摘 要：先秦秦汉是中国古代国家形态与国家治理的重要发展阶段。这一时期，国家结构不断“向内凝聚”，君主权力逐步加强，分封制向郡县制转化，官僚制产生，国家形态与国家治理向大一统中央集权方向发展。秦汉时期，在建构大一统国家的历史实践中，出现以君权为核心、分工合作、相互制衡的中央集权组织结构及其运作模式，以公天下、民本、德法相依为指导的治理理念与实践，以国家安全与民生保障为主旨的公共工程建设与社会政策措施。这些方面共同构成中国古代大一统国家的“治理型”特征，推动中华文明绵延不断发展至今，也为今天的国家治理提供历史借鉴。
关键词：先秦秦汉 中华文明 国家治理 大一统 中央集权
中华文明是世界上唯一绵延不断且以国家形态发展至今的伟大文明，先秦秦汉是中华文明连续发展的重要一环。一般来说，国家形态是指国家的内部结构与外部特征，包括政权组织形式、国家结构形式、社会结构形式、空间分布形式以及主流意识形态等。其中，政权组织形式与国家结构形式是核心。国家治理是指统治阶级治理国家的方式、目标与手段，包括治理体系的建立、治理思想的选择、治理目标的制定、治理手段的使用与治理能力的培养等。其中，治理体系与治理能力培养是核心。国家形态决定国家治理的基本内涵，国家治理体系的完善与国家治理能力的提高，又对国家形态产生深刻影响。本文以此为出发点，试就先秦秦汉国家形态与国家治理历史演变中若干具有连续性的问题展开讨论，探索中华文明连续发展的历史逻辑和内在原因，进一步揭示中华文明蕴含的自我发展、回应挑战、开创新局的文化主体性与旺盛生命力。
一、三代的国家形态与国家治理
夏商西周三代是中国古代国家形态的早期发展阶段，中华文明从“满天星斗”、“重瓣花朵”的邦国形态，逐渐演变为以中原地区为中心的王朝国家形态，中华文明多元一体的政治格局开始形成。在这一过程中，三代国家结构、君主权力、治理方式的构建形成阶段性特色并传承发展。
（一）国家结构的“向内凝聚”。国家结构是指国家整体与局部、中央与地方的关系。国家结构是国家形态的标志性特征之一，也是国家治理体系的重要组成部分。据古史传说记载，五帝时期万邦林立，黄帝“置左右大监，监于万国。万国和，而鬼神山川封禅与为多焉”；帝尧时“百姓昭明，合和万国”，夏朝就是建立在这种邦国林立的基础之上。《左传》哀公七年：“禹合诸侯于涂山，执玉帛者万国。”《续汉书·郡国志》注引《帝王世纪》：“至于涂山之会，诸侯承唐虞之盛，执玉帛亦有万国。”但是夏朝的国家结构并不是这些“万国”简单的联合体，正如学者所说：“夏并不是这样的‘国’，它是在这‘万国’之上的一个政治组织。”“万国”指的是“众诸侯”，“而夏是众诸侯之上的统治者，夏与诸侯国二者是不能画上等号的”。以夏后氏为主体的同姓氏族是夏国家结构主体，其他则是夏后氏统属下的诸侯或邦国。当然，这些“诸侯”或“邦国”指的是文明形态要落后于夏后氏的部落，他们与夏朝核心统治者的关系或远或近，很多是夏国家结构的组成部分。邦国形态在商周依然存在。《逸周书·殷祝》记载：“汤放桀而复薄，三千诸侯大会。”《史记·周本纪》记载武王伐商时“诸侯不期而会盟津者八百诸侯”。《逸周书·世俘》记载武王伐商时“凡憝国九十有九国”，“凡服国六百五十有二”。甲骨文也证明商代存在众多邦国。至西周，邦国林立的情况依然显著。《尚书·洛诰》：“曰其自时中乂，万邦咸休。”《续汉书·郡国志》注引《帝王世纪》：“至周克商，制五等之封，凡千七百七十三国，又减汤时千三百矣。”《汉书·贾山传》：“昔者，周盖千八百国。”对这种“国”或“邦”，学界有“邦国”、“城邦”、“方国”、“都市国家”、“邑国家”、“聚落”诸多称呼，也有按其古典意义称为“诸侯”。但无论何种称谓，大都不否认其客观存在的事实。这些材料反映一个显而易见的趋势，就是随着历史向前发展，邦国数量逐渐减少，从“万国”这一模糊的统称，逐渐演变成较为具体的数字。正如春秋晚期鲁国大夫所说，昔日“执玉帛者万国”，但“今其存者，无数十焉”。王国维也说，至周代，“夏殷以来古国，方之蔑矣”。林立的邦国终究没有作为一个个独立的国家延续下去，必定有某种内在因素支配着它们的兴亡。这种因素应当就是中华文明“向内凝聚”的力量。
“向内凝聚”不是邦国之间的无序运动，而是向着某个区域中心的汇聚，这种汇聚也不是各独立邦国、政治体之间的简单拼凑，而是以某个邦国政治体为核心的向心运动。在这一运动过程中，三代逐渐发展出以君主为中心的等级分封制国家结构形态，它虽然不能概括三代国家结构的全部内容，却是三代国家结构演变的主流趋势。
夏代以前，就已经存在以某个邦国、部落或部落联合体为中心的“向内凝聚”运动。文献记载，黄帝时“诸侯咸来宾从”，帝喾时“日月所照，风雨所至，莫不从服”，帝尧时“合和万国”（《尚书·尧典》作“协和万邦”）。可见，在后人看来，从传说时代的黄帝开始，不断凝聚周边邦国的历史运动已经产生。这一“向内凝聚”的过程至夏商西周时期仍在发展。如帝启时“天下咸朝”，商汤时“诸侯毕服”，帝太甲时“诸侯咸归殷”，帝盘庚时“殷道复兴”，“诸侯来朝”。史称，武王伐商，“凡服国六百五十有二”，周初“弭乱”之后，“乃会方国诸侯于宗周，大朝诸侯明堂之位”，营建洛邑时，“四方民大和会。侯甸男邦采卫，百工播民和，见士于周”。虽然至西周，古之邦国已大幅减少，但《尚书》关于西周的文献中不断出现“多邦”、“友邦”、“庶邦”、“万邦”、“邦君”等词汇，以及周人自称“周邦”，说明西周时，邦国众多仍然是普遍现象。但是，这同样不能表示“周邦”与其他“诸侯”之间是平等关系。各地“诸侯”对中心邦国的服从与朝觐过程，也是中心邦国影响力向四方不断扩展的过程。从史书记载看，三代国家结构的“向内凝聚”并不完全是战争的结果，中心邦国的治理理念以及文明发展程度，也是吸引周边邦国主动归附的重要原因。
虽然不能简单以邦国数量判断国家结构的性质，但显然夏商西周都有将林立的邦国纳入自身控制之下的努力，从而建立起中央与地方的统属关系。夏商西周标志性的都城与所控制的势力范围各不相同，但以中心邦国为核心的中央权力始终存在。以夏后、商族、周族为代表的中心邦国，与前来归附、觐见的各地邦国，不是建立在“联盟”、“联合”的平等基础上，后者需要向夏商西周王室纳贡、承担义务和接受监督，具有中央与地方关系的性质。因此，三代政权的更迭，往往表现为地方邦国联合推翻中心邦国，而非各自另立政治中心。因为只有取代前朝的中心邦国地位，才能获得合法性。而新建立的王朝，又把对地方邦国的控制作为重大政治任务。邦国数量急剧减少，中央邦国权力巩固，“向内凝聚”增强，是三代国家结构发展的总趋势。尤其是三代以王畿为中心的内服职官设置与治理方式，与后世中央集权国家结构及治理方式有一定的渊源关系。
关于夏商西周三代国家结构的本质特点，仍然言人人殊。有人认为夏朝是“一个以夏后氏为中心的方国部落联盟”，是“早期共主制政体下的原始联盟制”；有人认为夏朝是最早统一中国的国家，“夏朝应是我国历史上第一个统一的奴隶制中央集权的王朝”。有人认为商朝“是我国第二个统一的奴隶制国家”，是“比较集中的中央权力的国家”；有人认为商朝是“以商王国为主体的方国联合体”，“原始性残余与松散性特征”明显。有人认为周朝是建立在宗族分封基础上的“周王国与诸侯国的不平等联盟”，是“王权领导下的地方自治”，是万邦拱卫的“共主政治秩序”远未形成统一的国家，甚至只是“城邦联盟，不是国家”；也有人认为周朝是一个“统一的君主专制政体的国家”，是“中央集权制国家”。其实，我们既不必用秦汉国家结构来套用三代，也不能将三代与秦汉完全割裂开来，而是应当将其视为中央集权发展的一个阶段。它们虽然还不是完整的中央集权，但已包含着统一、集权的若干因素，而绝不是一个个各自独立的小国寡民式的族邦政权。
（二）君主制度的特点。人类文明产生了多种国家政体形式。历史地看，君主制可以与多种社会形态（包括同一社会形态的不同阶段）相结合并表现出不同特征，如君主制、等级君主制、君主立宪制与君主专制等。三代国家结构虽属于贵族等级分封制，但其政体应属于君主制。三代君主制的基本特征是“权力神授”、君位世袭和原始民主制遗存对君权的制约，既体现出历史阶段性，又对后世产生重要影响。
从“权力神授”看，三代君主都强调权力的神圣性。夏启在发动对有扈氏的战争时说，“天用剿绝其命。今予惟恭行天之罚”，说明启已经很熟练地运用“天”来证明其行为的合法性。商汤在征伐夏桀时说，“有夏多罪，天命殛之”，与夏启如出一辙。但是，代表天并不等同于天，天命观与君权神化的结合，在盘庚以后发展迅速。从“天其永我命于兹新邑”、“予迓续乃命于天”等言词中可以看到，盘庚即便没有把自己视为神，也完全把自己视为上天派来统治人间的代表。武丁以后，商人又将“帝”与商的先王并称，是王权神化决定意义的一步。而商纣王自称“我生不有命在天”，则已经完全“君权神授”化。所谓“天命玄鸟，降而生商”，当是后世对商王不断神化自身的一种传说记录。西周统治者也竭力将周王美化成神的化身，《尚书·召诰》：“皇天上帝，改厥元子，兹大国殷之命”。显然是说周王受命于天革殷之命。上述“权力神授”的理论与秦汉以后的“君权神授”理论有程度与形式上的差别，但无本质不同。
从权力世袭与终身制看，三代统治阶级逐渐构建出一套最高权力的传承模式。《史记·夏本纪》记录夏王朝世系基本是世袭制。商代世袭制已趋完善，父死子继与兄终弟及并存，商代后期嫡长子继承制逐渐形成。西周武王之后，也大体确立嫡长子继承制，这一制度在宗法制的覆盖下推及诸侯国。王位继承涉及统治阶级利益、家族利益和王朝治理稳定，故在王位继承上三代还出现在血缘关系内选贤任能的倾向。如商代虽逐渐有嫡长子继位之制，但还有兄终弟及的情况，周武王也不是以长子身分继位。对此，有人纯粹从继承关系中寻找原因，也有人认为这是原始民主制的遗存。我们认为，这还是统治阶级为提高统治能力而进行的思考，是国家机器和阶级统治走向成熟的表现。
从权力不受约束看，三代君主具有垄断最高权力的特点。谢维扬归纳国家产生的氏族模式和酋邦模式的不同特点，认为酋邦模式的特点是“有关社会在进入国家社会前就已经在一定程度上产生了中央集权的权力，亦即社会最高权力在一定形式下被占据社会特殊地位的个人所掌握”，并认为“分别由氏族模式和酋邦模式产生的国家在政治传统上也形成较大的不同”。就中国历史看，无论是经氏族模式还是酋邦模式进入国家阶段，其首领或君主都具有很强的个人专权特点，他们被称为“帝”或“天子”，掌控“百官”，安排政务，论功行赏，是“掌握生杀大权的最高首脑”，或可视为三代时期君主专权的前奏。关于三代君主专权的具体形式，学者已经有很多研究，不再细论。三代君主的权力性质显然含有后世君主专制的诸多因素。君主制作为一种政治制度，是一定历史阶段的产物，有其存在的合理性，对君主权力的性质也不能以某个君主个人的情况判断。历史地看，君主制的形成发展也必然受到制度与时代的制约，三代君主制从其产生时就一定程度上受到原始民主制遗存和宗族血缘关系影响，由此形成的辅贰、朝议、“国人”议政，以及听取舆论“诽谤”的传统，就是对君主权力的某种制度与非制度化制约。同时应看到，中国古代的君主制从三代开始，就有赞扬明君、批判暴君、崇尚民本、主张德治的政治传统，对敦促君主正确行使权力也产生积极作用。
（三）“族”与国家治理。国家治理是国家社会职能的体现，也是国家与生俱来的职责，但国家治理又与国家的历史发展阶段相适应，既体现维护统治阶级利益的暴力工具性质，又体现协调社会关系、促进社会发展的特点。三代国家治理体系构建与治理能力的高低，都与国家社会结构密切相关。虽然三代“向内凝聚”的国家结构与君主权力在不断发展，但社会结构的特点决定了三代集权与专权的能力只能是初始形态。
三代社会结构的基本特点，是“族”组织遗存。中国古代国家形成时，血缘关系没有被彻底瓦解，“族”是国家结构体系的组织单元。如夏王朝内部就有夏后氏、有扈氏、有男氏、斟寻氏、彤城氏、褒氏、费氏、杞氏、缯氏、辛氏、冥氏、斟（氏）戈氏等同姓族组织。帝启对有扈氏发动的战争，是姒姓内部争夺统治权力的斗争。夏王朝不仅没有打破本族内部的血缘组织，对同姓之外区域的政治统治，也采取“族”的形式。夏的地域范围，即表现为这些“族”所在的地域范围。如《国语·郑语》：“昆吾为夏伯矣”。意指“昆吾”是受夏王朝统治的“族”，其所在地域就是夏控制的地域。《史记·殷本纪》：“汤征诸侯。葛伯不祀，汤始伐之。”《集解》引孔安国语：“为夏方伯，得专征伐。”商灭夏后，“欲迁其社，不可，作《夏社》”，说明夏后氏的族组织在商代仍然得到保存。甲骨文记载许多族组织在商代政治生活中的作用，有学者指出“甲骨中的‘族’都是以一个集团出现，实为商朝内部的贵族组织”，或认为“商代国家的基本社会单位应该是族”，“无论内服还是外服都有自己的族众和属地”。周灭商后，分“殷民六族”给鲁公，“殷民七族”给康叔，“怀姓九宗”给唐叔同样说明周代统治者对殷旧民的控制仍然采取保留族组织的形式。《国语·越语上》：“古之伐国者，服之而已。”“服”是指作为“族”（国）的集体诚服，而不是“伐国者”打破讨伐对象“族”的结构，对个体成员直接统治。利用血缘组织是三代国家治理的重要特点，只是对不同地区的血缘组织治理方式有所不同。如齐太公在齐地“因其俗，简其礼”，“而人民多归齐”；周公命卫康叔在卫地“罚蔽殷彝，用其义刑义杀”，对聚众酗酒的周人“尽执拘以归于周，予其杀”，而对殷遗民则“勿庸杀之，姑惟教之”；对殷民较多的鲁、卫，“皆启以商政，疆以周索”；对戎狄环绕的唐叔封地则要“启以夏政，疆以戎索”。上述都反映面对复杂的社会结构，三代的国家治理具有很大包容性。
由于三代社会结构中“族”的广泛存在，国家治理无法深入社会基层，更不能像战国秦汉那样，通过户籍、郡县乡里等制度直接治理家庭与个人，家庭与个人也不能越过族组织与国家发生直接政治经济关系。
三代国家结构形成与发展伴随着战争，但并不意味它们只依靠战争与暴力。“向内凝聚”过程中不仅有众多主动归服的邦国，而且在国家治理中，选贤、重德、民本思想都已萌芽。古史传说记载，尧对内“克明俊德，以亲九族”，对外“协和万邦”，还行使组织生产、抵御洪水等自然灾害的公共职能。尧将权力禅让给舜，是因为舜通过了反复考核被证明具备高尚品德和出色能力。舜分工授职，禹任司空“平水土”，弃任后稷“播时百谷”，契任司徒“敬敷五教”，皋陶任士掌刑罚，垂任百工，益任虞官掌山林川泽等，类似记载反映了部落内部社会职能的分化。夏王朝设有掌管农业、水利、畜牧、历法、治狱等社会公共事务的官员，国家治理的组织机构开始形成。商自兴起开始，就打出重视“民”、“众”的旗号。商汤云：“人视水见形，视民知治不。”商汤伐夏桀的理由是“我后不恤我众”。商朝主张君主“修德”，反对“乱德”，这是商代国家治理重视民众作用的反映。商代职官分化程度较夏代更高，史称“越在外服，侯甸男卫邦伯；越在内服，百僚庶尹惟亚惟服宗工，越百姓里居（君）”，还有“邦伯、师长、百执事之人”等。其内服职官中，有相当一部分是从事农业、畜牧业、手工业生产和宗教文化事务管理者。随着国家结构“向内凝聚”不断发展，西周国家治理的指导思想与治理方式较夏商又有新突破。重视历史借鉴的治理思想在周初已经形成，统治阶级认识到“我不可不监于有夏，亦不可不监于有殷”，认为夏商的灭亡都是“惟不敬厥德，乃早坠厥命”，只有“疾敬德”，“王其德之用”，才能“祈天永命”，甚至提出“欲王以小民，受天永命”的天命观，这就是周初的“敬德保民”思想。在这一思想主导下，西周国家治理从政体设计到施政措施都有新发展，如辅佐君主“勿使过度”的“三公”制度，中央卿事寮、太史寮机构的出现，礼乐制度的构建，反映西周国家治理能力大幅提高。尤其是西周初年箕子推荐给武王的“彝伦攸叙”、“洪范九畴”治国理念和方针，在中国古代国家治理思想史上有重大意义。
总之，三代国家形态是中国古代国家形态发展的重要阶段，国家结构“向内凝聚”，为后世中央集权制度的出现奠定基础，君主权力不断强化以及以君主为中心的权力运行机制，是后代朝廷制度的重要渊源。三代国家治理中德治、民本、选贤、孝亲、尚功、和合等理念及其实践的出现，开辟了中国传统国家治理的基本路径。
二、春秋战国时期国家形态与国家治理的转型
春秋战国时期是中国古代国家发展的重要转折期。分析这两个历史阶段国家形态与国家治理的特点，既要看到当时社会经济结构的深刻变化对国家形态与国家治理的巨大促进作用，又要看到它们对三代传统的赓续。
（一）国家结构的转型。春秋战国时期国家结构的转型主要体现在两个方面。一是国野制的消失与领土国家的出现。三代还不具有完整意义上的领土国家性质，原因在于邦国形态广泛分布与国野制度的长期存在。以“族”为主体的邦国形态广泛存在，是夏商西周国家结构的主要表现形式，国野制度就是从商周国家结构中发展起来的一种城乡关系和阶级关系。所谓国野制，是通过“国”、“野”的空间区分，以及对国野中“族”的控制来实现国家治理的一种方式。“国”就是城、都，“野”就是郊之外的广大地区，“国”、“野”虽然也有大致的地域范围，但其划分标准主要是人的身分关系。居住在“国”中的是“国人”，属于平民或统治阶级，居住在“野”的是“野人”，是被统治阶级。春秋时期，国野制仍在各国延续，但随着生产力发展，井田制瓦解，个体家庭生产出现，部族血缘共同体关系开始解体。各诸侯国出于争霸需要，开始改革赋税兵制，以增加国家收入和军事实力。如齐国“相地而衰征”，晋国“作爰田”、“作州兵”，鲁国“初税亩”、“作丘甲”，楚国“书土田”、“量入修赋”，郑国“作丘赋”。这些措施扩大了税源、兵源，客观上打破、消解国野界限。春秋时期，国人除具有某些政治身分权利外，国人、野人的社会身分与责任已经趋于统一，意味着国家政治结构中血缘组织开始解体，具有行政意义上的地缘组织开始形成，邦国形态国家开始向领土形态国家转型。由此，我们看到的一个历史现象是，疆域意识开始替代邦国意识。领土国家的重要标志是“边疆”概念的出现。《左传》昭公十四年：“好于边疆，息民五年，而后用师，礼也。”“好于边疆”，杜注：“结好四邻。”“边疆”一词似已专指与邻国接壤的地区。《左传》成公十三年：晋厉公遣人指责秦“倾覆我社稷，帅我蝥贼，以来荡摇我边疆”。可知秦晋之间也有明确的疆界。又《左传》庄公二十八年，“蒲与二屈，君之疆也。不可以无主。宗邑无主则民不威，疆场无主则启戎心”，反映出明确的边疆意识。战国时期，随着生产力进步和兼并战争加剧，领土国家进一步发展，各国的边疆概念也进一步实体化。春秋初期的国家可以视为“西周国家瓦解后的残余”，例如列国的大族多是在西周晚期和春秋中期受封和发展起来的，甚至受封的礼仪制度也与西周大体相同。虽然周天子权力日渐衰落，但从“求诸侯，莫如勤王。诸侯信之，且大义也”、“周德虽衰，天命未改。鼎之轻重，未可问也”等记载看，其作为天下共主的权威仍被普遍认可，列国还不具备作为独立国家的必要条件。但至春秋中晚期，情况为之一变，弱小国家的土地和人民已被大国吞并，而且各大国的领土已经相互接壤，国家形态由点状结构向以领土四至为标志的面状结构演变。
二是基层行政组织的建立。领土国家的出现，使国家治理逐渐向社会基层渗透，基层行政组织的建立势在必行。春秋时期，在各诸侯国内部，国家结构虽以分封制为主，但国君对所分封的卿大夫的管理比周天子对诸侯国的管理更加严密，特别是卿大夫已经直接管理受封的采邑。至战国时期，各国基本摒弃分土治民的分封制，区域性中央集权制度开始形成。取代分封制的新的基层行政组织是郡县乡里制，这一制度的特点是以地域划分民众，通过编制户籍构建起人民与国家的关系，实现国家权力向基层社会的全面渗透。各级机构的主要官员由君主派员担任，执行中央政令，接受君主监督，其权力是自上而下的一元化体系。而就最早建立起来的乡里组织来说，其起源与商周乡里有着渊源关系。学界讨论春秋战国基层行政组织，尤为重视对县的研究，其实乡里的研究也有重要意义，乡里作为国家行政机构不仅建立时间早，而且是国家行政的重要基础。
（二）君臣关系的新变化。春秋战国时期，各国的国家治理形式及其演进路径的具体情况不可一概而论，但各国先后构建郡县乡里基层行政组织，则是普遍趋势。由此，君臣关系必然发生新变化。就君主制来说，由于争霸战争兴起，为适应争霸形势，如何构建更为集中有力的统治核心，成为各诸侯国必须面对的问题。当然，这一时期各国君权状况并不一致，但也有一些共同特征。一是较少强调君权来源的神秘性。由于各国君主继位的复杂性与君权的不稳定性，减弱了君权神授观念的影响。如晋国师旷既讲“夫君，神之主也，民之望也”，又强调“天生民而立之君”。二是君主更换频率大大加快。春秋时期各国卿大夫侵夺君权、公族内部激烈斗争，导致异姓崛起、君权“脆弱”的情况非常普遍。战国时期，虽然少数国家因变法成功而构建起稳固的中央集权和统治核心，但诸侯分立、上下交争的政治形势不断加剧，催生出“主卖官爵，臣卖智力”这一强调利益纽带的君臣观，两相激荡，进一步激化诸侯国内部、诸侯国之间的矛盾，导致君权凌替更加普遍。君权的不稳定性是这一时期君权的重要特征。三是君主应当重民而非重神的民本思想得到张扬。在西周民本思想萌芽的基础上，春秋时期更强调君主重视民本的重要性。如随国季梁对随侯说：“所谓道，忠于民而信于神也”，“民，神之主也，是以圣王先成民，而后致力于神。”虢国史嚚对虢公说：“国将兴，听于民；将亡，听于神。”齐国管仲则鲜明提出，“政之所兴，在顺民心；政之所废，在逆民心”。这一重大认识转折是战国时代孟子民贵君轻思想、荀子“君舟民水”思想的直接来源。
（三）国家治理的新形式。春秋战国时期国家形态的转折必然导致国家治理新形式的出现。国家形态转变与国家治理的新形式出现是社会经济发展的结果。春秋战国时期，由于生产力发展，社会经济形态发生重大变化，集中表现在土地关系的变动。以土地私有为主体的土地占有关系变化，贯穿整个春秋战国时期。春秋时期，周天子作为最高土地所有者的地位发生动摇，各诸侯国对土地的支配权增强，土地赐予、转让、争夺情况普遍，土地国有向私有转化。文献记载晋、鲁、楚、郑等国的土地制度与赋税制度改革，正是这一变动的反映。战国时期，铁器的广泛使用、水利灌溉工程的修建与农耕技术的提高，使生产力大幅提升，家族公社和农村公社加速瓦解，村社结构逐渐演变为以个体小农为主的农村，农民对继承自公社的份地有了可以世代相传的稳固占有权。以军功赏田、土地买卖为主的大土地所有制也在战国时期迅速发展，是土地私有化的另一条重要途径。战国时期列国的变法运动，重要目的之一就是从政治层面制定措施，推动与保护社会经济关系的变化成果。战国时期的土地私有制包括自耕农土地所有制和地主土地所有制，但国有土地仍然存在，文献与出土材料证明，国家授田制度从战国到西汉前期仍然比较普遍。国家授田制度的存在，是古老共同体授田制度的遗存，又是新的历史条件下的产物，但授田的对象、原则与方法都发生深刻变化。对战国以降授田制性质的认识，学界尚有争论，但包括国家授田在内的各种土地占有关系中，私有化是贯穿其中的历史趋势。春秋战国时期土地制度变化的本质不是土地分配方式与占有方式，而是土地上的生产者与生产资料的结合方式，即以租佃制为基本形式的封建生产方式的形成——尽管在这一时期可能还不占据主导地位。
新的封建生产方式带来社会组织与人群关系的新变化。春秋战国时期，人的社会流动（包括空间流动与身分流动）加快，族组织内部成员经济地位升降加剧，血缘关系开始解散，高度凝固化的社会身分与职业身分开始解体。国人和野人都要承担国家的赋税和兵役，史书上称他们为“庶人”或“民”。到战国时期，他们的身分在法律地位上更趋于平等，成为国家的编户民。只要能够建功立业，为国家所用，编户民就不会因血缘、身分和地域等受到限制。原先的宗法贵族体系，则因剧烈的社会变革而瓦解离散，贵族阶层失去国家政治和社会生产的主导地位，有的贵族家族甚至没入底层或彻底消失。
春秋战国国家治理形式变化的另一个突出特点是直属于君主的各级官僚队伍的建立。西周时期，周天子在所谓王畿地区委派官吏直接管理，其他地区主要采取分封的管理方式。王权虽然对分封地区的内政有干预和监督权，但并不实施直接管理，诸侯国内部各级机构与王室行政机构之间没有等级隶属关系。除低级吏员外，所有中高级官员一般由宗法贵族轮流世袭担任。春秋战国时期区域性领土国家形成，分封制逐步瓦解，基层行政组织建立，社会公共事务增多，助推官僚队伍的形成。所谓官僚制，是指与世袭制不同的官员选拔、任用和管理的制度，其历史渊源可以追溯到西周的王畿治理方式，但又有极大发展。官员直接代表君主实施中央和地方政权的管理，其权威、权力均来自君主，自身没有开基立业的合法性；任官资格主要凭借才能而非宗法血缘身分；职务一般不可世袭，即身而止。官员从选拔到考核和权力行使，都有一套制度加以规范。列国变法以后，基本都实行官僚制的统治方式。除此之外，国家治理的技术手段如文书制度、户籍制度、上计制度等也初步形成，国家治理能力大幅提高。
虽然从社会经济形态上看，春秋战国时期的生产方式与经济结构已经发生重大变化，但三代特别是西周时期发展出的统一、集权等政体建设思想与实践，依然是各政治体共同追求的目标。新兴地主阶级需要统一的中央集权国家维护其阶级利益。在多种因素共同作用下，战国时期区域性中央集权国家形态获得充分发展，为新的统一的中央集权国家的出现，奠定了政治、经济、社会与文化基础。
三、秦汉国家形态与国家治理体系的形成
秦汉国家形态与国家治理体系是春秋战国以来新兴地主阶级根据阶级利益需要，顺应社会经济发展要求，在继承先秦历史诸多因素的基础上形成的。秦汉国家形态与国家治理体系以大一统中央集权为突出特征，以维护地主阶级利益为根本宗旨，在国家结构安排、治理体系建设、治理目标设计、治理能力提高等方面都有新发展，充分体现中华文明在新的历史条件下的连续性、创新性、统一性等诸多突出特性。
（一）大一统郡县制国家结构的确立。郡县制是相对于分封制的一种国家结构统称，是中央统摄地方的一种形式。就秦汉而言，其内涵包括州郡县乡里等地方各行政层级，并不仅指郡县两级。秦汉郡县制一方面继承先秦制度并加以创造，另一方面其形成过程十分曲折，体现大一统中央集权国家早期历史道路的复杂性。乡、里名称及其作为一种地域组织在商周时期已经出现，在春秋战国时期普遍转化为国家基层行政组织的重要组成部分。县的名称可追溯到西周，其管理方式也可追溯到西周王畿及各级君主的公邑治理，但作为一级地方行政组织的关键性转变应当是在春秋战国时期。春秋战国时期，县组织的宗法分封色彩逐渐褪去，作为君主或中央直接管辖的地方行政机构色彩日益明朗。郡的名称可能起源于周，反映春秋时期历史的相关材料已经明确出现郡的名称，战国时期各国普遍设置郡，郡县制度初步形成。尽管如此，战国时期郡县的行政关系及其作为行政机构的性质，尚不十分稳定，特别是郡守的军事长官特点还比较明显。秦统一后，“海内为郡县，法令由一统”，郡县制才在统一国家内部全面推行，中国古代国家结构“向内凝聚”的基本趋势，最终以大一统郡县制国家结构形态呈现并得到进一步发展。
秦汉时期，郡县制作为中央集权国家统筹地方行政的一种普遍形式，具有历史必然性。但是，大一统的郡县制在秦汉的确立与发展并非一帆风顺。刚刚完成统一的秦王朝，面对六国旧势力残存、秦与六国的文化差异，以及人民迫切需要修复战争创伤等现实问题，但在基本国策和很多重大问题的处理上都出现严重失误，加之最高统治阶层内部权力交替的失控，致使统一的郡县制国家结构只存在15年。秦亡后，“皆为郡县”的“一统”局面，很快被“六国复自立”所取代。但是所谓的“六国”只是打着复国旗号，并没有真正建立起稳固统治。在纷乱局面下，由项羽主导的西楚政权恢复帝制，否认“六国”的政治地位，采取“霸天下而臣诸侯”的国家结构形式，将秦亡后四分五裂的政治局面，朝着统一的中央集权迈进一步。史料证明，定都彭城的西楚与其他诸侯国之间虽然不是中央与郡县的紧密关系，但对其他诸侯国有废立、迁移、征兵等权利，明显带有一定的中央与地方关系特征。包括西楚在内的各诸侯国内部，采取的是郡县制而不是等级分封制度，推行的是官僚俸禄制而不是世卿采邑制。
与西楚斗争中发展壮大的汉，实行的是郡县与分封并行的制度。汉室一方面在其直接掌控的地区设置郡县，如汉二年（前205）萧何在关中“立宗庙、社稷、宫室、县邑”，“雍地定，八十余县，置河上、渭南、中地、陇西、上郡”，“定魏地，置河东、太原、上党郡”；另一方面，在尚不能完全控制的地区采取分封制，至汉五年前后，共分封8个异姓诸侯。这种郡国并行制度，将西楚“霸天下而臣诸侯”的国家结构又向中央集权化国家结构推进一步。与西楚的帝权被项羽所分割不同，汉初的皇权是完整的，没有分割皇权的力量存在。刘邦不仅是汉直接控制地区的皇帝，也是其所分封诸侯国的皇帝。史云“诸侯臣属汉”，“诸侯皆臣属”，汉对诸侯王国有废立、迁徙、置吏、征兵权，诸侯王接受或至少部分要接受汉的法令，定期觐见等，都说明诸侯王国是汉的一部分，而不是与汉并立、联合、共天下的关系。刘邦晚年剪除异姓诸侯王，又分封九个同姓诸侯王，占据了全国大部分地区，但诸侯王国内部推行的是郡县制。当然，分封式的郡县治理不同于中央直辖式的郡县治理，汉初无论异姓诸侯王国还是同姓诸侯王国，都享有较中央直辖郡更大的独立性，但终究还是属于中央集权下的央地关系。需要指出的是，从高祖到武帝时期，巩固汉朝的稳定统一，削弱诸侯王实力，始终是汉廷处理央地关系的主导方向。到武帝时，诸侯国虽然存在，但已无法对中央形成有效威胁，大一统中央集权“向内凝聚”的国家结构在思想理论、制度设计与实践形态上稳固建立起来。
（二）建立以皇权为核心的中央集权制度体系。一定时期的制度既有历史延续性，又有时代创新性。秦汉制度体系有很多种类，但以皇权为中心的中央集权是制度体系的轴心。秦汉的中央集权在很大程度上需要依靠皇权才能发挥其职能。皇帝制度从形式上看始于秦始皇的创设，但并不是秦始皇个人的随意选择，而是历史发展的结果。秦汉皇权中的世袭权、祭祀权、赐爵权、官职授予与考核权等核心权力，以及皇权来源的神圣性、独尊性，滥觞于三代，接续自春秋战国。先秦政治传统中的辅贰制、公天下、民为贵、谏议、黜昏立明等制约君权的思想，民间舆论对政治的评论及其与王朝政治互动的传统，在秦汉时期获得进一步发展。当然，秦汉的皇帝制度不是先秦君主制的简单延续，而是现实发展的需要。中央集权同样是秦汉国家制度体系中的重要一环，作为一种规定中央与地方关系的制度，秦汉中央集权主要表现在郡县制的不断发展完善。秦汉中央政府日常事务的重点之一，就是对郡县乡里地方政务的立法、管理、监督与考核。业已发现的各类简牍文书，大都属于这些内容。分封作为一种国家治理模式在秦汉仍然存在并发展，虽逐渐失去其“封邦建国”的原始内涵，如受封者只能享有衣食租税而没有治民权，但分封在调整统治阶级内部的利益分配、巩固大一统政权以及处理民族关系上，仍有一定积极意义。秦汉国家治理体系十分丰富，包含朝廷制度、郡县制度、土地制度、赋税制度、察举制度、法律制度、军事制度、思想文化制度等不同方面。客观地看，这些制度体系在秦汉大一统国家治理上发挥出积极意义。正如有学者指出：“不能设想，在地主阶级掌握政权和自然经济占统治地位的情况下，可以出现一个没有专制主义的统一的中央集权的大国。秦汉时期的历史表明，凡是专制主义皇权加强的时候，往往也是中央集权比较有效和国家统一比较巩固的时候。”而在古代，皇权稳固与国家安定，又对疆域统一、民族融合、生产力发展、人口增长和扩大对外交流有积极意义。我们看待秦汉以皇权为顶点的中央集权国家治理制度体系，应当将其历史进步性与历史局限性作辩证统一的分析。
（三）治理思想的完善与治理能力的提高。制度体系构建的本质是为了实现国家治理的需要，但制度还不等于治理本身。治理思想、治理目标与治理能力都会对治理产生深刻影响。秦汉时期，大一统中央集权治理体系已经形成，治理对象也从西周分封制下的“族”、春秋战国区域性中央集权下的“庶民”、编户民，演变到大一统中央集权下的“编户齐民”。治理对象的不同是社会经济客观发展变化的结果，但治理思想、治理目标以及治理能力也有着继承与发展的关系。
一是追求大一统的政治理想。虽然秦汉时期大一统政治实践与思想理论才趋于完善，但先秦业已存在的以周天子为中心的天下观、族系联系与统一多民族的国家观念，已经为秦汉大一统政治实践与理论构建奠定深厚思想基础。特别是春秋战国时期的君主集权、朝廷建构、选贤任能、郡县乡里等方面的建设，对秦汉制度有着直接影响。秦汉政治家不断加强以皇权为核心的各项中央集权措施，思想家以春秋公羊学为中心的理论建构，史家对黄帝以来至汉武帝时期的历史系统构建以及“尊汉”的正统史观，士人的家国情怀，都体现大一统对秦汉各社会阶层的深刻影响。
二是追求顺应事物发展规律的治理目标。“治”本是水的名称，“理”本是治玉的方法。《说文解字》：“治，水出东莱曲城阳丘山，南入海”，“理，治玉也”。大约在春秋时期转化为与国家治理相关的含义，广泛出现在春秋以后的文献中，并区别出“治”、“理”是与“乱”相对立的一种政治状态，确立“治”与“理”是国家政治应当追求的理想目标。战国晚期，“治理”一词产生。荀子说，“然后明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣”，强调明确职责、有序安排政务，任用有技术才能的人，国家就能达到治理的境界，公道公义才会伸张，私门私事才会停息。这正是战国时期国家治理追求的理想目标。先秦不仅形成遵循规则、规律、秩序、公正的国家治理思想，而且提出治理国家必须遵循一定的指导思想，形成“治道”的特定概念，从而赋予我国古代“治理”应当包括的民本、德治、法治、公平、正义、俭约等丰富内涵。秦汉在继承先秦治理思想的基础上，进一步发展丰富适应大一统国家治理需要的新内涵，把“治理”以及追求“治道”作为为政的方向。例如秦始皇称自己“既平天下，不懈于治”，通过“作制明法”而使“治道运行，诸产得宜”。汉孝文帝把善于听取意见作为理想的治理方式，认为“古之治天下，朝有进善之旌，诽谤之木，所以通治道而来谏者”。汉宣帝认为“吏不廉平则治道衰”。汉代有很多关于“治道”的讨论，也有很多官员被赋予“治理”的美称，如赵广汉被称为“壹切治理”，尹翁归“所居治理”，朱博“京师治理”，朱宠“治理有声”。对“治理”的高度重视，使秦汉国家治理思想与实践取得重大发展，如维护一统、德主刑辅、礼乐教化、选贤任能、严明吏治、以民为本等都成为国家治理的基本内容，虽然很多时期未必完全落实，但作为一种价值追求与理想目标，体现了中国古代国家不断追求治理的突出特征。
三是治理能力的提高。在继承先秦政治成果的基础上，秦汉国家治理技术手段有了重大发展，具体表现在文书制度。从现有资料看，三代已经有了文书萌芽，如甲骨文中的“令”、“告”、“册”以及西周的册命文书等，但中央与地方的公文往来尚不发达。春秋战国时期郡县制与官僚制的产生，使中央与地方的关系日益紧密，推动公文制度的发展。如《商君书·去强》提出“强国知十三数”，这些复杂数字统计构成公文的重要内容；《商君书·禁使》载“夫吏专制决事于千里之外，十二月而计书以定事”，“计书”就是公文。据云梦睡虎地秦简《内史杂》的说法，到秦统一前后，官府形成了“必以书”的文书行政传统，而不允许“口请”、“羁请”（口头请示或托人代为请示），这是重大行政技术进步。至东汉，人们已经认识到“以文书御天下”的道理。20世纪以来发现的大量秦汉简牍，除一部分文献典籍外，绝大多数是法律及各种官府行政类文书，相关研究揭示，有关这类文书的制作、传送、分类、保管等，已经形成非常严密的制度。此外，秦汉时期对官僚选拔、任用、监管及执行力的要求，注重发挥三老父老等基层民众领袖参与乡里治理的作用，政府与“乡论”的互动，以及推动主流意识形态与民众日用不觉的价值观相互融合等方面，也都体现出治理技术的大幅进步。
结 语
先秦秦汉国家形态与国家治理的历史演变，反映社会变化对国家形态与国家治理的影响。夏商西周的社会结构特点是家国同构，社会组织与国家组织合二为一，社会秩序与国家秩序表现出高度统一性。宗法血缘社会结构与中央集权政体存在矛盾，但又并非完全对立。春秋战国时期，社会经济发展与封建生产关系产生，导致宗法血缘社会结构解体，脱离宗法血缘关系控制而与国家建立政治联系的通道开始形成，赐爵制、官僚制、户籍制、上计制、公文制、郡县乡里制等强化君权与中央集权的思想与措施竞相登场，区域性中央集权国家获得长足发展。至秦汉时期，大一统的国家形态与国家治理体系最终形成，并对此后两千多年的中国封建社会产生深远影响。通过这一考察可以看到，中国古代国家形态与国家治理从来不是孤立发展的，国家结构、政体形式、治理方式与治理手段，都具有一脉相承的连续性，是中华民族在不断“向内凝聚”的过程中演化发展创新出来的。“向内凝聚”是中华文明连续发展的前提，也是中华文明连续发展的结果，从根本上决定了团结集中的统一多民族国家，是历史发展的必然。当然，“向内凝聚”不是单线式演进，而是经历了从“多元”向“一体”的发展过程。同时可以看到，从先秦演化而来的秦汉大一统中央集权国家形态，是与不断追求国家治理的精神与实践同步的，不能用所谓“专制主义”全面否认或抹杀秦汉以后国家形态与国家治理的历史作用。中国古代国家维护大一统中央集权、严格吏治、以民为本、德主刑辅、礼乐教化、天下一家、协和万邦等显著“治理型”国家特征，推动中华文明绵延不断发展至今，也为今天的国家治理提供历史借鉴。
（作者卜宪群，系中国社会科学院大学历史学院教授）
