当前，国家治理处于一个承启阶段，而建构一种基于法律的秩序、实现基于法律对社会的治理，已成朝野共识。不过，在法治建设如火如荼的同时，常为法学界所诟病、被认为具有人治色彩甚至堪称人治代表性制度的信访，却与法治建设一样喧嚣红火。理解这种表面上相互冲突、矛盾的现象，需要从法治与政治诸层面对信访制度进行深度探究。
一、信访法治化及其悖谬
由于法治的“正确”性兼大众权利意识的萌动，近几年来，在依法治国的宏大话语下，面对日益突出的社会矛盾与问题，人们倾向于将法律“治理”化，希望通过诉诸立法急功近利地应对紧迫的社会问题。基于现实中逼仄的信访窘境，大约10年前藉由“信访洪峰”的出现及《信访条例》的修订而展开的信访存废论争逐步消弭，而“信访立法”的动议四起。由于信访制度被默认为应当承载更多的公平、正义理念，通过“立法”强化与完善信访职能的主张便不断释放出来。其实，这不但是对信访，更是对中国政治的误读。
其一，思考信访与法律的关系不能不考虑中国法治的独特秉赋。“法治”在中国有着特殊的境遇——从社会的权力结构来看，中国法治建设是在原有的政治架构中，由来自法治之外的力量（政党、政府）推行和主导的。在这样的法治中，虽然也是在一定程度上或常态上依照法律治理社会、管理国家，但法律本身还不是一个自足的系统，需要特定政治、经济、道德、宗教等价值的指导[①]，即因应于中国人及其秉持的实质正义观念，中国的法治更多地具有“实质法治”的特征。而信访制度恰恰是一种与实质法治紧密勾连的政治制度，它所追求的并不是一般意义上的合法性，而是对社会良知与正义的政治守护。而拘泥于形式法治，企图藉由信访法治化实现“信访立法”显然是对信访“守护”价值的背离。
其二，从广义上看，信访领域并不乏自己的法律体系。1951年6月政务院发布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》应是新中国信访史上第一份规范信访活动的法律文件，1982年2月中办、国办转发的《党政机关信访工作暂行条例（草案）》是一件准法律文件，1995年国务院发布并于2005年修订的《信访条例》生效至今，是一部规范、正规的法律文本。此外，我国人大、法院、检察院乃至社会团体、国企等系统，各级地方区域大都有自己的信访条例（办法、规定）等，这些规定基本参照了国务院的《信访条例》，虽然文字表述各异，但与《信访条例》有着内在的一致性。不过，信访的运行更多地依赖于党政机关内部的政策、规定——相对于正式的、具有国家强制力的制订法，这些文件具有软法（Soft law）的性质[②]。事实上，正是这些文件标定了信访的政治属性，这在某种程度上已经超越了《信访条例》这样的行政法规；而单纯的“信访立法”无助于实现信访的政治目标。
其三，信访制度在本质上是一项政治（或政治辅助）制度。作为国家基础性的治理制度，信访基于中共群众路线与正确处理人民内部矛盾原则在社会治理领域展开，同时又具有法律属性并日益科层化。信访制度在运行中形成了包括政治参与、冲突化解、权力救济、社会救助等在内的功能系列，但他们的重要性却大相径庭：信访具有典型的直接民主制度特征，政治参与是信访制度的核心功能，有无政治功能的涵盖，对于其它功能具有不同的意义。作为一种特殊的常规运作加社会动员的治理模式[③]，信访制度在主流制度不完备，尤其是民主政治相对滞后、公民政治参与渠道不畅、执政者与普通民众的政治互信机制尚不健全的情况下，在某种程度上弥补了这一缺憾，成为践行政治参与功能的重要载体。将这种政治功能法治化有内在的困难。
因此，信访不可能成为纯粹的、典型意义上的行政制度，它本身也很难设定为一项法律意义上的独立“权利”。从法理上说，信访工作机构处理信访事项的行为不是具体行政行为，信访途径仅是行政机关启动内部监察监督程序解决矛盾与问题的一种方式，[④]它不是也不可能替代正常的、规范的、法定的救济渠道。尽管中国的法治环境逐步改善，法治理念日益深入，法治文化渐趋普及，公民依法维权的意识、政府依法行政的自觉性都有了很大提高，但信访这一似乎是权宜性、行政性的救济手段之所以较司法反而更受到人们的认同，盖端赖于其政治属性。信访所承载的增加政治认同、增促社会团结的理想设计成为中共基础性的执政资源，对中共执政合法性的持续证成具有独到意义，信访“立法”必然折损其政治价值。
二、信访合法性的持续证成
理解信访制度需要回归其初始设计。尽管现代国家制度是按照功能分化的逻辑演进的，但全然的官僚制度有着内在的缺陷和依靠其自身力量很难克服的固有弊端，在科层制下基层民众与高层执政者的隔阂有扩展之虞，如何防范其僵化、保守及回应性不足的问题，是不惟中国、也是在世界范围内面临的一个难题。在法治健全的西方社会，绝大部分社会问题具有标准化的法治解决通道，即便对于体制本身，包括游行、示威等诉愿方式及“公民不服从”、非暴力反抗等社会运动皆是合法、有效的对抗手段和因应之道。而在中共建政之初，国家并不具备这样完备的制度设置，民众也没有超验的自然法观念及“反抗”传统。从某种意义上说，信访制度就成为破解此困境的一个创造。
信访制度是基于群众路线等中共执政理念、从中国制度肌体中自然而然演变而来的，具有一个合乎政治理性的生成、发展过程。作为一种本土化的政治参与和权利救济制度，其初始设计尤其注重清除政权肌体中的无组织和异己力量，以一种特殊的方式保持群众对政府的批评权及中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的监督权，从而使政权的运作始终处于鲜活状态，以期跳出黄炎培曾向毛泽东提醒的“王朝周期律”。在中国民主政治相对滞后，公众参与渠道不畅的情况下，社会很难纯粹依照正规、标准的程式运作。信访作为一种“变通”的机制和例常化的动员式治理实践，其优势恰恰在于直接、快捷，尤其是长于对民众情绪的舒缓，进而把沸沸扬扬的民意有意向制度化参与的方向引导。
改革开放后，基于现代政治与法治的要求，执政党和政府的理念实际上出现了分化。按照依法执政、依法行政的原则，政府（包括广义上的人大和公检法司等机构）受制于有限、责任、法治等原则，要按照科层制的要求——事本主义、各司其职等来组织、整合社会，从而告别和摒弃动员式、运动式的治理惯性。不过，尽管中国经济社会发生了巨大变迁，原有的政治框架却得以维系，而信访赖以生成与运行的社会政治环境亦没有发生本质性的改变。基于“信访法治化”的要求，健全的信访运作需要具备形式上的“合法律性”，但这些表面上与信访相关联的权利和要求，其实已为其它制度所涵盖，信访主要是从政治方面保障宪法[⑤]和法律所赋予的实体权利。信访制度的法治化是法治思维和法治方式的具体体现，它是侧重于对信访运行模式和机制提出的程序化要求。但维护权利的手段不见得非得演绎出另一套权利体系，关于信访立法的建议，实际上就是建立在无视或者放弃信访政治功能的基础上，其后果就是对信访本身的政治解构。
从中国总体的制度架构来看，尽管法治是我们努力的目标，但它本身并没有至上性，并不构成衡量社会治理的目标与手段的最高或唯一标准。在中国的国情下，即使民主与法治建设有了很大进展，立基于群众路线、群众工作的信访制度也是须臾不可或缺的：民主、法治等理念与制度可以实现对基本社会关系的建构及对利益关系的调整，但却不能独立完成推进社会整合、促成社会团结的任务，这需要新的利益整合与表达的途径。而信访则是法治化、民主化、市场化的配套、平衡、减震、缓冲系统，更是释放政治活力、补强政权合法性的重要通道。这也是信访作为一项独具特色的长远政治安排的价值所在。
三、回归信访的政法链接属性
毋庸置疑，法治是人类文明社会的一种实质性要素，它足以统帅社会的全部法律价值和政治价值。基于立法主义对秩序的追求不仅仅是一个宏大的理想，亦是中国数十年来的生动实践。但迄今中国的法治实践表明，立法未必是民主政治的最重要产出和人民意志的最直接体现，再完善、优良的立法也可能无法打通法治与社会生活的最后一公里、一百米甚或一厘米。距离现实越近，就越要仰赖更智慧的制度安排与设计。
信访制度的合法性与中共执政伦理紧密勾连，从建立伊始就处于调整国家与社会之间关系的枢纽位置。仅就其负载的独特政治功能来说，信访制度确系当代中国独有：它不但具有深厚的传统权威印记，也具备了现代民主意识的萌芽；不但是克服官僚制度弊病的手段，更是民众政治参与的通道。这种设计并非权宜之计，而是一种长远政治安排，而中国长期的政治稳定不能不说与这种制度安排密切相关。今天，即便在政治制度成熟完善的西方发达国家，类似占领华尔街的“大众民主”、民粹主义运动也时有发生；相较于此，信访制度在舒缓社会困境方面却与新公共管理运动等相暗合，甚或有“扁平化”、“后现代”之妙。
强调信访制度的政治属性，并不是要回归到政治一统天下的状况，也不是不要法治，而是要通过信访制度重新在政治和法治之间建立一个链接：
其一，要确保法治作为信访运行的基本遵循。信访是中国最基础的民意表达制度，是公民宪法权利的制度化。尽管信访未设定实体权利，它却是宪法抽象要求与国家积极作为义务之间的转换装置。作为一种权利保障机制和核心政治的辅助机制，信访本身就体现了法律尤其是宪法的要求。当然，强调法治作为一种遵循主要是就法治思维和法治方式而言的，这并不意味着信访制度一定要法律化甚至司法化。
其二，要确保政治作为信访运行的本质属性。面对由于社会急剧变迁导致的社会断裂和结构分化，我们亟需有效的政治整合机制与手段；而在中国诸制度中，信访无疑可忝列最亲民的制度之中，它是罕有的百姓可以直接触摸的有温度的制度，是社会运行的救援系统（譬如文革结束后“平反落政”期间，在国家机器几乎停摆情况下信访的作用），是公民政治参与的制度预备。如同公安、城管一样，信访也是社会运行的收容、兜底机制，它实际上是以一种总体性、综合性的制度发挥作用，保障了社会运行的政治安全。
其三，要确保便捷作为信访运行的桌面价值。从实质正义的角度来理解法律，从宪法法理的高度来看待信访，其实信访的法治与政治是殊途同归的。除却能弥补不同制度之间的缝隙，缓解和软化法律的僵硬与恣意，信访在整个制度体系中越来越具有链接性的“桌面”（Windows）价值。对于构成信访主体的底层民众来说，官僚科层部门之叠床架屋式的结构对芸芸百姓造成了一定区隔，这客观上需要为百姓设置一个处理自己问题的端口和索引，用于快速启动包含在不同部门中的程序。尤其是当特定的社会问题无法依凭相应的政治或法律制度时，信访作为一种兜底性、整合性机制的出场就极其重要了——就如同高速公路的应急停车道一样。
如此看来，信访可谓是政治制度多样性的中国贡献，它延展了我们对政治发展空间与款式的想像。无论如何，作为构成中国政治制度的标配，信访成为中国政治安全运行的制度备胎。信访与法治、“人治”这种形似悖谬的复杂关联，构成我们认识中国法治乃至中国政治的一个基础性前提。
[①] 高鸿均等：《法治：理念与制度》，北京：中国政法大学出版社2002年版，第97页。
[②] 近年来，相对于硬法（Hard law）的软法（Soft law）概念在欧洲、日本和我国均有流行的趋势。国内外学者多引用法国学者Francis Snyder于1994年对软法概念所作的界定：软法是原则上没有法律约束力但有实际效力的行为规则，但具体对什么是软法尚有争议。一般说来，“两办（中共中央办公厅、国务院办公厅）”的联合文件、执政党的政策、党规等都属于软法——即非典型意义的法（非严格的法）。见梁剑兵：《论软法研究的理论与学术价值》，载《学理论》2010年第21期；姜明安：《完善软法机制，推进社会公共治理创新》，载《中国法学》2010年第5期等。
[③] 刘正强：《“总体性治理”与国家“访”务——以信访制度变迁为中心的考察》，载《社会科学》2016年第6期。
[④] 《最高人民法院关于不服信访工作机构依据〈信访条例〉处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》。
[⑤] 一般认为，信访制度的《宪法》依据是第四十一条：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”
原载《探索与争鸣》2016年第10期
