基层民主的重要特征是直接选举和直接参与。无论是基层人民代表大会，还是基层群众性自治组织或企事业单位的民主管理组织，都是基层民众直接选举产生的。从国家政治制度来看，基层直接民主与高层的代议制民主结合，能够相得益彰，既保障群众的民主权利和参与需求，又保障国家政治健康有序发展。可以说，基层民主的蓬勃发展是中国特色政治文明的重要体现。

近几年，一些地方大胆突破，不断扩大民主参与的深度和广度，引起了社会广泛关注。这些突破性举措，表现在自治组织建设、民间组织发育、村级党组织与自治组织关系、乡镇政权与村级组织关系、乡镇党政领导人产生方式、乡镇机构设置和运行机制等若干方面。这些突破性举措的产生，在不同地方的具体背景不同。但是，总的来看，都是基层领导人在面对某些问题、甚至面对某些危机情景时的探索。比如，有的地方领导在面对村委会和党支部关系紧张时，做出工作规则的调整，如让“党支部抓大放小”、让“村民代表会由虚变实”；有的乡镇党委在日常工作中选择倚重其中一方，甚至故意不把村里的“两委”班子配齐，在只有党支部或者只有村委会的情况下工作，也在一定意义上化解了两者的矛盾。这些探索是基层或者地方领导为解决他们面对危机所做的努力，有些举措可能于“理”不通或者于“法”无据，但形成于特定的条件下，确实是解决问题的积极尝试。这些举措本身也需要经历一个不断试错和修正的过程。有的举措可能成为体现中国基层政治发展方向的重大制度创新。所以说，高度重视并慎重处理基层的探索，对我国的基层民主发展非常重要。更积极地说，允许并鼓励基层的探索突破，应该成为发展中国基层民主的基本策略。

基层民主的突破首先表现在乡镇长直接选举方面。1998年，四川省的一个乡开启了首次乡镇长直接选举试验。这种做法突破了现有法律关于乡镇政府领导人产生办法的规定，将“乡镇人大选举产生乡镇长”的间接选举扩大为乡镇群众直接参与的直接选举。此后，在广东、江苏、湖北、云南等省，都出现过带有直选性质的乡镇领导人选举。这些改革尽管范围有限，一定时间内也不会大规模发生，但社会影响很大。在实践中，通过直接选举强化群众的民主权利，使基层政权的权力直接来源于群众授权，对基层政府的问责性（accountability）产生了积极影响,也使基层政府与基层社会的关系更为紧密。在程序设计上，这些探索越来越考虑相关法律规定，将直选与人民代表大会制度等政治制度相衔接。如有的选前召开乡镇人大代表会议，通过乡镇直选的决议并选举产生选举委员会，直接选举后再由乡镇人大对选举结果予以确认。这些探索虽然没有被正式肯定。但是，在部分基层干部和群众中认同程度比较高，群众的参与热情很高，地方的突破冲动依然比较强烈。　

乡镇党委书记的直接选举正在迅速扩大。四川、湖北、重庆、云南、陕西和江苏等地都在进行相关改革试验，公开推荐产生候选人、通过党员大会直接选举产生党委书记。一些地方不断通过各种形式进行创新，如试行“两推产生候选人”、“两票选任制”等等。在四川、云南等地，有的区县实行乡镇党委书记由乡镇全体党员直接选举，候选人资格从相应级别的公务员扩大到农村普通党员。一个有700名党员的乡镇，出现了300余名党委书记初步候选人。通过一系列的制度创新，不仅扩大了党内的基层民主，而且将党内民主与人民民主有机地结合起来，对于提高基层党组织的执政能力具有突出意义。目前来看，乡镇党委班子在直接选举方面迈出的步伐比较大，突破创新的形式更加丰富，探索主动性更强。这主要是因为，与政府方面的选举创新不同，党章关于选举的规定有比较宽阔的自由选择空间。在宏观环境上，最近几年党内民主的探索突破更多地受到认可和鼓励，也为这一改革的推进提供了积极因素。另外，党代会常任制、党委全委会票决干部等新的制度设计正在迅速推进，也是基层扩大党内民主的重要探索。

在民主管理方面，基层人大在公共预算等重要事务上的监督逐渐强化。近两年，浙江、江苏、黑龙江等地出现了新的探索，在预算安排上扩大群众参与，或者让公民旁听人大会议，或者在人大会前举行民主恳谈、对预算草案进行预审。一些与群众生活关系密切的预算支出项目，先交由人大或者群众讨论；应该上什么样的建设项目，由人大或者群众提出动议，做出选择，而不是政府安排后再交人大审议通过。基层人大工作的探索正在从审议预算报告转向审议预算项目，政府预算的公开化正在成为群众参与的直接要求。这些探索显示出，在涉及到群众切身利益的公共管理和资源配置等问题上，群众的参与要求正在被一些基层政府所正视，群众的参与热情正在为制度化的参与方式所吸纳，“扩大基层民主”成为基层政府在应对具体问题时的武器和工作方法。“参与式预算”和“协商式民主”，既可以说是进行财政改革、推进阳光财政的重要方式，也可以说是开展行政改革、提高决策民主性的重要方式。而且，从改革的实践来看，拓展群众在基层公共事务管理方面的决策权和政治参与，也是政治改革的重要内容。但是，从目前的情况看，地方党政领导对于这个领域改革的认识和经验还处于初步阶段。

从发生机制上来看，这些基层突破主要由地方自主启动，是地方党政领导机构精心设计、直接组织的，有的在不被上级认可的情况下开展。从调研了解的情况来看，这些突破的主要成因，一是与当地特定情况下面临的矛盾冲突有关。突破往往起因于地方解决矛盾、化解危机的需要，冲突或者危机成为直接推动力。二是与地方领导人的政治智慧和改革理念有关。地方主要领导人对于改革方向的理解，对于地方发展重大问题的把握，是推动这些突破的重要因素。有些突破没有被肯定，或者已经被明令“停止”，但这些地方领导在理念上依然清晰坚定，社会关注依然持续。如何认识、对待这些改革创新，关系到我国基层民主政治建设的发展，是对上层领导的重要考验。对于地方的自主突破，不能采取简单肯定或者否定的方法，尤其是不能简单地用“不合法律”的理由加以否定。现在是改革年代，而改革往往意味着变“法”。既往改革的成功经验显示，对于某些法律的突破在很多情况下是改革的必然。现阶段的基层政治改革尤其如此。

从历史发展来看，我国基层民主政治建设的真正起步，正是从基层探索开始的。以直接选举为重要特征的基层民主制度，从萌生的那一刻起就带有某种“意外”色彩。例如，由于普遍实行家庭承包责任制，使得生产队和生产大队的组织功能萎缩，基层社会秩序恶化，新的村庄管理机构——村民委员会才在个别地方应运而生。随后，这一经验得到中央政府的认可并被载入《宪法》，相关的法律制度也相继出台。作为基层民主政治重要内容的村民自治由此步入法制轨道，成为国家政治制度的重要内容。事实上，无论是村民自治还是居民自治，其发展无不与当时突出的社会问题联系在一起：经济体制的不断变革给社会管理带来新问题，需要新的制度安排来满足基层社会治理的需要。从“问题驱动——制度创新——国家承认”的发展脉络来看，民主发展正是在基层的不断突破中获得了生命力。评价这些突破创新的价值标准，不能只是看它是否适合现有法律条文，更应看是否能够适应新的经济社会环境的需要，是否符合改革的方向，是否符合宪法和法律的原则精神。因此，“摸着石头过河”，也是基层民主发展的逻辑，既要强调务实的探索，又要强调“过河”即探索的方向。改革的经验已经证明，对种种探索突破加以总结，在经验成熟以后适时调整法律制度安排，以满足经济社会的发展需要，是一套切实可行的办法。

在基层民主发展过程中，基层的探索具有重要作用。其一，基层的探索是解决问题的基本途径。基层民主发展的社会环境复杂，基层民主本身面临的问题繁多，矛盾千头万绪，情况千变万化。不同的基层面临着不同的具体问题，或者虽然面临相同的问题，但是这些问题的形成过程也不尽相同。同样的问题在不同的基层，可能需要不同的解决办法。在这种情况下，很难设计出一套能解决所有问题的方案，许多问题也不是一个统一的号令所能解决的。基层最靠近问题，也最靠近解决问题的办法。在符合大方向和大原则的前提下，给基层一个比较大的自主空间，让基层根据自身情况探索突破，在探索中不断试错和修正，应该成为解决问题的基本途径。其二，基层的探索是降低改革风险的重要方式。在民主发展的过程中，肯定会出现这样那样的问题，充分发挥基层探索和创新的作用，可以化解改革发展中的风险，将矛盾和问题局部化、分散化，即便探索中出了问题也只是局部问题，并不影响大局。所以，对待基层的突破与创新，应该秉持这样的思路：一方面，要正视基层面临的各种问题及由此产生的改革冲动，跳脱出具体的争论，在更大的视野中加以审视；另一方面，要保持国家的政治发展不致出现失序状态，必须对这些探索和突破加以规范引导，使其在可控的范围内，不致盲目扩散。从目前的改革状况来看，因为村民自治还在发展初期，许多方面还不成熟，需要巩固和完善，现在把直接选举提升到乡镇一级或许还不具备条件。但是，如何引导基层的创新探索，需要进行多方面积极探讨。

在基层民主发展过程中，需要慎重对待基层的探索。笔者认为，对待基层突破应坚持这样的原则：

第一，既不轻易否定，甚至直接封杀；也不轻易肯定，甚至“树为样板”、“大力推广”。基层在推进突破性做法的时候，不论是只做不说，还是先做后说，或者边做边说，都希望获得上级支持，或者起码不希望被否定。因此，上级采取什么样的态度、怎么对待这些举措非常重要。上级从宏观的某个标准或者高度来看，有些做法是不能被肯定的。但是，放在彼时彼地的具体环境下、放在解决某种特定矛盾的背景中，这些做法确实体现了解决问题的智慧，甚至蕴涵着对于方向性问题的把握。在这种情况下，如果被上级否定甚至直接封杀，显然对于基层民主的创新发展是不利的。无论从解决微观的具体问题，还是从宏观上的指导原则看，有些做法可能都是可以肯定并且广泛应用的。但是，如果不顾地方的具体条件，用行政力量推广，也往往会带来很多问题。“典型经验”在另一个地方的运用发展，需要一些具体条件，有一些经验就是在推广过程中出了问题。因此，重要的是要保护地方探索的积极性，创造一种社会环境，让基层用平和的心态、平实的作风，积极主动并且创造性地探索新办法和新机制。不能让认真改革者缩手缩脚，也不能让刻意营造政绩者有机会作秀。　

第二，认真观察，反复比较，深入总结，特别是与地方的同志一起观察，帮助他们总结。观察分析的过程也是总结提炼的过程。在此基础上，深入分析这些探索的内在机制和外部绩效，形成指导性的政策原则。通过实践探索逐渐形成中国自己的基层民主模式。回顾基层民主的发展历程，村民委员会、村民代表会议的诞生，海选方式的形成、秘密投票间的设立，都是基层的创造。在民主规则下，基层自己解决问题，把矛盾化解在基层，是基层民主的基本逻辑。同农村改革一样，基层民主的推进不是整体设计先行，而是基层探索创新开路。基层的探索突破，既是解决基层问题的基本途径，又能降低改革风险，使风险局部化、分散化。因此，应该鼓励基层探索的积极性，在此基础上，对基层的探索认真观察，深入分析，帮助基层总结提高，逐步形成指导性的政策原则。　

第三，积极试验，稳步推进。随着基层民主制度的落实和实践训练的进一步深化，基层政府和社会也更加认识到民主的方式在解决基层问题时所具有的突出效力，扩大基层民主、在基层工作中将民主加以延伸的改革积极性很高。从局部来看，基层开展的探索突破和提出的发展路径，往往是问题驱动的被动改革；但是，从全局的角度来看，为了更加主动地把握发展方向，更好地进行全局性决策，需要选择条件适当的地方，开展基层民主建设的试点工作。对试点投入比较强的研究力量，提供强有力的组织保障，跟踪观察试点动态，积累经验和认识，为基层民主深入推进创造有利条件。试点内容可以围绕当前一些比较重要的问题展开，如乡镇直接选举、基层组织建设、民间组织管理等。如何引导地方的创新努力，把握好基层民主探索的进程，既稳健有序，又积极主动，需要解决诸多深层问题。坚持务实的改革态度，使基层民主建设与基层政权建设、基层党组织建设相互促进，使基层民主制度的完善服务于优化基层社会治理机制、强化基层党组织的合法性与基层政权的合法性，是探索过程需要把握的基本点。

从当前基层民主的实践进程来看，存在这样的问题：一方面，基层的探索积极性很高，突破创新之举很多，丰富多样的“改革”、“创新”令人目不暇接。面对此情此景，学界的反应相当令人鼓舞，学者们满怀热情进行观察研究，形成了不少有分量的调研成果。另一方面，从党政领导部门来看，总结和研究还很不够。大致上，基层自身的总结侧重于弘扬“经验”和“成功”，有的甚至在“炒作”。从基层的角度看，这样做没有什么不对，因为他们希望自己的突破是成功的，而且希望这种成功被承认和推广。有关领导部门，有的表现出作壁上观的冷漠，有的表现出简单否定的盛气，有的喜欢充当高高在上的裁决者，而在深入观察研究、帮助基层总结提升方面，做得很不够。现在，基层经济社会发展中关系错综复杂，实际情况和面临问题多种多样，不在现场者往往很难把握其中的重要环节。在这种情况下，试图依靠少数领导和专家，设计出一套能解决所有问题的方案是很难的。基层民主政治的发展，可以说是“一个系统工程”，但绝不是像一个“机械工程”项目一样，经过专家预先精心设计和安装调试，就可以在理想模式下进行正常运转。如同社会发展的其他领域一样，基层民主的发展是在社会这个大工厂设计调试的，所有方方面面的社会力量、社会组织都是这个工程的设计调试者。在这个过程中，每一个地方具体怎样做，应该在符合大方向和大原则的前提下，给基层一个比较大的自主空间，允许一定程度的各行其是，允许基层根据自身情况试错修正。我们相信，在这样一个共同实践探索的过程中，中国将形成自己成功的基层民主模式。