［摘要］当前信访制度运作过程中最为突出问题便是信访活动中非制度化行为的大量存在，这些行为的形成具体原因各有不同，但都是信访民众在给定条件下的理性行动，反映了信访民众在不同行动背景下风险与收益的权衡，并进而形成了信访制度的运作特征，即“有底线、无规则”。要改善信访制度在当下的运作局面，最重要的是要强化制度实施，落实既有规则，实现信访活动的规则化。
［关键词］信访；非制度化；行为逻辑
［中图分类号］D632?8［文献标识码］A［文章编号］1008-9314(2015)03-0092-05［收稿日期］2015-03-23
［基金项目］教育部 (哲社重大攻关)“社会稳定风险评估与社会矛盾预防研究”（11JZD029）研究子课题二的阶段性成果
［作者简介］李贺楼，清华大学公共管理学院博士生；曹峰，清华大学公共管理学院就业与社会保障研究中心副主任、中国应急管理研究基地（北京市哲学社科规划办资助）副主任、讲师。
一、引言
信访制度在其建立和发展至今的60多年时间里，在联系国家与民众、为后者提供诉求表达渠道、为前者提供舆情和政策反馈渠道等方面发挥了重要的作用。［1］但是当前信访制度运作过程中存在的种种问题也引起了社会广泛关注，并引发了学界持续的讨论。其中最为突出的问题是偏离信访制度规定的上访行为（如越级上访、重复上访以及“非正常上访”等）的大量存在。这些现象表明信访存在制度失灵问题，即其设定的制度化的运作方式在实际中并未得到有效落实，从而形成了大量的非制度化的行为。那么为什么会产生这样的现象？在既有文献中，对此问题的分析与解答主要围绕信访制度设计进行，其中一个假设就是上述问题的形成源于信访制度设计的不合理，甚至就是信访制度的存在所致。虽然这些分析与观点具有启发意义，但它们主要以制度条文为分析对象。制度条文本身只是一个静态框架，其具体的社会效果从根本上是取决于动态的社会行为过程。因此，过分强调制度设计而忽视对现实社会行为过程的把握可能面临脱离实际的风险。有鉴于此，本文对与信访有关的社会行动过程中的基本行动逻辑做一分析，并以A省B县为案例地区对分析结论做了补充说明。
二、信访活动中的理性逻辑
信访制度公开宣示的功能之一是“联系党和政府与人民群众”，因此其本质上是国家为民众提供的一个政治参与的渠道。所谓政治参与，指民众经由各种途径、采用各种手段与国家或政府展开互动，提出各种价值诉求并要求予以实现。［2］但民众的政治参与并非必然循着国家供给的制度渠道进行，借鉴抗争政治研究中“政体模型”关于民众与政体互动过程中“正常的”（或‘日常非斗争行为’）和“越界的”两类行为的区分，［3］可以识别出两类理想意义上的政治参与形式，即完全循着国家供给的制度渠道的政治参与以及以逾越国家设置的“底线”形式实施的政治参与，后者的极端情形便是抗争政治中分析的大众抗争行为，即暴乱、叛乱或革命。但除了上述两种理想意义上的政治参与之外，在不同社会和文化背景下都存在着大量介于这两者之间的政治参与形式，欧博文将之统称为“既不过分也不安分”的（neither transgressive nor contained）“跨界抗争”（boundary-spanning contention）。［4］在信访制度运作过程中也存在大量的这类参与形式，国内学者将之概括为“踩线不越线”。［5］因此，在实际运行过程中，信访制度可以被民众以偏离制度本意的方式加以策略性地利用以实现其价值诉求。
对于理性的信访民众而言，选择采用非制度化行动策略必然面临着一个风险与收益的权衡问题，而这种风险与收益从根本上决定于政府所能容忍的“底线”何在。现实中信访民众面对的“政府”并非铁板一块的整体，而是在纵向有着中央和地方、高层与基层之分。［6］不同层面的政府对“底线”的认定并不一致：越到高层，其对“底线”的认定越多地涉及与政权稳定有关的宏观层面的政治考量。就此而言，虽然政府对于逾越“底线”的行为仍保持着强大的打击决心和能力，但对于民众诉求，即便其表现出非制度化行为，高层政府出于策略的考虑并不便于直接出面干预，从而显得容忍度较高。［7］但与高层的全局考虑不同，作为基层地方政府的“底线”则更多地涉及地方经济发展、社会稳定等直接影响地方官员职业安全、政治前途等事项。［8］而这一“底线”说到底是地方政府对自上而下的政治控制与绩效要求的理性反映。对于信访民众而言，在绝大多数情况下其诉求及诉求表达行为不会触及高层政府划定的“底线”，而是地方政府划定的“底线”。地方政府的“底线”划在何处则取决于地方政府对高层为之划定的“底线”的反应，由此决定了信访民众与地方政府之间的互动过程，我们接下来基于既有研究和地方调研对此做一分析。
信访民众与地方政府间的互动自上个世纪80年代中期以来经历了从“依法抗争”到“谋利型上访”的变化。依法抗争所描述的是在上个世纪80年代中后期至90年代农民以中央的政策、法令为支持对抗地方官员不法行为的“抗争”过程及行动机制［9］。而“谋利型上访”则是对本世纪初农村税费改革完成之后农村地区极少数农民以上访为手段要挟地方政府谋取不当甚至非法利益行动过程的描述［10］。在我们从2013年至今在多个地方进行田野调查的过程中，上述变化屡屡被地方官员提及，综合多个地方基层官员的表述便是：过去是老百姓“怕”当官的，上访只是在忍无可忍的情况下作为对抗农业税负过重、地方官员腐败等问题的手段；而现在是当官的“怕”老百姓，在面对一些人的无理甚至非法要求时除一味妥协求全之外无计可施。
自改革开始以来相当长一段时期内，推动地方经济增长成为中央政府对地方政府的主要期待。上个世纪80年代中后期，虽然中央面对农村地区因农民税负问题和基层官员腐败问题引发的严重社会矛盾一再出台政策、法令，限制地方政府行为，但由于这些政策、法令往往在实际中与地方经济增长目标有牵连，因而多数只能停留在纸面上而难以落实。在此情形下，农民通过制度化的方式维权成功的可能性极低，唯有通过越级上访、集体上访的非制度化的行动引起高层注意以解决问题。［11］由于农民这些“抗争”行为确系事出有因，高层对此通常会予以容忍，且会利用农民制造的上访事件以个案方式整顿地方吏治，达到舒展民意、维护政治大局稳定的功效。但高层这种个案式的处理方法并不会从根本上改变基层官员推动经济增长、增加税收这一主要激励。
面对多年积累的大量社会矛盾，十六大后中央提出建设“和谐社会”的政治理念，其核心要求之一便是切实维护群众合法权益、尊重并保障民生。受此自上而下对官员行为政治监管的强化以及媒体迅速发展带来的对官员行为的社会监督的加强，中央对地方官员的行为“底线”被迅速收紧。在相当长一段时期内存在的“老百姓怕当官的”现象整体上得以改变甚至在一些地方被逆转。我们调研过程中多位基层官员均对此印象深刻。地方官员行为“底线”被收紧直接在一定程度上减少了基层官员侵害民众权益行为的发生，而民众一旦面临公权力的侵权行为，其通过“依法抗争”成功实现自身诉求的可能性也有所增强。
但是这却并没有减少民众“非制度化”行为，其原因在于信访制度本身所具备的“制度两栖”特征。所谓“制度两栖”指信访制度既可作为国家治理工具与手段，也可被民众策略性地用于实现超出制度设定预期的目的。［12］在早期，这一特征主要表现为民众用以实现通过制度化途径无法实现的权益诉求方面，但在当下则可能更多地与部分民众策略性地谋求不当甚至非法利益有关。简单来讲，既然民众可以经由信访渠道通过非制度化方式维护自身合法权益，其自然可能藉此实现其他诉求，包括合法但不属于信访解决范围内的诉求，或者不当甚至非法利益诉求。民众对信访制度拓展利用的可能性直接决定于地方政府对此的反制能力，而高层政府第地方政府行为“底线”的收紧直接制约了这一反制能力。
需要指出的是，与中央政府对民众行动设立的“底线”不同，中央政府对地方政府行动的“底线”体现在明确的绩效考核和责任追究过程中。地方官员可能不会重视依法解决信访事项，但为规避政治风险、确保职业发展必然要重视与信访相关的考核目标的达成。虽然这类考核和追责机制在此前即已存在，但随着中央政府执政理念的转变、社会媒体发展带来的社会问责的增强，这类考核和追责机制的效果较此前有本质的变化。上述变化的结果便是民众对信访制度拓展利用成功可能性的增大。从而就形成了信访制度实际运作过程中的如下表象：不论诉求所涉及的事项是否属于信访受理范围，不论诉求是否合法、合理，只要上访人愿意承受时间、经济与精力成本，其都可能进入信访渠道，甚至一些不合理、不合法诉求能得以实现。如此一来，信访也就在事实上变得“无所不包”，其极端现象便是大量存在的“谋利型”上访。
在此有必要根据我们田野调查发现对“谋利型”上访的一般形成过程做一简要描述。在我们的调研过程中几乎所有被问及这一现象的基层信访系统官员都认为可归入这一类型的上访人在最初反应的事项都至少有其合理、合法成分，之所以最终形成“谋利型”上访主要有三个发展路径。其一，地方政府对于上访人诉求的形成并非主要责任人，但上访人寻求政府的仲裁或调解。由于地方政府的漠视、失职、渎职，其诉求长期得不到妥善解决，上访人在长期上访过程中随着投入的各种成本不断增大，其诉求也不断提高，待上访人实施诸如进京“非正常上访”这类行为后，地方政府迫于压力又以经济补偿方式解决，诱发上访人在问题解决后继续以各种理由“狮子大开口”。其二，地方政府对于上访人诉求的形成负有主要责任，为息事宁人以经济方式解决，直接诱发上访人在此后继续以各种理由“狮子大开口”。第三，上访人的上访过程也是一个社会学习过程，而既有成功的“谋利型上访”行为对于部分上访人具有示范作用，从而引发“连锁反应”，形成新的“谋利型上访”。
三、“有底线、无规则”的制度运作及其后果
信访制度为信访活动中各方之间的互动过程设定了规则，即关于信访事项的受理范围、办理程序、责任追究等的规定。但问题是真正具备实际约束力的并非这些条文规则，而是前文分析中所提及的两条“底线”：一条是中央政府为地方政府设定的“底线”；另一条是地方政府在中央政府为之设定的“底线”之下为信访民众行动设定的“底线”。在“依法抗争”的时代背景下，前一条“底线”相对宽松，因而地方政府行为可以“无规则”，进而使得民众诉求要么不能得以表达，要么只能以非制度化的方式表达。而在“谋利型上访”的时代背景下，前一条“底线”被收紧，相应地后一条底线被放松，从而即便地方政府按规则行事，信访民众的行为也可以“无规则”。因此，在不同时期，信访制度的运作过程始终呈现出“有底线、无规则”特征。
需要再次指出的是，上述关于两个时期的划分有过于简化现实之嫌。在当下现实中即便是采取非制度化行为的信访民众也有相当一部分是因为合法诉求未得以有效满足，而非出于谋取不当甚至非法利益所致。简化分析目的在于更为明确地阐明在理性行动逻辑驱动下的真实信访运作过程的基本特征。这种“有底线、无规则”状况的后果直接体现在三个方面，我们以A省B县的相关统计数据对信访制度运作“有底线、无规则”逻辑的后果做一描述。
1?诉求事项类型“无所不包”
《信访条例》第十四条以列举形式规定信访人不服五类组织、人员职务行为的，可提出信访事项。所列举的五类组织和人员中， “行政机关及其工作人员”及“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员”这两类组织和人员的职务行为明显属于行政行为。 但是，该条又限定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出”。《信访条例》第十五条则进一步以排除的方式限定了其受理事项范围。由于信访制度运作中实际存在的“有底线、无规则”逻辑，《信访条例》上述规定在实际中根本难以落实，大量本不属于信访受理范围内事项进入信访渠道，信访制度在实际运作过程中“无所不包”（图1）。
图1A省B县各类信访事项比例分布 略
（2008-2012年1-7月）
2?信访活动中非制度化行为普遍
信访制度运作的“有底线、无规则”逻辑会潜在地诱发上访人通过不触及中央政府关注的政治合法性和维护社会稳定的“底线”的非制度化行为，藉此对地方政府施加压力以达成自身诉求。以B县为例，2012年1-7月，该县上访人围堵市委、市政府7次100余人次，平均每月1次，次均15人。围堵或到县政府大门非正常集体访93次1816人次，平均每月13次以上，次均20人。其中，该县某镇S某因宅基地纠纷引发侵财、侵害案件，多次扯白条幅县访；该县某乡某村因儿童溺水死亡事件家属抬尸围堵县政府。此外，现实中信访人往往“多条腿走路”，除了信访部门上访外，还到党政机关、人大立法机构、司法部门，甚至到北京使领馆区、领导驻地及天安门地区等公共场所上访。最后，根据《信访条例》规定，来访超过5人（含5人）以上反映共同事项的，需推选不超过5人代表参加信访部门接谈。但实际中信访部门往往不得不面对日益增多的集体来访（图2），信访部门对此需要花费大量时间与精力进行现场解释、劝导工作。
图2A省B县集体访起数变化 略
（2008-2012年1-7月）
3?信访案件终结成本高且困难
信访制度实际运作中的“无所不包”以及非制度化行为的普遍存在导致信访案件难以终结，涉法涉诉案件便是此类案件的典型代表。所谓涉法涉诉案件指涉及司法问题、应当通过司法途径予以解决的信访事项。《信访条例》规定此类案件信访机构不予受理，但实际中仍然有大量这类案件进入了信访渠道。因为，对于基层地方政府和信访机关来说，一旦严格依照《信访条例》规定对这类案件不予受理则可能“激化矛盾”引发上访人更为激烈的非制度化行为，这是地方政府所不愿看到的。因此，对于上访人因对法院判决不服而上访的案件，地方政府和信访机关就通过解释、教育、疏导等“磨嘴皮”办法加以应付。以B县为例，2008年以来涉法涉诉案件占比基本上在20%左右。
除涉法涉诉案件外，地方政府对于政策性问题引发上访案件也只能应付而根本无法予以解决。所谓政策性问题引发上访案件指上访人所反映诉求涉及政策问题，除非高层（至少是省级）政府统一出台政策，没有任何政策依据可对这类问题予以解决。实际中政策性问题主要集中在民办教师、计划经济年代遗留问题以及复转军人问题等方面。以B县为例，该县政策性问题上访人群主要为60年代为国家担担子人员、民办教师及代课教师、复转军人、农村电影放映员，人群规模达3000余人。这类人群的诉求主要涉及退休、退养及相关待遇方面，由于县一级政府根本无权对此出台政策，所以始终无法解决。但由于这类上访人群规模大、反映问题同质性高，往往形成集体上访。
最后，对于一些疑难复杂问题或发展成“谋利型”上访情形的案件，地方政府往往要花费极高的成本却不一定能做到“案结事了”。如B县某镇某村Y某因债务纠纷对法院判决不服，连续上访20多年，为使其停止继续上访，2011年B县对其给予30万元“救助”，此后Y某息诉罢访，但事隔不到一年，2012年Y某又以为女儿找工作为由继续多次上访。
四、讨论与建议
制度的基本功能表现为对社会行动的限定（regulating）和使能（enabling）作用。制度的实际运作状态是社会行动者对制度规则之于其行动的限定与使能的能动反应过程。［13］由此而论，对制度运作后果不能仅着眼于制度规则条文，而要更多地关注在条文规则下的实际社会行动过程。我们在本文中的分析表明，信访制度中运作中表现出来的诸多问题是作为理性行动者的信访民众与同样作为理性行动者的地方官员之间在各自“底线”范围内互动的产物。这种“无规则”本身就是最真实的互动规则，体现了地方政府与信访民众之间互动的真实逻辑。只不过这种真实逻辑与制度设计者所设计互动“规则”相悖而已。需要注意的是，虽然这种情形的出现多少与信访制度本身的制度设计有关，但更主要的是与当前中国社会中的“规则环境”有关。在这个环境下，无论是地方官员还是民众的“规则意识”可能略显薄弱，因此，即便是在技术上完全理性的制度条文设计也会在现实中屡屡碰壁。
但是，任何制度都有利有弊，我们并不能因为信访制度的运作过程中存在的种种问题而一笔抹去其历史和现实中所发挥的作用。虽然通过信访解决问题的过程往往无法实现制度设计的“规则化”，但在多数情况下这只不过是在当前整个制度环境下所做的必要的“变通”而已。要简单地通过制度再设计消除这些现象极可能是缘木求鱼：一方面，所谓“废除信访制度”的言论太过天真，即便这个制度被废除，在当下及今后一个时期内，必然要出现一个或许不同名实则一回事的制度来承担信访制度所承担的功能；另一方面，所谓“强化信访制度”的观点可能失之短视，无论是所谓的“信访法治化”还是“强化信访机构”等，或许能解眼前之忧，但却又会为长远的法治化进程制造障碍和麻烦。我们的主张是，维持现行信访制度的基本设计，从其实施机制入手推进其运作逐步实现制度设计者所预期的“规则化”；同时要“跳出信访”，下大力气加强其他权利救济和纠纷解决机制，同时不断提高各个层面的国家治理与社会运行的规则化水平。
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