【内容提要】 作者主要是从欧洲经验的视角来考察东亚的合作。区域的一体化与合作在概念上有着本质的区别。对于东亚来说,目前还只停留在合作的初级阶段。与欧洲对一体化有着内生的需求不同,东亚的合作动因主要来自外生的结构性压力。当前,东亚推进区域合作面临的首要任务是建立对命运共同体的共同认识,欧洲的一些一体化成功经验能够为东亚形成命运共同体的认识提供帮助。
【关键词】 区域合作;命运共同体;一体化条件;合作动因
随着2005年12月首届东亚峰会的召开,东亚合作的议题再次被推到国际关系研究议程的前沿位置。在认识到区域合作的议题已越来越重要的同时,对东亚合作的模式以及推进东亚合作的方式的歧见却一点都不见减少。大家都承认东亚需要建立一个共同体,但需要一个什么样的共同体?区域合作对于东亚来说是一个全新的内容,但建立一个全新的东西是否就意味着可以有全新的、独特的方式?“东盟方式”是否就是一种行之有效的、符合东亚区情的、有东亚特色的道路?这些问题都需要我们去认真检验和辨析。本文通过对欧洲模式和欧洲经验的探讨,尝试着寻找这些问题的答案。
一 区域一体化和区域合作
出于分析的需要,我们有必要对区域一体化(regional integration)和区域合作(regional cooperation)进行区分。严格来讲,区域一体化和区域合作有着本质性的区别。区域一体化是区域内国家就某些问题和问题领域的决策向共同的机构转移决策权,至少是部分的决策权。成员国已不能单独对相关问题进行决策,区域合作则是区域内国家就某些问题进行对话,形成政策协调,在某些情况下建立共同的或合作的项目,这里不存在决策权力的转移问题。区域合作可以有共同机构的建立,但这里共同机构并非必不可少的,它也没有独立于成员国的权力。
这种区分主要依据哈斯早先对一体化定义所做的探讨和分析。哈斯强调了权力转移的重要性,没有一定的独立权力而只是执行一些事务性任务的国际组织起不了一体化的作用。[1]这种对一体化概念的界定是一种严格意义上的界定,按照这种界定,目前只有欧洲区域才能称得上是一体化。这也是许多人都强调欧洲的情况是个特例的原因所在,欧盟自成一类,任何比较政治研究的结果都只能凸显出它的特殊性,而非它和别的任何政治实体的雷同。
这样的界定在突出了一体化的本质特性的同时,事实上也抹去了其动态属性。在通常意义的理解和概念使用上,我们把一体化泛泛地理解为一种国家间增强一体化的努力和过程,如英国学者安德鲁·赫里尔(Andrew Hurrell)就指出,非正式的一体化就等同于区域化,泛指经济社会互动的加强。[2]这里的一体化就是一个动态的概念,不过,它在包含了过程的同时,又模糊了它和区域化或区域合作等其他概念的界线,而且缺乏对目标的设定,这使得它一方面外延扩大,另一方面,其分析性和解释力又大大下降。所以,一体化概念的严格界定和宽泛界定各有利弊,如果我们希望用来做地区间的比较研究的话,那么严格的、边界界定清晰的概念就比较有用。
因此,我们在这里就区别使用了区域一体化和区域合作两个概念,把区域一体化严格地界定在欧洲的模式,而其他区域则还是停留在一种合作协调的阶段。欧洲一体化是特殊的,而合作在世界各个区域都比较普遍。当然,这两者也并非完全没有联系,从逻辑上讲,区域合作可以算是区域一体化的前期阶段。卡尔·多伊奇(Karl W. Deutsch)就曾讨论过一体化的门槛或起飞问题,认为一体化跨过某种门槛,或者像飞机那样从跑道起飞后,就已经一体化了。[3]如果这个比喻成立的话,那么在跨过门槛或起飞之前的一体化就可称为合作。欧洲自身也经历过这个阶段,19世纪拿破仑战争后欧洲的大国合作或协调、一战后战胜国之间的协调、二战期间盟国的合作以及二战后实施马歇尔计划当中受援国之间的合作,都可算是这种形式。
因此,我们可以说,当前欧洲之外其他各个区域的合作在性质上属于一体化的前期阶段,是为跨越门槛或起飞做必要的动量准备,是有关国家间在培养合作的习惯,把合作从一种偶然的、出于特定需要而采取的行动,变成一种习惯的、常规化的行为。
从这个意义上说,东亚目前正在进行的努力非常必要。从历史上看,东亚缺乏平等主体间进行合作协调的经验和习惯。在朝贡体系时期,体系成员是不平等的,相互之间的关系也就不能定位为合作和协调。在殖民侵略时期,更谈不上相互合作和协调。二战后初期,东南亚的首要任务是非殖民化,东北亚被朝鲜战争所折磨,合作和协调也就根本不具备条件。20世纪60年代初,马来西亚、菲律宾和泰国首先开始探索区域合作,并逐步向其他东南亚国家扩展。到90年代,随着冷战的结束,东亚整个地区的区域合作才开始真正具备基本的条件。也因为这样,历史地看,东亚合作目前正处在初期阶段,只相当于二战之前的欧洲(当然不是在大国合作支配地区性事务的意义上而言的)。
但是,从经验研究的角度来说,这里还存在一个很大的问题。目前只有欧洲从区域合作发展到区域一体化,那么我们能否仅凭此一例就断定一体化必然是区域合作的高级阶段呢?对于欧洲之外的区域,其发展的目标是否必然就是一体化呢?从逻辑上说,个例能揭示必然的规律吗?对此,本文认为,虽然合作和一体化本身的经验还无法充分地证明这一规律的存在,但从其他的历史经验上,我们也许能找到一些依据。民族国家的形式是欧洲首创的,但它逐渐发展成了现今世界政治的普遍形式。我们同样也有理由可以预测,欧洲今天的实践,明天可能就会被其他地区所复制。如果这样的基本判断成立,那么现在的问题是,其他区域的合作发展到什么程度才可以说具备了一体化的条件?卡尔·多伊奇所指的门槛或起飞的点在哪里?
二 一体化的条件与合作的动因
从欧洲所走过的道路来看,区域合作跨越到区域一体化至少具备这样几个方面的条件:
1.共同的历史文化背景
法国近代的历史学家、政治家基佐说,研究历史的单位不应该是民族国家,而应该是比民族国家范围大得多的文明。[4]古希腊和古罗马的文化以及基督教的文化都是欧洲具有共同文化背景的重要体现。不过,关于共同的宗教这一点尚存在很多争论,特别是随着土耳其要求加入欧盟以及2004年底欧盟原则上同意与土耳其开始入盟谈判,标志着欧洲的基督教背景中要增加伊斯兰教的色彩,这使得人们开始认真思考共同宗教是否是一体化的必要条件,这在欧洲的一体化历史上还未曾碰到过。
相比之下,如果欧洲的历史文化体现了共同的一面的话,那么东亚的历史文化则体现了巨大的差异性。东北亚历史上虽然处在中华文化的影响之下,但19世纪中后期以来,日本和韩国更多地接受了西方文化的影响。东南亚邻近中国的国家历史上受中国文化的影响大,曾是中华朝贡体系中的一员,不过近代以来同样受到很多外部力量的影响。而对于离中国比较远的岛国,中国文化的影响要弱得多。东亚各国的历史,除了与中国相邻的国家外,基本上都是独立的。宗教上,这一地区除了儒家文化的影响外,佛教、基督教和伊斯兰教在这里都有很大的影响力。因此,历史和文化的同一性更多地体现在次区域的层面上(如马来文化),对于整个东亚地区来说,其历史和文化存在巨大差异性,它会成为推进区域一体化巨大的负面资产。
2.相对比较平衡的实力和发展水平
不管内部差异有多大,与世界其他地区相比,欧洲特别是最先启动一体化的西欧六国相互间发展水平上的差异还是很小的。这六国都在近代完成了工业革命,属于发达的工业化国家。在实力和规模的对比问题上,这里值得一提的是大的成员国之间存在某种平衡,这使得一些小的成员国不必担心自己会因为一体化而成为某个国家的附庸。
同样,这个条件在当前的东亚也比较欠缺。一方面,在发展水平上,东亚呈现的是垂直分工,而不像欧洲那样是水平的分工。而中国的情况更特殊,东亚整体面上所呈现出的垂直排列情况在中国一个国家内部就体现得很明显。另一方面,在规模体量上,东亚也缺乏欧洲那样的内部平衡,中国尽管整体上还比较落后,但无论是其领土、人口甚至生产总值等总量,还是其发展潜力,都难免让其他国家感到“担忧”。许多国家可能会因此而担心,区域一体化的结果是不是会使东亚回到历史上的华夷秩序。
3.各国政府和人民为一体化所做的心理准备
欧洲历史上频繁的战争已让各国人民深深厌倦,大家都明白,战争解决不了问题。欧洲是世界上民族国家起源最早的地区,经过了300多年的发展,民族国家已到了比较成熟的阶段,正因为其成熟,因而某种程度的超越也就能为大家所接受。相比之下,东亚在这方面的心理准备就要欠缺很多。亚洲各国人民也深受日本帝国主义侵略之苦,但日本在这方面的反省远远不够。东亚还没有像欧洲那样充分认识到战争解决不了问题。东亚在安全上充满了太多的不信任。在民族国家的发展问题上,许多国家还处于比较年轻的阶段,因而会对每一点得失都比较在意。
从欧洲的经验来看,这3方面的条件是必要条件,同时在一定程度上也可以说是充分条件。第一个是背景条件,第二个是基础条件,第三个是时机条件。有了这3个条件,一般来说一件事的发生就是必然的了。
欧洲的经验总让其他地区感到灰心,但是,不具备一体化条件不等于就没有合作的压力和要求。这里的问题是,与欧洲相比,东亚有不同的合作动因。许多学者都强调,欧洲的一体化并不是一种简单的经济行为,而是用经济的手段和途径来解决政治和安全的问题,是一个政治进程。每当面临重大关头,欧洲的政治家们头脑中思考的永远是欧洲的和平与稳定,当初是“法德问题怎么办”?现在是“欧洲问题怎么办”?这些问题始终处于欧洲一体化政治设计的中心。
相比之下,对于整个东亚地区来说,合作的动因主要是经济而非安全,全球化和世界其他各个地区的一体化构成了东亚区域合作巨大的结构性压力。在这里,经济合作是首位的,政治对话和磋商主要是为保障和促进经济合作服务。“10+3”领导人会晤机制的产生背景就足以充分地说明这一点。[5]政治和安全的磋商与合作主要是在次区域或双边的层面,整个地区层面的合作还非常缺乏。东盟地区论坛的努力并不尽如人意,其向非传统安全领域的转向就说明了这一点。而非传统安全领域的对话和合作,并不必然会使合作提升和跳跃到传统安全的领域。
如果这样的判断基本成立的话,那么接下来的问题就是,第一,外部的、经济的动因是否和内生的、政治的动因具有同样大的推动力?第二,这种推动力是否持久?第三,这样推动下的进程是否比内生的、政治的动因所推动的进程更容易受外部变量的影响?第四,就像欧洲的一体化其效益从政治向经济外溢那样,东亚的合作是否会发生一个逆向的溢出效应,即从经济合作过渡到政治合作?
事实上,我们迄今为止是无法回答这些问题的,一是因为东亚的区域合作启动晚,实践时间短,从首届“10+3”首脑会议于1997年12月举行算起,迄今还不足10年;二是因为此中的变化和干扰变量太多,任何的干扰都可能使得后面的进程向别的方向演进,它对东亚地区各国领导人牢牢把握整个发展进程的要求非常高。但是,如果说上述几个问题所提出的方向值得努力的话,或者说一体化应该是东亚推进区域合作的目标的话,那么这里则向我们提出了一个命运共同体的问题。
三 建立东亚命运共同体
彼得·卡赞斯坦(Peter Katzenstein)指出,区域在当今世界政治中的重要性正在与日俱增,冷战后的世界是由区域组成的世界。[6]综合各个有代表性的界定,我们可以说,区域是由一定地域上的一些国家组成的、有着互相都了解的历史和文化背景、内部流动超过外部流动、并依据这些也被外部行为体划为同一群体的国家群体。[7]这里,区域既有其物质性的界定,又有其意义上的构建。欧洲和东亚都是一个区域,这在地理上是毫无疑问的。区域内国家都认为自己是这个区域的一个成员,外部世界都认为某些国家组成了这样一个区域,这种认识又强化了这样的区域界定。
既然同在一个区域,那么区域成员各自的命运就和这个区域联系在了一起,一荣俱荣,一损俱损,这就是命运共同体的概念。稳定、发展、和谐是共同体的最高价值,任何成员的对外行为和区域发展,只要符合这些价值的就应该大力提倡和推进。只要能取得这样的共识,那么东亚和欧洲的区别就不会成为阻碍东亚区域发展的重要负面力量,区域合作就会朝着区域一体化的方向转化,或者至少不会与之背道而驰,欧洲的经验就不会被欧洲的特殊性所禁锢,反而可以成为其他区域共同体建设的重要借鉴。
基于这样一个判断,上述两部分的许多因素我们就可逐步逆推地应用在东亚身上,这是一种从目标、方向、条件、基础的逆推,是欧洲道路的一种发展逆推。
首先,我们说东亚作为一个整体的合作动力来自国际竞争的结构性压力。单从这一基本认定的本身来说,这种动力的持久性和释放方向很难保证,因为竞争压力有大有小,而且解决这种压力的方式也并非只有区域内部合作本身,一个国家也可以和区域外的国家合作发展经济。但是,在此基础上,如果能再加上区域命运共同体的体认,那么这种外部动力就可以获得其持久性,而且可以向内生需求转化,其所获得的区域建设的推力也不会逊色于欧洲的一体化动力。而且,外部的变量不会致命地干扰区域的内部建设,因为区域作为一个命运共同体,它和外部毕竟还是有一定的边界的,有内外之分。这就像冷战时期的西欧,不管其意识形态和美国有多接近而和苏联有多不同,在同苏联是战是和的问题上,西欧的立场与苏联更接近。美国可以大玩战争边缘政策,西欧在这点上绝不敢大意,就是因为西欧邻近苏联,同在一个地理区域。至于经济合作的效应是否会外溢到政治领域,这本身就不构成问题,因为命运共同体的认知本身就是政治的,有其政治上的相应要求。
其次,关于欧洲一体化的3个条件,一方面,对于区域合作来说要求就没那么苛刻;另一方面,如果有了命运共同体的基本共识,那么这些条件的建立或转化相对来说也不再非常艰难。共同的历史文化背景会因为对区域共同体的认知而得到加强,而反过来讲,对历史的统一认识又构成了命运共同体认知能够确立的一个基本条件。即使没有共同的历史和共同的文化,但对历史的认识应该是一致的,这是区域共同体得以确立的一个起码的条件。共同体内力量的某种平衡,这在东亚已有了初步的条件,即如果东盟能在推进东亚合作的进程中内部协调一致的话,那么“10+3”机制本身就体现了某种平衡性。而且,即使就欧洲来说,绝对的平衡也是不存在的,欧洲解决德国问题的本质方法就是把德国和欧洲牢牢地捆绑在一起,同样,东亚各国的发展如果也能和东亚的区域发展牢牢地捆绑在一起的话,这个基础性的条件也就相对弱化或者转化了。而就人民的心理准备来说,一方面,东亚确实还尚需时日;另一方面,这种心理又是可以培育和引导的,只要我们能创造有利的气氛和把握正确的舆论导向。
再次,文章论证到这里,我们似乎陷入了一个循环论证或同义互证的逻辑困境,因为在许多人看来,命运共同体就等同于一体化,一体化的结果就是要建立一个命运共同体。事实并非完全如此,在本文,命运共同体是先于行动的理念引导和认知准备,它构成了共同行动的源泉。没有这样一个基本共识,那么任何区域冲突谈判的结果可能就不是导向合作和一体化,而只会导向更激烈的冲突,导致问题的恶化、区域的分裂。
任何积极的谈判都必须建立在某些基本共识的基础上,没有任何共识的谈判是没有意义和没有必要的谈判,很多谈判理论都强调了这一点。因此,对于希望推进区域合作的东亚各国来说,当前的首要任务是形成大家都同属一个命运共同体的基本共识,没有这样的共识,东亚合作就会举步维艰,或者经常节外生枝。
最后,尽管命运共同体是一个基本的观念基础,但在促进这样一个共识形成的同时,我们也可以做一些有助于这种共识形成的事情。从欧洲的经验来看,不完全地说可以有以下几点:
1.排除一体化的最终目标就是要形成一个统一国家的错误认识。即使是欧洲,欧洲一体化从来就没把目标定位在建成一个新国家,用它来取代现有成员国上。因为从根本上讲,还是成员国控制着欧洲一体化的发展。在决定哪些领域和问题要交给欧盟的共同机构、实行一体化的问题上,成员国掌握着最终决定权。而在一体化范围之外的事务上,成员国保留着全部的议决权。对于东亚合作来说,这样的担忧更属多余。区域的稳定,区域内国家的共同发展,国家间的和谐相处,这些才是东亚合作追求的目标。制度的设计和政策的制定是可以根据目标来设定的,而不是反过来,所设计的制度和所制定的政策会导致大家所不希望的结果出现。
2.共同农业政策和地区政策这两大政策对欧洲一体化的成功起了非常重要的作用。共同农业政策解决了农业国和工业国(实际情况当然不是这种划分那样简单)的矛盾,地区政策解决了地区发展不平衡的问题。尽管这两大政策对于欧盟财政来说是一笔巨大的开支,但这种开支对于区域一体化的成功来说是必须的。对于东亚来说,类似的政策并非要促使合作向一体化过渡,而是可以促进民众对命运共同体的认知。共同农业政策和地区政策都属于一种补偿政策,它们在相当程度上可以消解区域化或全球化所面临的负作用力。当然,在具体的实施中,欧盟有它的特殊性,因为欧盟有自己的财政预算,可以负担共同农业政策和地区政策的支出,东亚合作则不具备这样的条件。但是,某种变通形式的措施还是有其可能性的,例如建立某种形式的投资银行或投资基金,通过项目形式资助发展相对比较落后的国家和地区。
3.区域一体化和区域合作不应该仅仅只是成员国政府特别是中央政府的事,它还应该是社会和地方的事。欧盟的经济与社会委员会和地区委员会在这方面发挥了积极作用,前者代表各种雇主、工会、农民、消费者和其他利益团体或有组织的社团的声音,后者由各成员国地方政府派代表组成。由于没有相应的机制和制度,东亚各国的社会利益群体和地方政府还无法在区域的层面上开展活动,但是各国政府应该倾听它们的声音,鼓励它们积极落实有关政策和项目。
4.培养一批立志于推动区域合作和区域一体化的人,他们是区域建设宝贵的财富。从欧洲的经验来看,一体化发展的任何一个历史阶段都会有一些笃信一体化事业的政治家在推动一体化进程。没有这样一批人,欧洲的一体化能有今天这样的成就是很难想像的。推进东亚合作同样需要有一批不同层次的这样的人。
5.启动一些比较明确的功能性领域的合作,例如能源合作、传染性疾病的预防与控制、共同防范金融风险、交通运输网络的建设等。这些项目合作不等同于区域合作本身,但它们可以汇集成推进区域合作的洪流。对于高级政治领域的合作还非常艰难的东亚来说,这些低级政治领域的合作就更有其特殊意义。
6.从比较长远的意义来说,促进东亚价值和东亚文化的讨论也是有益的。但这是一个不能急于求成的目标,而且不能一开始就纳入东亚合作的讨论范围。在这之前,应该鼓励促进东亚各国文化教育的交流。旅游的交流目前已达到相当的程度,但旅游所产生的社会和文化上的效应还没能被充分放大,这方面在今后应该得到推进。总之,东亚必须建立自己的区域合作。东亚建立区域合作的时机已经到来。东亚可以走不同于欧洲的道路,但可以参考借鉴欧洲的许多成功经验。
注释：
[1]Ernst B. Haas,Beyond the Nation-State: Functionalism and International Organization, Standford: Standford University Press,1964.
[2]Andrew Hurrell, “Regionalism in Theoretical Perspective,”in Louise Fawcett and Andrew Hurrell,eds., Regionalism in World Politics, Oxford: OxfordUniversity Press,1995.
[3]陈玉刚:《国家与超国家———欧洲一体化理论比较研究》,上海:上海人民出版社,2001年版,第46～47页。
[4][法]基佐著,程洪逵、沅芷译:《欧洲文明史———自罗马帝国败落起到法国革命》,北京:商务印书馆,1998年版。
[5]参见苏浩:《东亚区域合作的机制化安排》,载《外交学院学报》,2004年第4期,第14～21页。
[6][美]彼得·卡赞斯坦:《区域主义与亚洲》,载《世界经济与政治》,2000年第10期,第76页。
[7]陈玉刚:《区域主义与区域治理》,载俞正樑、陈玉刚、苏长和:《21世纪全球政治范式》,上海:复旦大学出版社,2005年版,第20页。
