十大关系之四：中央与地方关系
从70至73讲主要分析了十大关系中的涉外关系，基本结论是：随着川普2．0的新政，世界格局将会发生更大变化，中美关系影响与制约了其他涉外关系、仍是涉外关系的重中之重，中美关系面临新的挑战与机遇、尤以不确性加大为最。因此，应当坚持邓小平“韬光养晦、有所作为”的外交战略。
本讲开始将讨论国内重大关系，在当前经济下行、决策层大力化解三大领域金融风险和谋划新一轮财税体制改革背景下，国内重大关系首先应当讨论中央与地方的关系。
中央与地方关系的核心之一是中央与地方的财税关系。2024年中央经济工作会议提出的“谋划新一轮财税体制改革”的核心亦是处理中央与地方的财税关系。本讲主要涉及中央与地方的财税关系。中国第一轮财税体制大改革始于1994年1月1日的告别包干制实行分税制。分税制核心是税政管理权即税收立法权、税收分配权及税收管辖权的配置与税收收入的分配两个层面，两个层面分别受制行政体制和事权划分。
- 税政管理权受制于行政管理体制改革
改革开放以来我国进行了9轮行政管理体制改革，其中对财税体制改革影响较大是大部制改革和国地税三轮机构改革。（详见拙文：新时代税收体制改革若干问题研究）
- 大部门制的决策权、执行权、监督权三权分离原则对税政管理权设置的影响。2008年十七届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，提出了精简、统一、效能和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的两大基本原则。影响最大的是：明确了三权分离的职能划分即财政部具有“预算管理”和“税政管理”两大基本职能，这意味着财政部具有税收政策的决策权与立法权;国家税务总局具有税收政策的执行权和监督权。遗撼的是，2018年机构改革原计划执行权和监督权的分离方案未能推出，这为落实三权分离原则下的财税体制改革留下了尾巴。
- 精简、统一、效能原则下的国地税机构改革。国地税机构改革历经了1994年的分设、2015年的合作到2018年的合并三段演义（不展开）。是谓天下事合久必分，分久必合。
（三）税政管理权的下放适时推进。受“一放就乱”传统思维范式的影响，改革伊始的1994年回避这一问题可以理解。从2003年十六届三中全议通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确“在统一税政前提下，赋予地方适当的税政管理权”；到十七届三中全会进一步明确赋予“省级”地方政府税政管理权；再到十四五规划纲要再次明确“推进房地产税立法，健全地方税体系，逐步扩大地方税政管理权”靴子还是没能落地。二十届三中全会在“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”中再次进一步明确，“增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限。”包括授权地方地方税附加在一定幅度内确定具体适用税率；适当下沉部分非税收入管理权限，由地方结合实际差别化管理等等。最高级别的党的中央文件中如此具体地明示税改问题是罕见的。显然，当前经济下行倒逼形势下靴子会很快落地。
二、中央与地方的税收收入划分取决于事权配置
1993《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》明确了中央与地方事权和支出的划分，根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入。中国选择的是不彻底的分税制这是中国的国体决定的，故《决定》同时明确中央与地方共享收入包括：增值税、资源税、证券交易税。二十届三中全会明确“适当加强中央事权、提高中央财政支出比例”，中央点菜、地方买单的不规范行为应当休矣。
按税种属性地方税收收入又称地方税体系。从十八届三中全全提出“深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重”、到十九大、十四五规划纲要、二十大一以贯之都强调这一原则，这是财税体制改革的基本原则，也是新一轮财税体制的重头戏。
三、新一轮财税体制改革的要义
中经会提出“谋划新一轮财税体制改革”后，各路大枷解读层出，可谓仁者见仁、智者见智。作者也不时交流了心得（详见第8、39、53、61、63、64、66等各讲），不再赘述，这里将另辟他径，以供友人茶后批判。
- 应当纠正重收轻支的传统思维范式。税政管理权下放也好,事权与责任匹配的税收收入分配也罢，综观30年的财税改革，业界更多精力偏重收入、忽略支出。个人认为，在国家经济总量已位列世界第二的背景下，谋划新一轮财税体制改革应当更多关注支出结构与支出效率，这是总结30年改革经验应当得出的结论。整理以下几组权威资料：一是2023年全国GDP总量为126．0582万亿元，以14亿人口计（下同），人均8．9535万人民币。二是2023年全国居民人均可支配收入39218元，按收入来源分，全国居民人均工资性收入22053元，占可支配收入的比重为56.2%；人均经营净收入6542元，占可支配收入的比重为16.7%；人均财产净收入3362元，占可支配收入的比重为8.6%；人均转移净收入7261元，占可支配收入的比重为18.5%。全国居民人均可支配收入中位数33036元，中位数是平均数的84.2%。其中，城镇居民人均可支配收入中位数47122元，中位数是平均数的90.9%；农村居民人均可支配收入中位数18748元，中位数是平均数的86.4%。三是截至2023年末，全国政府法定债务余额70.77万亿元，人均5．055亿。其中，国债余额30.03万亿元，地方政府法定债务余额40.74万亿元。从投向领域看，地方政府债券主要投向公益性基础设施、市政设施、保障性住房、交通基础设施建设和社会事业等领域，按2021年套均投资额测算，2023年新增保租房建设投资2225.9亿元，较2022年增加了275.9亿元。
以上三组数据至少说明：一是人均可支配收入远低于人均GDP收入，说明分配结构存在问题；二是正象总书记所讲平均数掩盖了大多数，人均可支配收入因存在6亿月收入1000元以下极低收入群体而被严重掩盖了实际可支配收入差距；三是政府债务虽经人大批准在可控范围之内，但债务投向直接惠及民生有限，坊间不断揭露的无效投资、形象投资、豆腐渣投资无法体现。纳税人特别是债权人有权力知道政府投资的经济效益。（网上有些资料因非权威性不便引入）
因此，落实总书记一再强调的改革成果全民共享、尽快增加极低收入群体收入是中国共产党的初心使命、也是新一轮财税体制改革必须承接的历史使命。
（二）简减塔尖机构、充实基层，给寒门子弟更多机会、不拘一格选拔干部。据有关方面估计，我国财政供养人员超过8000万，每年供养费占税收40%。网上有资料显示，仅副部级以上干部退休的费用包括秘书、司机、保健医等支出也是一笔相当可观的支出。川普2．0新政增设“政府效率部”，拆解政府官僚机构，削减多余部门及浪费的开支，精减重组联邦机构的举措值得借鉴。比如，省级以上政府部门尤其是实务较强部门的公务员招聘应当坚持从基层工作5年以上的人员中选拔与提升，新毕业的大学生、研究生一律分配到基层，等等。
（三）弥补税收调节局限，增加低收入群体保障性、福利性支出。税收调节收入分配对月收入5000以下的“扣除不能”低收入群体的调节作用具有较大局限性甚至无效，在扩大中等收入群体的同时，尤其应当增加对低收入特别是灵活用工和失业等极低收入群体的保障性、福利性支出，这是社会主义制度本质决定的，应当是新一轮财税体制改革的应有之义。
总之，中央与地方关系的核心之一是财税关系，财税关系的核心是事权与支出责任关系，支出责任的核心是支出结构、效益。政府债务风险的源头是支出结构、效益出了问题，如不加强支出的审批程序（比如审批责任）和责任的严格监管（比如终身追责），此轮史上力度最大的化债举措难免落入循环陷阱。
