，王及其代理人不仅参与王畿诉讼，也有权干涉诸侯封地案件，发生在晋侯领地的几次诉讼颇具代表性。图片鼎（《集成》2838）记载器主图片辅助王朝中主管狱讼的卿士井叔处理晋国都邑翼地的争讼。2009年发掘的翼城大河口墓地，距离晋国核心区只有20公里，在此发现的西周中期霸姬盘铭文中，由穆公判决器主霸姬与气的诉讼。穆公其人又见于穆公簋盖（《集成》4191）、盠方尊（《集成》6013）等，是西周中期前段重要王臣。作为王官的井叔、穆公可以在晋国核心区处理狱讼，并且越过地方军政长官晋侯，可见王室在诸侯领地内拥有法政事务管辖权。
当然，由中央直接审判地方司法案件绝非常态，而是权力威慑。领地具体法政事务多由诸侯及其司法官员处理，但周王对诸侯处置“刑杀”案件的情况极为重视。《尚书》中的《康诰》《酒诰》《梓材》3篇都是康叔就封前周公的训诫，《康诰》尤其强调要“敬明乃罚”，以谨慎的刑罚治民。篇中有“非汝封刑人杀人，无或刑人杀人”，是周公对康叔封的明确要求。王安石将此句解释为“非汝所刑杀，乃天讨有罪，汝无或妄刑杀人”，林之奇认为此说“远胜先儒”，蔡沈亦从之。按照这种理解，康叔作为地方长官，其刑杀之权力应来源于天子，而非专有之权，故不得“妄刑杀人”。《酒诰》载周公要求康叔推行禁酒令，对于聚众饮酒者，则“汝勿佚，尽执拘以归于周，予其杀”，即康叔仅可将其押送中央，代天子行政的周公才有权处决。需要注意的是，此条适用对象或专指康叔封地内的周人，换言之，康叔可能是无权处死周人的。由上可见，诸侯在日常治理中要朝夕听于“王命”、事事合于“明型”，自主权有限。
周王室除了把控王畿税收，针对地方政区也颁布了定期上缴贡赋的明确要求。《左传》昭公十三年载“昔天子班贡，轻重以列，列尊贡重，周之制也”，根据尊卑，纳贡义务有等第差异。《国语·周语上》追溯先王对外服义务规定，有“日祭、月祀、时享、岁贡、终王”，“岁贡”便指明地方每年要向中央贡赋。王室对纳贡品类也有具体要求。《国语·鲁语下》载：“昔周武王克商，通道于九夷百蛮，使各以其方贿来贡，使无忘职业。”似乎地方邦国只向周王供奉各地特产，贡赋关系是象征性的，很难称得上是严格税收。但是相关金文记载表明，地方邦国对周王的纳贡义务并非如此简单。西周晚期铜器兮甲盘（《集成》10174）有铭：
王令甲征司成周四方积，至于南淮夷，淮夷旧我帛畮人，毋敢不出其帛、其积。
兮甲负责征收的“积”，《左传》僖公三十三年有“居则具一日之积”，杜预注云“刍、米、菜、薪”，指粮草。“帛”即布匹，“畮”即田亩，郭沫若认为“旧我帛畮人”，“犹言赋贡之臣也”。说明南淮夷作为外服邦国，亦有向王室纳贡之责。铭文说南淮夷面对来征税的王使“毋敢不出其帛、其积”，献上布帛、粮草。西周早期的中甗（《集成》949）记载器主中奉命“先省南国”，王特别提到“命汝使小大邦，厥有舍汝刍、粮”，说明地方基本贡赋是草、粮。地方虽有粮草征收权，但只能留用一部分。邦国定期、定量上缴粮食布匹，体现地方收入由中央统一支配的特征。
王朝还可对“山林川泽”物产予取予求。逨盘（《铭图》14543）器主受王命“总司四方虞林”，说明王朝对天下物产的所有。盐业至少从汉代开始就由国家专营，翼城大河口墓地出土的霸伯簋，铭文中有“井叔来求盐”，井叔代表王室赶赴晋国腹地索取河东出产的盐卤，并赏赐负责采盐的霸伯。霸伯簋铭文虽不足以证明西周盐业已官营，但封地盐产不为诸侯专享，而是由中央参与管理，体现得非常清楚。
地方封国的另外一项重要义务是支持王室军事行动。一般定于周昭王时期的过伯簋（《集成》3907），铭文有“过伯从王伐反荊”等辞，记录过国国君参与的一次周王亲征。西周中期的班簋（《集成》5401）铭文中，周王在命令毛公“伐东国戎”时，同时要求吴侯“以乃师左比毛父”、吕侯“以乃师右比毛父”，以诸侯力量护卫王师两翼。目前已有十几件铜器从不同角度描述厉王时期的南土征伐，其中应侯视工鼎（《铭图》2436）、簋（《铭图》5231）以及况盆，都记载应侯受王命率部从征。西周晚期的师簋（《集成》4313）记载周王室打击淮夷的一次军事行动，器主师受王命率领齐、纪、莱、图片等山东诸侯军事力量联合作战。这类例子在金文中还有很多，而且时代贯穿整个西周，足见诸侯自始至终都有助王征伐的义务。
地方封国军队由诸侯负责训练和管理，但仍是周天子的武装力量。《国语·鲁语下》载“天子作师，公帅之，以征不德；元侯作师，卿帅之，以承天子”，可见无论是诸侯还是公卿，都只是替周王统领部队。在具体军事行动中，王室可以直接指挥封国军队。西周中期的臣谏簋（《集成》4237），作器背景是周王与邢侯共同抵御戎人的作战。邢国将领臣谏，据铭文“处于，从王”可知，在战役中是与王师合兵一处，直接听周王指挥。一般断于懿孝之间的史密簋（《铭图》5327），记载王室对南夷与东国征伐中，周王阵营军队兵分两路：左路军包括齐师、遂人，由师俗统率；右路军由莱国、图片国部队组成，由史密指挥。而西周晚期的柞伯鼎（《铭图》2488）所记“广伐南国”，器主柞伯在王卿虢仲指挥下，“率蔡侯左至于昏邑”，将敌人围困起来。在由王室发动的军事行动中，真正握有指挥权的不是周王就是王朝卿士，可见中央对于地方武装力量统御有更高优先级。
如此，地方封国部队从某种意义说更像是中央驻军。周王不但可以直接调动、指挥诸侯部队，还可以派员在驻地执掌。西周中期的引簋（《铭图》5299）记录周王对器主引的训诰：“余既命汝更乃祖总司齐师。”从引的祖父曾“总司齐师”看，该职位应属常设官，而非为某次战事临时任命的统帅。齐国军队最高将领由周王直接任命，说明王室严格把控驻于地方的武装力量。对于领地驻军，地方封国除了负责组织兵员和训练，还有义务提供后勤给养。《逸周书·作雒》载成王二年，周公“作师旅，临卫政殷”，中央军精锐“殷八师”在周初很长一段时间应驻扎于卫地。据西周早期的小臣逨簋（《集成》4238），康叔之子卫康伯依照王令率殷八师征伐东夷，而后班师卫国牧野驻地，此时卫国很可能同时担负着为王养兵职责。
结 语
殷周鼎革后因时因势改革完善的分封制度，以及与之相匹配的限权措施，有效保障西周在相当长的时期内维持“分而未裂”。有学者将中国古代央地关系概括为“分割式的地方分权”、“极端的中央集权”、“分寄式中央集权”三种模式，并认为夏商周三代属于第一种情况。本文认为，西周诸侯从天子处领受部分权力、在地方政区内受中央委任行事的模式，归为“分寄式中央集权”更妥帖。西周与秦汉以后“分寄式中央集权”最大不同在于，诸侯虽为天子之官，但职位传承却采用世袭模式。这是由于西周所处社会发展阶段，任用宗族血亲中“效士弟男”，“以傅辅王身，咸作左右爪牙，用经纬大邦周”，仍是不二之选。而周人在进行制度设计时，已认识到代际传承后“血缘纽结的松弛”或会造成地方封国与王室疏离。王朝时刻警惕诸侯世袭可能带来的地方割据局面，并施用制度弥补血缘淡化后宗亲凝聚力的不足。除上文所列举限权措施外，宗法制在一定程度上也是对血缘关系的补充。在严密等级秩序与制度限制下，西周地方封国裂土自重、脱离中央管制的空间不大。
实际上，非但以同姓为主的“诸侯”时刻被王权牢固扼制，即便是异族的“邦君”，中央也严密监管。前文已例举中央干预外服邦国司法、要求贡赋等，再如大河口西周墓地M2002所出西周中期格姬簋铭文，记载霸国宗妇格姬意欲在母家晋国支持下立其子曶为霸国之君，周王室获悉其以“兄终弟及”承继霸国君位的谋划后，立即派员制止并正告格姬“先王既有型，曰：弗能违有家”，再次强调文、武等先王制定的宗法制及嫡长子继承制度。霸国是晋国附庸，其族一般认为是周初封与唐叔的“怀姓九宗”。即便是名不见经传的异姓邦国，也难逃于王化之外，君位继承等重要事务必须受中央王朝制约。
有学者认为西周中期以后王室衰微，对诸侯领导权与控制力也相应减弱。然而前举青铜器铭文材料，时代多属西周中期甚至晚期。朱凤瀚认为，“终西周一世，西周各诸侯国始终对于周王室担负有军事义务”。在西周历史中，极少有分封诸侯意欲篡权或不服王室而掀起叛乱，设置于地方的军政机构完成了拱卫王室使命，西周央地关系模式基本达成周初分封时“作周厚屏”与“后人之迷败倾覆而溺入于难，则振救之”初衷。李学勤认为：“在西周时期，王朝对诸侯国的事务拥有干预的能力……如果以东迁以后王朝衰弱的情形，认为西周王朝与诸侯的关系也是那样松散，就不符合历史事实了。”在西周末年乱局中，平王以庶子身分勾结外戚，先后弑杀幽王、惠王，最终继周室之统，极大冲击了周人恪守的宗法制度以及以此为根基的王权威严。东迁以后，王权急剧衰落，周王与诸侯关系发生根本改变。东周央地关系模式虽然仍披着分封制外衣，但与西周时已不可同日而语。以往论者仅以春秋时期记载逆推西周，难免落入“威分于陪臣之邦，国殄于后封之秦”的认知窠臼。
中华文明从“满天星斗”的多区系发展模式，经过夏商周三代的赓续与迭变，在秦代归于一统，并最终形成了中央高度集权的国家结构。学者评价中华文明具有“超时代的政治早熟”，聚焦的均是秦制，且均把中国古代中央集权体制的肇始定诸秦代。但从周初分封就在制度设计上有意识地限制诸侯权力、突出天子权威看，古代中国在政治制度与央地关系方面的“早熟”，可以追溯到更早的时代。周人革新殷商旧制而成的具有鲜明中央集权特征的分封制度，与以血缘为基础的宗法制共同组成了西周政治结构的“双重组织架构”，在当时的时代条件下，比较有效地破解了地域与族群对早期国家治理的限制，在中国古代央地关系发展演变中具有重要意义。
进入春秋战国以后，随着社会形势剧烈变化，强有力的中央政权不复存在，原有央地关系模式一度失去政治基础。然而西周分封制中对中央集权的追求并没有随之湮灭，深刻影响此后制度建设与政治实践。起源于春秋并在秦统一后广泛施行的郡县制，其央地关系模式中的中央集权原则，很难说没有获益于周制。实际上，无论是西周分封制，还是秦汉以后的郡县制，其制度底色都是中央权力的高度集中以及对地方政区的牢固把控。只不过受限于所处时代社会历史条件，西周王朝对地方掌控尚不足以做到后世那般极致。秦汉废分封并推行郡县制，应视作地方治理体系的重要历史演进，而非传统认识中治理逻辑的本质性变革。
（作者程浩，系清华大学出土文献研究与保护中心、“古文字与中华文明传承发展工程”协同攻关创新平台副教授）
