湖南处于我国的中部地带，经济发展的不平衡性表现比较突出。十一届三中全会以来，大多数农民逐步摆脱了贫困，有的开始低水平地富裕起来，但还有部分农民一直没有解决温饱问题。据1983年底按原定的标准统计（即1981年至1983年三年平均每年人均纯收入在120元以下，口粮在450斤以下的乡定为贫困乡）。湖南省共划定贫困乡598个，有贫困户130.5万户，贫困农民585万人，分别占全省总乡数的17.2%，总农户数的11.6%，总农业人口的12%，其中有40多万人口的地区人畜饮水困难，还有近300万人缺少衣被、蚊帐。
1984年，党中央、国务院发出了关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知，加强了对扶贫工作的领导。省委及省政府有关部门根据中央文件精神相应制定了一些更加具体的政策措施，调动了贫困地区治穷致富和各部门扶贫两个积极性，贫困地区的面貌正在发生变化。一是贫困的面在缩小。这几年全省基本脱贫的贫困户约有46万户、180万人。据省农经委统计，全省3500个乡、镇中，去年按人均实际所得收入排队，200元以下的694个，比上年减少254个，其中100元以下的乡已没有了，而1984年还有92个。二是贫困的程度有所减轻，贫困户的收入都有不同程度的增加。据省统计局抽样调查的材料分析，现在农民人均纯收入250元以下农户占总农户的比例与前几年人均纯收入120元以下农户的比例差不多，都是12％左右。这就是说，这两年贫困户的收入一般都增加了一百来元。当然，这里面包括国家救济和各种补贴在内，不完全是生产经营收入的增加。去年，全省在贫困地区解决了20万人口的人畜饮水困难，新建了住房5360栋，有5500多户搬进了新居，还帮助300多万人解决了缺衣少被的问题。三是贫困县的经济实力有了增强。近两年来，贫困地区修建了近500公里公路，建成小水电站24处，装机累计达20万千瓦，完成水利工程600多处。同时，逐步兴办了不少工业，财政收入有较大幅度地增加。去年，湘西自治州的财政收入9700万元，比上年增长24%，大大超过了全省增长16.6％的幅度。四是贫困地区的经济开始活跃起来，农民一般都有了从事商品生产的带有条件反射型的简单意识，有的地方出现了横向经济联系的好势头。
虽然湖南省贫困地区的经济有了一些发展，但贫困的面貌还未得到根本的改变。有的地方由于连年遭受自然灾害，又出现了新的贫困户。全省尚有500万人口（占农业人口的10.2%）的地区没有解决温饱问题。特别是从社会经济文化各个方面与发达地区作横向的、动态的比较，其相对贫困的状况更加突出，有拉大距离的趋势。就是和全省平均水平相比某些差距也在拉大。下面将原定的12个贫困县以及湘西自治州的社会经济情况分别与全省作一个静态与动态的比较：
表一 ：12个贫困县1984年社会经济发展情况与全省比较
表二 ：湘西自治州（包括10个贫困县）人均工农业总产值与全省平均水平的动态比较
最近，省委、省政府在原定12个贫困县的基础上，将城步、通道、江华、桂东四县列为贫困县。我们将16个贫困县的基本情况也与全省平均水平和发达地区分别作了比较。1978年，全省工农业总产值人均488元，16个贫困县人均是305元，为全省的36%，相差183元。到1985年，全省人均802元，而16个贫困县人均只431元，为全县的53%，相差371元。就湘西自治州的情况来看，虽然去年情况有很大好转，但人均工农业总产值与全省平均水平仍相差368元。这个方面的差距比20世纪50年代中期（1956年）拉大了近12倍，比60年代中期（1966年）拉大了近3倍，比1982年也拉大了29%，与发达地区相比差距就更大。据统计，1979年至1985年，全省工农业总产值年递增8.3％。岳阳、益阳、常德三个比较发达的地市递增9.7%，而16个贫困县只递增6.3％。城步苗族自治县，21万人口，去年农民人平纯收入只有185元，口粮350斤，比上年还少21斤。
帮助贫困地区改变面貌是一项很复杂的系统工程，在工作上必须有层次，在政策措施上必须突出重点。一般来说，贫困地区资源丰富，但开发条件差；劳动力充足，但文化素质低；发展前途大，但起步艰难。因此，基础设施的建设、产业结构的调整和人才培养、智力开发就应该作为我们政策扶持的重点。只有把这几个牵动全局的根本环节抓好了，就可以为贫困地区的农民提供共同发展的基础和条件，让他们借助这个基础和条件，自己寻找脱贫致富的门路和自身发展的机会。
为了保证扶贫能突出三个重点，必须调整和改善资金政策。有效地筹集、管理、使用好扶贫资金。现在，国家和地方每年拨出的扶贫资金在数量上还是不少的。据不完全统计，今年湖南省专项投放到老、少、边、穷地区（实际上绝大多数都是贫困地区）的各种资金共有三亿多元，见下表：
湖南省1986年对老少边穷地区扶持资金投放情况统计
以上投放的38052万元资金中，尚未包括除农业税以外的其他税收减免和一般农贷、融通周转贷款等在内，扣除各家银行的专项贷款12771万元，也还有25281万元，这种非信贷扶贫资金就已大大超过了贫困地区包括老少边地区一年财政收入的总和。
在我们这样一个贫困地区占有较大比例的大省，一年投入三亿多元的扶贫资金并不算多，问题是要充分发挥资金的“扶贫效益”——经济效益和社会效益。过去我们的政策重于“输血”救济，使投放贫困地区的资金主要用于两个方面：一方面是用于救济，人人有份，不管需用不需用，大家争着要，边用边要，用完又要，成了无底洞；另一方面有相当一部分资金转化为维持行政组织自身运行的费用，往往一个一二十万人口的贫困县，也要承负与一个四五十万人口的中等县规模相当的行政机构，甚至与更大的县一样配小车、配其他装备、起楼堂馆所，致使臃肿的政府机构和弱小的产业部门相互争夺有限的扶持资金，县城甚至区乡机关的高楼与楼旁的贫民屋形成鲜明的对照。结果使贫困地区的资金运动陷入了恶性循环，这就是：扶贫资金的输入维持了农民短暂的温饱和超出贫困地区负荷能力的行政机构，而激增的贫区人口和臃肿的行政机构又反过来要求挤占更多的扶贫资金；这种救济性的扶持资金效益极低，而低下的资金利用率又进一步提高了对国家扶持资金数量的需求。为了摆脱至今还存在的这种恶性循环，必须调整和改革资金政策，为扶贫的资金选择和培植新的生产型的“载体”。当前重点负载在基础设施建设、产业结构的调整和智力开发上。按照这个要求，一方面，各级政府对扶贫资金要统一规划，突出重点，定向投放，分部门滚动使用，形成局部优势，集中力量分批解决建设中的问题，国家和地方拨出的扶贫资金，应根据资金用途、效益和周转速度，确定有偿无偿及其比例。凡扶持项目效益大、资金周转快的，可以采取周转金形式，不搞无偿投入。各种来源的资金要按项目管理，把过去自上而下层层分钱，改为自下而上申报用钱项目；扶贫资金的投放和回收，由过去行政部门经手改为委托银行办理。用途相近的资金，可以由县级政府捆起来使用。另一方面，改变对贫困地区单纯输入资金的办法，实行资源、资金、技术、物资及其他必备要素的综合输入，以提高资金的使用效益和在其他要素中黏合、融通的功能。在经济发达地区，商品经济的基础设施比较完备，生产资料市场放开以后，资金的单项投入能很快形成一个众多生产要素重新组合的综合过程，使投资很容易取得预期的效果。但是，在贫困地区却缺少这种前提条件，必须讲求生产要素的综合投入或成套输入，通过资金把技术、人才、物资等要素黏合、融通起来综合投入贫困地区，就能较快地形成生产能力和产业优势，达到办起一个厂，带活、带富一大片的效果。在这个问题上，采取以下四条政策措施是切实可行的：（l）用扶贫资金办扶贫经济实体和经济联合体，专门组织并吸收贫困户务工经商，所得收入不上交，除留少量积累以外，全部分配到人。去年，湖南省各级民政部门在全省各地运用本部门发放的扶贫资金兴办了8000多个经济实体和联合体，总产值达2.8亿元，有13万人参加分配，每人纯收入900多元，这些贫困户一年就脱贫。（2）财政、民政、民委、科委等部门拨出的扶贫款作为贴息刺激，引导银行贷款投放到贫困地区，帮助搞生产性建设。（3）扩展“以工代赈”的领域，既用这项政策来修路办电，还可以采用这种方式种草种树，治理小流域。（4）组织和发展贫困地区与发达地区的横向经济联系和协作。近两年来，湘西自治州先后与京、沪、粤等14个省市以及本省共122家厂矿、科研单位、院校签订了105项合作项目，共引进资金6400多万元、设备390台和技术人员276名，开发新产品150多个，使17家濒临倒闭的企业起死回生，大大提高了协作企业的经济效益、技术素质和产品竞争能力。当然，在商品经济的条件下，发展同贫困地区的横向经济联系，一般困难和风险要大些。为了让联合的双方都有利可图，必须有更加灵活和优惠的政策。比如，凡发达地区到贫困地区联合兴办企业，进行联合协作的项日，应减征、免征地方税，并在较长的时期免征所得税，所用的贷款实行税前还贷，先还贷，后分利，再征税。联合进行新建、技术改造的项目，规模算在贫困地区，产值可以计算在发达地区；联合开发的资源、原材料，可按优惠比例，优先返回发达地区。还应欢迎并鼓励到贫困地区进行技术、商标、专利入股，对新增加的效益可按股分红，按比例分配。
（本文原载《湖南农村金融研究》1986年第11期，作者当时在湖南省委政策研究室工作）
