文书行政是指以文书作为行政工具，在国家政策法令颁行、各类事务处理、各级行政机构政务互通上，以文书形式进行上报下达平移的一种行政方式，并形成了包括文书起草、阅审、传递、收发、执行、保密、归档、销毁等的系统管理机制。“以文书御天下”是中国古代行政运作的基本特点，也是国家治理的重要手段。历代对文书行政都十分重视，不断建立完善相应的文书制度，形成了一整套有关文书运行管理的规范化措施。纵观中国古代的文书行政，大体与经历了三代时期的萌发，秦汉时期的奠基与发展，魏晋南北朝时期的调适，唐宋时期的规范与统一，元明清时期的完备成熟，具有前后沿革承继、不断健全完善的连续性、创新性特点。总体上看，文书行政与古代大一统国家发展历程相伴随，在历代国家治理中发挥重要作用，是体现国家治理思想、落实国家治理制度、实现国家治理目标的核心手段之一。同时，文书运行及其执行力的强弱，也是国家治理能力高低的重要反映。
文书起源及其在秦汉时期的奠基与发展
文书萌芽最早可追溯到文字产生的初期。《尚书》中称“惟殷先人，有册有典”。《尚书》及甲骨文中“令”“告”“册”等字，已包含着文书的某些特征。商王与王畿和方国之间也存在着简单的文书往来，如甲骨文中有方国向商王报告敌情，商王下达命令令其执行等记录。周王册命官员与分封诸侯等文辞，也具有文书及文书行政的功能与特征，但由于缺乏中央集权制度，三代时期文书行政未能获得更大发展，文书制度建设也很薄弱。战国以降，以中央集权与君主专制为基本特征的官僚制逐渐形成，推动了文书行政的快速发展，相关制度与规定随之产生。如《商君书·禁使》载“夫吏专制决事于千里之外，十二月而计书以定事”，“计书”就是文书。湖北出土的云梦睡虎地秦简《内史杂》载“有事请殹（也），必以书，毋口请，毋 
（羁）请”，到秦统一前后，官府形成了“必以书”的文书行政规定，而不允许“口请”“羁请”（口头请示或托人代为请示），反映出文书是行政运作的必要形式。
秦汉大一统国家的建立，有力地推动了国家治理技术手段的发展，文书行政即是具体表现之一。秦汉是中国古代文书行政的重大发展时期，无论在文书类型划分、运转程序及制度规定上，都为中国古代文书行政的发展奠定了重要基础。秦汉初具系统化的文书制度建立，是与君主专制中央集权国家的建立紧密联系在一起的，也是以大一统中央集权郡县制为主体的国家治理的现实需求。大一统中央集权郡县制国家是一种全新的国家形态和治理形式，作为一种规定中央与地方关系的制度，秦汉中央集权主要表现在郡县制的不断发展完善上。秦汉中央政府日常事务的重点之一，就是对郡县乡里地方政务事务的立法、管理、监督与考核。及时有效传达信息，在各层级行政机构间显得极为重要，文书便成了信息传达的基本形式。严格的文书行政保障了政令畅通，加强了中央与地方之间的联系，是国家实现有效治理的重要保障。秦汉时期全国范围内郡县制的确立，以及完备的官僚制与统一的文字，又为秦汉在全国实现更为彻底的文书行政提供了可能。
汉承秦制，“萧何入秦，收拾文书。汉所以能制九州者，文书之力也”（《论衡·别通篇》），萧何入关中舍弃宫室财物而独取文书，反映了汉初统治者已经认识到文书在国家治理上的重要意义。至东汉，人们已经充分认识到“以文书御天下”的道理。
秦汉对行政文书已经作出合理的分类，大体有皇帝御用文书，官僚疏奏、上书，官府考绩管理公文，官府行移公文四种类型。皇帝文书大致分为制、诏、策、戒书，蔡邕《独断》说：“天子之言曰制诏，其命令，一曰策书，二曰制书，三曰诏书，四曰戒书。”郡县官僚奏疏、上书属于上行文书，《独断》中对汉代官僚奏疏的形式有详细介绍，大体有章、奏、表、驳议几种。秦汉各级机构为自身管理需要和定期向上汇报而制作了大量的考绩管理文书，如吏卒名籍、日迹簿、功劳簿、钱谷出入簿、文书收发记录等。地方与中央、地方与地方、个人与政府之间政务往来又产生了檄书、牒书、府书、记、爰书、变事书、奔命书、报书、举书、劾状等各类行移文书。秦汉统一了文书书写格式，对文书书写内容有明确的规定，对文书传递方式、对象与时效制定了严格要求，文书写作开始步入规范化、格式化阶段。如《秦律十八种·行书》规定：“行命书及书署急者，辄行之；不急者，日觱（毕），勿敢留。留者以律论之。”秦汉行政文书的收发文记录中，已包含了文书的起发与送达时间，以及递送者的姓名、职务等基本要素，形成严密规范的文书收发记录。
魏晋唐宋时期的文书调适与统一
魏晋南北朝时期，政局长期动荡，但各政权采取的主要还是中央集权郡县制行政方式，出于治理需要，文书行政不仅依然延续，且有所发展。这一时期已普遍称文书为“公文”，文书的名称和体例较秦汉时期规范得更为具体细致。文书书写材料也在这一时期实现了从简帛向纸张的重大变化，使得文书形式、文书制度都发生了重大调适。
纸本文书约出现在两汉时期，但简帛仍是当时文书书写的主要材料。魏晋以后，用纸书写的文书逐渐增多。至东晋末期，以行政指令的方式要求公文全部用纸书写。由于纸张的应用，公文印章方法由竹简上的封泥变为纸张上的朱色水印。又因在纸上便于押署，文书押署制度也在这一时期被定立下来，且押字变成了“骑缝”或“押缝”的形式。
魏晋南北朝时期开始出现一文一事制，即在请示类文书中，一件文书只陈述一件事项，不同的事项不得混杂于一件文书中。一文一事制通行于唐代，及至宋代已是成文制度。南宋《庆元条法事类·文书门》云：“其奏陈公事，皆直述事状，若名件不同，应分送所属，而非一宗事者，不得同为一状。”一文一事制能够突出文书的内容主旨，加快行文及览阅速度，提高文书处理的效率，也便于文书处理完毕后续的管理、查调及保管。
唐宋时期，中国进入一个大繁荣大变革时期，社会经济、文化思想获得高度发展，基本社会关系、社会阶层身份、土地占有制等方面发生了一系列变革。在此背景下，作为国家治理手段的文书行政也得到了空前的发展与强化，并显示出日趋统一的特征。
唐宋时期文书行政的日趋统一表现为规范化与制度化的推进，文书行政逐渐成为具有制度约束力的治理工具，有效提高了国家的治理能力。在中央，中书省负责起草文书，门下省负责审核文书，尚书省负责执行文书，发展出相对成熟的起草章程、审核机制、运行流程。在地方，各级机构都设立了不同称谓与职能的专职文书吏员。从中央至各级机构制定了更为统一的文书名称、体式及用途，对文书的一文一事、拟制和誊写、引黄和贴黄制度，文书的签押、用印、判署制度，文书的收发、登记、催办制度，文书的折叠、封装、编号、用纸制度等进一步规范。
唐宋时期文书行政制度化推进还表现为出现了专门围绕文书制度所著的文献及制度规定，如唐翰林学士杨钜《翰林学士院旧规》，是专门记载翰林院杂事及文书格式的专书，又如《唐六典》中有专门对文书的各项制度规定：“今册书用简，制书、慰劳制书、发日敕用黄麻纸，敕旨、论事敕及敕牒用黄藤纸，其赦书颁下诸州用绢。”再如改动、漏发、错发、造假、盗用文书等行为，皆会依据《唐六典》被处以惩戒。北宋司马光《书仪》、南宋《庆元条法事类·文书门》中专门记载了宋代上行文书的格式。特别是后者对文书分类、格式、运转、保管、违规处罚等都有详尽规定。文书行政的制度化推进表明，其已不仅是行政工具，而且成为具有权威性的政治符号，并带有一定的制度约束力。文书行政中专门机构与系统制度的完备，也使得文书与档案间的分工逐渐明确，档案相关事务开始从行政文书中分离出来，这是唐宋文书行政发展的重要标志之一。
元明清时期文书行政的完备与成熟
元朝疆域辽阔，为实现如此广袤疆域的稳固统治与有效治理，统治者建立起庞大的行政系统，同时沿用历代王朝所使用的文书行政体系。在军事战争频繁、疆域辽阔的背景之下，如何保障中央与地方之间沟通畅达与迅捷，及时掌握各地情况，强化对广大地区的管控，是对元代治理手段与治理能力的巨大考验，中国古代发达的驿传制度在这一时期应时而盛。
驿传制度是中国古代专门接待往来官员和负责政府文书传递事务的组织制度以及为此而征发的徭役制度，始自先秦，历经秦汉隋唐宋元明清，直至清末新式邮政建立才逐渐废止。驿传制度的关键在于驿站，驿站在秦汉时期称为“邮”“传”“亭”或“置”，五里一邮，十里一亭，三十里一置，文书传递方式根据工具分为“传车”“驿马”“步传”。隋唐以后也称为“驿”，并分为陆驿和水驿。自元代开始将“驿”“站”两字连在一起。元代的驿站有水站、陆站及水陆相兼站，除此之外还有前代王朝所未有的蒙古站、汉人站、海青站和海站。在驿站之外，元朝还设有急递铺作为补充。元代的驿传制度对明清具有重要影响，如明代的文书传递机构由驿站和急递铺组成，为确保文书投递的安全迅捷，还施行了驿传勘合制度。清代地方设驿、站、塘、台，分别由州、县官或专设的驿丞管理。除此之外每十五里也另设一急递铺，清末又增设了文报局和电报局。
明清时期，一系列国家政治制度的变革，使得文书行政权完全集中于皇帝手中，皇帝需处理大量文书，因此在文书制度上也为适应这一需求进行了调整。洪武朝除颁布条例规范文书行政之外，朱元璋屡次下诏禁繁文、减案牍，《明实录》中称“虚词失实，浮文乱真，朕甚厌之。自今有以繁文出入人罪者，罪之”。然而文书繁琐之弊，屡禁屡起，至崇祯元年（1628年）皇帝命内阁制作贴黄式样，下令官员用百字左右将上呈的疏奏进行摘要，贴附于文末。“贴黄”一词源于唐代，敕书如需局部改动，就贴上黄纸进行改写。宋代“贴黄”系贴在正文之后的重要补充说明，“引黄”则是将文中要点、呈递日期写在黄纸上，贴于章奏文书的封皮或文首。明代贴黄是对唐、宋贴引黄制度的继承与发展。清朝也沿用贴黄制度，并制定了更严格的规范。贴黄可以使皇帝在最短时间内了解文书内容，缩短文书处理时间，提高了文书处理效率。
清代君主专制达到顶峰，决策权更加集中。因此，文书政令的策源地及决策中心、文书的决策程序等发生了重大变化。表现之一是内阁的实权（文书决策权）逐渐转移到军机处，军机处逐渐成为全国文书政令的策源地及决策中心。另一表现为奏折的使用，康熙年间的密奏文书称为奏折，直接进呈于皇帝，并由皇帝亲笔批答，而不经内阁票拟和批红。雍正继位后，奏折应用更加广泛。“乾纲独握，自增用奏折以后，皆高居紫极，亲御丹毫，在廷之臣，一词莫赞，即朱批谕旨是也”（《四库全书总目》卷五十五史部十一）。
清代前中期的文书制度在多承明制的基础上稳健完善，未有剧烈变化。及至清晚期，时局骤变，内忧外患，清王朝开始进行一系列的政治改革，文书行政也随之发生重大变化。这种变化集中表现为新的文书机构的设置，如设立了机要科、案牍科、秘书科等新机构；在文书传达方式上，光绪二十四年(1898年)规定“嗣后明降谕旨，均著由电报传知，各省督抚即行遵照办理”（《东华续录·光绪一百四十七》）；外交文书中行文关系、文书名称、文书形式、外交称谓等也产生一系列变化。
综上所述，在君主专制和中央集权体制下，文书充当了实施国家治理的基本载体，君主通过文书决策权实现专制集权，也通过御用文书，颁布和实施对于国家治理的思想和策略。统治阶层对于国家治理理念的变迁、治理制度的制定、国家治理目标的调整，直接体现在文书行政的变革上，甚至可以通过调整文书行政改变并重构国家权力格局与政治秩序。中央政府运用下行文书施行政令，并通过对上行文书的批复实现治理方针与政策的传达与执行，同时通过各类考绩文书，实现对地方官吏的了解和监督，掌握基层社会的动态。文书制度的变化与调整，从来都不是孤立进行的，而是受到内外部环境、政治制度、治理手段、统治集团能力高低的共同影响。文书制度的优劣与文书行政的效果，又影响着国家治理水平、折射出国家治理能力。当然，也要看到文书行政制度层面的设计与安排，并不意味着实际执行层面的有效落实与解决。例如明代的文书制度堪称完备，特别是钱粮、刑名方面的文书制度非常严密，所创立的勘合制度更显示出高超的行政手段与能力。但《陈六事疏》等材料反映其实际执行仍存在诸多困境，这些困境往往也是古代王朝文书行政的通病。
（作者：郭睿君 卜宪群，分别系安徽大学徽学研究中心助理研究员，中国社会科学院学部委员、古代史研究所研究员；本文系国家社科基金青年项目“中人与清代地方社会研究”阶段性成果）
