刘正强，上海社会科学院社会学研究所

摘要：毋庸讳言，中国信访所面临的诸多困境与信访制度的变迁不无关系，而这又离不开中国社会总体性治理的背景。改革开放前，与总体性社会相对应，社会治理是总体性的，即基于意识形态认同、以单位制为载体并由国家专断权力做保障的社会治理诸制度是一个自洽的整体，制度之间有较高的同质性、兼容性，而信访则是链接中央与地方、穿透国家与社会的基础性治理制度。随着总体性社会的松动，特别是按照科层制的要求，总体性治理体系中不同制度板块的功能、链接发生了变化，奠基于群众路线原则的信访制度则承受了社会治理低效的代价，为人所诟病。重建信访制度需要回归其政治属性，形成妥帖安顿民意的扁平化制度安排，在某种意义上，这也是应对社会总体治理失灵的必需。

主题词：信访 总体性治理 制度链接

社会治理是国家治理的基础，是国家治理在社会层面的展开。今天，中国的社会治理面临着非常复杂的运行态势：一方面，法治、民生等价值理念不断注入，社会治理的技术化水平也不断提升；另一方面，在极其复杂的政治社会生态下，社会运行又面临着诸多困境，社会治理的屡屡失灵不断扩散着社会焦虑。在社会治理的制度体系中，信访制度处于一种中枢位置，它是链接中央与地方、穿透国家与社会的基础性治理制度，具有较高的可及性和亲和力。由于信访制度是民众通向国家的“端口”和“快捷”方式，其率先承受了社会治理之困。思考社会治理，不能不面对国家的“访”务困境。

一、思考中国“访”务困境

在我国的政治叙事中，信访制度发端于战争年代、完善于革命和建设年代，承载了中国共产党增加政治认同、增促社会团结的理想设计，是群众路线原则在社会治理领域的体现和展开，在国家治理体系中占有独特地位。当前，国家与社会治理处于一个承启阶段。一方面，中共依法治国、依法执政，按照科层制打造了较为完善的国家机器，积累了执政的强大物质和技术基础；另一方面，社会治理面临制度瓶颈，尤其是20世纪90年代以来信访高峰逐步形成，成为社会顽症，不断触痛着国家与社会的敏感神经，并危及社会的良性运行和协调发展。

目前信访存量的高企集中反应了社会转型期国家与社会治理的失灵和困顿。在走向以改革为导向的现代化的过程中，随着急剧的社会变迁，计划与威权时代长期累积的社会矛盾、冲突开始释放出来。同时，由于法治、民生等理念的支撑，人们对于社会与自身状况有着更为理想化的预期，大量的社会诉求在短时期内几乎以井喷的方式爆发出来，涌入信访管道，形成“薄壳效应”。信访领域浓缩了整个社会的问题和矛盾，不仅涉及生活温饱、利益诉求，还包括寻求“正义”、主张权利以及各种各样的心理、精神问题。但从总体上说，信访治理具有浓厚的行政色彩，以政府部门为主导、以行政管控为手段、以资源投入为支撑，治理思路、机制、策略拘谨、僵化，甚至缺乏相应的回应与治理能力，常常在治理中处于守势。相反，对访民来说，信访是“政治正确”的行为，党和政府只能鼓励、不能限制，他们对抗的经验、策略、力量等都在提高，因而信访领域弊端丛生、广受诟病也在情理之中了。自上世纪90年代以来，囿于逼仄的国内外政治环境，维稳逐渐演化为最大的政治，因而也成为高于法律、政策等的信访指导教条。中央一方面畅通信访渠道，要求开门接访，另一方面又搞各种信访排名，对地方施加压力，让地方左右为难。大约10年前，随着孙志刚事件及收容遣送制度的废止、新版《信访条例》的颁行，治理责任的属地化原则确立，自上而下的压力型信访体制形成，排名、通报等成为常规化的信访治理手段。正是由于中央对各地进京访、集体访、非正常访等的排名，使许多访民热衷于进京给地方政府施压，迫使地方政府衍生出许多荒唐的治理手段，只能对访民围追堵截、分化收买或攻关“销号”。 维稳压力加属地责任，导致了无原则的治理，即不分青红皂白地要求把问题解决当地、把人员稳控在当地。从此，信访治理走入一个异化和“被”的时代：信访从治理社会、凝聚共识的工具异化与演变为被治理、防范、控制的对象。

经过中央与地方十几年来的强力整治，尽管信访量不断攀升的势头得以遏制，信访困局却并未得到根本缓解，迫使人们追问这套制度体系的合法性、有效性和可持续性。由于中国确立了依法治国的方略，治理手段要受法治的约束，必须顾及程序正义的要求，专断性的治理手段愈益丧失正当性：继收容遣送制度被废止后，劳教制度先是于2013年被宣布不得用于缠访、闹访等情形，后于2014年被正式废止，信访治理手段更加萎缩。而访民则藉由法治文化的熏陶，维权意识高涨，在运用法律武器与政府博弈中处于优势。地方政府在传统治理手段不断萎缩的情况下还要顾及法治的原则与要求，致使对访民息事宁人、一味迁就的情况屡见不鲜。不仅如此，由于中央不断释放“以人为本”的发展理念，持续加强和改善民生，民众的个人权益在得到保障的同时，也存在着过度释放的倾向，而信访则为此提供了一个宽松的平台，常常为一些不良信访人不当利用。在中央向地方传导了越来越重的维稳责任的情况下，地方政府要么是沿着“人民币解决人民内部矛盾”的路线走下去，以更大的代价收买访民，要么被迫使用更隐蔽的暴力和强制手段整治钉子户。

中国信访治理所遭遇的尴尬局面，其复杂性已溢出信访制度的框架，危及了社会的良性和安全运行，迫使我们在社会治理制度体系的框架中考察信访制度的演变，并思考信访制度重建的理念、机制与策略，以期形成新的信访治理共识。

二、总体性社会与“总体性治理”

应当说，某一社会的治理方式必定对应于该社会形态本身，并与其政治经济基础与主流文化具有内在的一致和协调。理解信访制度乃至理解中国社会治理的总体安排，需要对改革开放前的社会状况进行审慎的梳理。对于改革开放前的中国社会，孙立平等称其为“总体性社会”。总体性社会是建立在再分配或计划经济基础上的，在这种社会结构中，政治、经济与文化（意识形态）等各大系统是高度重合的，“国家与社会合为一体以及资源和权力的高度集中，使国家具有很强的动员与组织能力，但结构较为僵硬、凝滞。”[2]在总体性社会中，除了具备国家对所有资源的全盘控制、自上而下的组织网络、城乡二元及单位（准单位）的治理等特点外，国家还具有匈牙利经济学家雅诺什·科尔奈所称的“父爱主义”的秉性[3]。总体性社会是如何治理的，或许不能简单地归结为某种单一的模式，在这里姑且名之为“总体性治理”。

（一）总体性社会之治理方略

从历史上看，“总体性治理”是一种比较独特的治理方略，印证了中国社会发展的一个独特阶段，刻画了新中国成立后至改革开放前社会治理的特质。与“总体性治理”的风格迥异，中国传统社会以自治为特征，国家权力的触角极为有限。中国传统社会很早就形成了高度完备和成熟的农业文明，并处于一种超稳定状态历数千年而不变。古人独特的自然观与人文观使华夏文化自古以来就具有协调、平衡、中庸、合一等特质以及对对立与倾轧倾向的排斥，家国同构、家国相通、君父一体，天地君亲师、仁义礼智信、温良恭俭让乃至忠君尊父、三纲五常等已内化为中国人灵魂深处的思想和精神操守。由于礼法合一乃至政治法律制度和宗法制度浑然一体，价值整合强于组织的整合，这种独特的社会结构奠定了社会整合与社会治理的基础。但这种近乎“温情”的社会整合方式却不足以整体回应近代西方列强的冲击，孙中山先生所言“一盘散沙现象”是近代中国内外交困的必然结果。新中国成立后，面对百废待兴、百业待举的偌大中国，新的政权通过政治与行政来整合社会成为一种历史的必然。于是，旧的社会结构被打碎、旧的礼法秩序被瓦解、旧的等级体系被废除。在大一统的计划经济体制和高度集权的政治模式下，国家为实现对所有资源、利益和发展机会的垄断，在城市通过单位、在农村通过人民公社等这一类具有中国特色的组织将个体纳入到社会主义的全新超级“共同体”中，迅速实现了对社会的整合。

总体性治理至少具有三个特点：一是强大的意识形态统领性。中共作为列宁式的、具有严密组织纪律性和意识形态认同的政党，也将这种原则推演至对整个社会的管理与控制过程中，意识形态成为了社会最高的原则和信条，并同领袖人物的卡里斯玛效应结合在一起，浸透、弥漫在所有治理制度中，它就像水泥一样将不同的制度部件紧紧地凝聚在一起，又像内嵌于楼板中的钢筋一样保持了水泥构件的硬度、强度。二是在城乡二元分立基础上建立了单位制体制（在农村是人民公社），由单位代国家进行资源分配及对社会成员的控制，使其成为总体性治理的制度基础。对此，张静认为，过去构建了一种方式让社会成员和国家公共制度联系起来：“直接接触社会成员的机构，实际上不是政府本身，而是它的‘代理’机构——工作单位（在乡村是生产大队和公社组织）。作为和人们距离最近的公共组织，单位重新组织化了人们的公共关系，个人也通过单位和新的政府建立了制度化连接。”这种联系是“唯一可及的公共关系，因为有单位的人才可能接触到公共制度，并申请、要求获得公共制度的帮助。”[4]三是建构了基于人民民主专政、阶级斗争等理论的专断权力[5]，用于对于越轨行为的处置。这种总体性治理，并不是一种冷冰冰的装置，相反却富有温情。虽然中国传统社会素有“父母官”、“清官”等称谓与信条，但藉由全新意识形态的加入，此种国家“父爱主义”显然有更强大的统摄力量，从某种意义上说，总体性治理更主要的是体现为对人的心灵的治理，人们更多感受到的是庇护和恩宠。并且相对于专断权力，基础权力更加强大：它以一种更加本能的、无意识的、分散的方式分布于整个人群之中，它包含的不是典型的命令和服从，而是一种理解，即这些实践是自然的、道德的或是从不言而喻的共同利益中产生的。[6]

（二）信访作为总体性治理的链接制度

总体性治理体系，包含了社会治理的诸制度设置。除了公检法等常规性的国家机器外，还包括基于中共执政的理念、伦理而形成的制度集合，比如统一战线与政治协商制度、信访制度、人民调解制度、劳动教养制度、收容遣送制度及群防群治等运行机制。但总体性治理体系并不是一套“家族类似”性制度的简单组合，它还包含了治理的理念、价值与机制，藉此将不同的制度有机结合起来。“任何一项制度，决不是孤立存在的。各项制度间，必然是互相配合，形成一整套。否则那些制度各各分裂，决不会存在，也不能推行。”[7]这就需要在各制度间建立一种链接机制，而信访制度恰恰具备了这种功能。

由于正式制度、行政体制（或曰“科层制”、“官僚制”）存在着依靠其自身力量很难克服的内在、固有弊端，如何防范科层制的僵化、保守及回应性不足的问题，是不惟中国、也是在世界范围内面临的一个难题。在中国的国家治理中，一直面临着疆域辽阔、民族多元尤其是治理的层级、链条较长等一系列突出挑战。而信访制度就是破解此困境的一个有意无意的创造：从某种意义上说，信访制度一方面在对官僚体制和王朝历史兴衰更替反思的基础上进行了有意的设计，以跳出黄炎培向毛泽东提醒的“王朝周期律”；另一方面又回应民众的需求，形成了一个类似政治机会的结构，以满足民众政治参与乃至利益表达的要求，藉此链接了“党―政―民”的社会治理结构，成功实现了对社会的整合。“可以说，信访制度在执政党与群众的互动中产生，也是执政党的现代价值取向和政治理念与民众的传统政治心理相耦合而出现的制度化产物。而制度的发展，即民众的参与和制度的机构化、专业化则是与执政党的鼓励和推动密切相关。历史传统的逻辑与现代国家的逻辑就在信访制度上体现出一种奇异的交汇效果，这正是其长久延续的生命力所在。”[8]信访制度在运行中形成了包括政治参与、冲突化解、权力救济、社会救助等在内的功能系列，但它们实际上是一些“镜像化”的功能，信访部门并没有解决相应问题的能力。但这种桌面快捷菜单极其重要：它为民众提供了相关制度的链接和路径，从而为总体性治理提供了保障。在这种情况下，信访制度成为民众触摸、感受国家的可及路径。

（三）信访的“卡理斯玛权威”效应

信访制度其来有自：它是群众路线原则在社会治理领域的展开，并与毛泽东的个人秉性不无关联。从建政伊始，毛泽东就对官僚体系抱有深深的警惕，后来他所假想的所谓修正主义、资本主义复辟也是以这个官僚体系为载体的。毛纵容打烂公检法、踢开党委闹革命，以至在文革中亲自指挥几乎砸烂了由他亲自建立的国家机器，其实这背后的理念与信访制度有着密切的关联。毛既然是发动群众的高手，他自然会将信访作为人民群众监督政府、批评政府，反对官僚、遏制腐败的重要手段，通过这个信道，让人民群众的要求和声音可以不经过官僚机构的过滤而直接传递到不同的层次。于是，信访就成为对抗、防范官僚主义的强大武器及民情上达的绿色通道，通过清除政权肌体中的无组织和异己力量，以一种特殊的方式保持群众对政府的批评权及中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的监督权，使政权的运作始终处于鲜活状态。在中国民主政治相对滞后，公民政治参与渠道不畅的情况下，信访制度在某种程度上弥补了这一缺憾，成为践行政治参与功能的重要载体。

中共建政后，在国家机器逐步健全之后，国家与社会的治理应逐步建立在官僚制的常规机制之上，但官僚制度有着内在困难。其实20世纪以来国家政权建设中结构科层化与功能科层化（Whitt）的相互分离使中国社会的实质理性化程度一直较低，社会很难纯粹依照正规的、标准的程式运作。根据周雪光的研究，历史上中国官僚制度常常导致组织失败和危机。因此，国家治理过程中就演变出运动型治理机制以应对之。“运动式治理的突出特点是（暂时）打断、叫停官僚体制中各就其位、按部就班的常规运作过程，意在替代、突破和整治原有的官僚体制及其常规机制，代以自上而下、政治动员的方式来调动资源、集中各方力量和注意力来完成某一特定任务。”[9]而信访则是一种“变通”机制，是日常化、例常化的动员式治理实践，尤其在中国民主政治相对滞后，公民政治参与渠道不畅的情况下，信访是具有中国特色的政治参与方式。不仅如此，作为为数不多的可直接回应群众的制度，信访制度在某种意义上具有“卡理斯玛权威”的效应：“在现代社会的制度建设过程中，卡理斯玛权威还可能会经过一个常规化过程而以新的形式生存下来，继续发挥巨大作用；这一情形在不同社会背景下均有存在（Eisenstadt，1968）。”[10]显然，中国共产党（及其最高领导人）成为卡理斯玛权威常规化的具体体现，而信访制度往往承载了“卡理斯玛权威”的光泽，为芸芸访民所追逐、触摸。

三、信访制度变迁的脉络与后果

改革开放30多年来，中国社会变迁之剧烈，给人不啻以天翻地覆、改天换日之感。从社会结构来说，总体性社会出现了巨大的松动，单位制基本解体，社会不再铁板一块，市场的力量凸现，国家、社会、个人之间的关系发生了重大的变迁。但社会的分化过程并没有沿袭早在1994年孙立平等学者提出“总体性社会”概念时所预想的模式，其变化之多端、多彩，由于距离现实太近，我们尚难以做出总体判断。但有一点可以肯定，相对于经济和社会领域，中国的政治改革相对保守，基本上维持了原有的框架和格局。社会不同领域不同的变迁速率常常导致社会结构中的龃龉，社会治理及其困境便是其突击表征。

（一）松动中的总体性社会

新中国政治的架构是以意识形态统合为特征的党政合一的体制，国家具备完善的层级动员系统，“通过‘共意’形成了集体行动框架，形塑了民众的认知、情感和意识”，“使社会动员既能够由上层推始，也能够在一定程度上得到基层的响应和贯彻”[11]，民众成为动员的客体，信访制度和“四大”（“大鸣、大放、大批判、大字报”）实际上分别从体制内外起到了这种作用。在这种大一统的计划经济体制和高度集权的政治模式下，国家通过“单位”这一具有中国特色的特殊类型的组织实现了对所有的资源、利益和发展机会的垄断，社会个体被整合进了这种超级“共同体”中，从而维持了社会的刚性秩序。不仅如此，国家在对社会进行全面控制的同时，也承担了无限政治伦理责任，负庇护责任，官民关系是刚性和简单的。

1978年后，国家力量从基层撤出，单位制处于解体或功能转换的状态。在市场经济时代，个体被赋予了行动者的主体性地位，权利意识高扬，“法无禁止即自由”深入人心，具有了更多的选择权利和自主空间，导致社会活力迸发，社会财富涌动。但由于社会整合机制的阙如，人们缺乏一种内化的集体意识和社区意识，社会原子化的状态加剧，相应的社会责任感与社会能动性并没有自然生成。从国家层面来看，由于经济体制改革的成功，国家积累了雄厚的物质技术基础，甚至“国进民退”，强化中央集权和大一统思维，但这并没有改变社会治理与社会整合日益软化的趋势。在实体层面上，“单位”这样的载体愈益萎缩，在实践层面上，对人的约束与控制从基于价值（政治）到基于关系再到基于行为。由于利益问题代替乌托邦式的意识形态成为社会整合的原则，并被当作处理人民内部矛盾的核心，思想政治工作严重虚化。

不仅如此，尽管改革开放后中国维持了原来的政治框架，但基于现代政治与法治的要求，政府职能发生了转变，按照依法执政、依法行政的要求，党和政府的理念实际上出现了分化。党组织受执政合法性、正当性的制约，不断强化“为人民服务”的政治属性及“卡理斯玛权威”效应，而政府（包括广义上的人大和公检法司等机构）却受制于有限、责任、法治等原则，要按照科层制的要求——事本主义、各司其职等来组织、整合社会。由于长期受传统意识形态的浸润，民众头脑中并没有严格的“科层制”概念，而只有总体性的、笼统的、无所不能的政府，他们习惯于以一种受庇护乃至恩赐的心态来期待党和政府的帮助，在他们看来，党和政府对他们的任何问题都应当回应。但国家的动员和控制能力却急剧下降：从总体上看，尽管社会财富、社会资源在扩大，但相对来说，政府行动的边界却在不断萎缩，尤其是当社会由义务本位转向权利本位的时候，民众的欲望被不断地激发与释放出来——社会财富的增速显然跟不上人的欲望的增速。其实，即使在“总体性社会”的时代，国家也并不是全能的，如果说其实现了对社会原子化个体的控制，那么也更多地依赖于单位、人民公社等代理机制，而在单位制和人民公社体制解体的情况下，即使是霍布斯笔下无比硕大的“利维坦”（Leviathan）也无法面对庞大的公众需求。

（二）断裂中的总体性治理体系

社会治理，一言以蔽之，就是在维持社会基本秩序的前提下，实现对社会的有效整合，从而促进社会在更广泛意义上的团结。在过去的年代，总体性治理体系有效地因应了总体性社会的需要，于当时的历史条件下，不失为一种有效的安排。经过30多年的社会变迁，昔日总体性的社会已经发生了分化。从某种意义上说，中国正在进入一个权利时代。权利与权力对应于两个价值系统甚至两类社会形态。在历史与文化传统上，中国的政治构架一直是以官本位、权力文化为主导的。在权力本位的社会里，社会首先要满足的是权力的需要，社会的公平、秩序等具有优先的价值。而在一个权利主导的社会里，公民的权利至高无上，需要得到优先的考虑和保障。在权利话语下，个人利益诉求不但具有正当性，甚至也是构成社会的基础。改革开放30多年来，中国经济社会的迅猛发展尤其是社会活力的涌现，与个体的解放、利益的张扬不无关系。但由于中国社会各系统变迁与演化的速率、路径与节奏并不同步，尤其是市场的要素被充分释放，导致社会更加多元、复杂。但社会与政治结构的变迁却相对滞后，特别是社会秩序的维系、社会整合的促成依然延续了计划社会的模式，总体性的治理格局与框架却维持下来，没有显著变化，这使得在社会现实及其治理之间产生了缝隙。如前文所言，基于意识形态的认同、（准）单位制体制以及专断权力的使用是总体性治理发挥作用的合法性、有效性基础，当这些内容逐步被消解的时候，皮之不存，毛将附焉？传统的总体性治理就越来越空壳化，越具有形式和象征的意义。随着时代的进步、法治的倡行，社会治理要告别“革命”、“阶级”，逐步走入理性化的轨道，大部分的治理目标应藉由理性化、科层化的制度来实现。事实上，按照事本主义的要求，治理体系不断祛魅、去政治化，政治治理、运动治理逐步被扬弃或趋于仪式化。

但破旧立新是一个比较长的过程，如果只破不立或急破缓立，就会造成治理的断档和空白。比如，收容遣送制度（2003年废止）、劳动教养制度（2014年废止）等作为建立在专断权力基础上的治理方式被废止，固然是一种进步，但由于被治理对象仍然存在以及没有替代手段，这就造成了治理体系的缺口。此外，由于单位制的解体，一般单位不再承担社会治理职能，人们仅仅在职业意义上与单位发生联系，其对成员的规训功能基本不复存在。一些具有教化功能的治理制度不被待见，如随着人民调解立法，这一源自中国古代民间治理传统、承载了儒家的“和合”文化，又包含了中共所倡导的理想、道德等成分的制度，随着法治文化的引入及司法中心主义的确立而受到贬抑，政治凝聚、道德促进、社会动员等功能受到冷落。不但既有的社会治理制度的刚性在减弱，总体性治理体系本身的效能也在不断下降，这突出表现为各治理制度之间的共享性、兼容性在下降，它们之间的联结也变得松散，甚至互相冲突。比如信访与司法就是两套迥然有异的制度装置，在运行中他们之间常常产生抵触以至内耗。在社会治理制度弱化的同时，中国恰恰进入了矛盾勃发的时期，在这种情况下，对社会动荡乃至政治风险的忌惮，致使“维稳”的思路上了上风，并压倒性地演化成了社会治理的总原则，成为支配中国政治与社会生活的终极标准。由于国家经济实力日益雄厚，具有强大的社会管控的物质和技术基础，“用人民币解决人民内部矛盾”的理念得到恣意实践，尤其是藉各种纪念、庆典等活动，社会治理制度与“维稳”牢牢地捆绑在了一起，在治理的合法性与有效性之间产生了持续的张力[12]（图一）。

（三）两难中的信访治理

在社会治理诸制度中，信访制度处于一种枢纽的地位。由于信访制度立基于群众路线，承载了中共的执政理想，作为中共与链接百姓的中介，其本质上属于一种非主流的、辅助性的政治制度。事实上，在社会矛盾不断凸显的情况下，国家不仅没有削弱、反而在一直强化信访的政治属性，“以群众工作统揽信访工作”这种党务化趋势成为信访创新的一个方向，尤其是在近两年群众路线实践教育活动的背景下，政治话语的力量进一步提升。但合法性与有效性一直是信访制度难以兼顾的两个价值取向，其内在的矛盾一直持续存在。

由于信访形势严峻，中央常常把一些自相矛盾的要求，比如畅通信访渠道与就地解决问题一并加诸地方政府，致使地方政府进退失据，不断刷新应对上级和摆平访民的技术，并为中央和民众共同诟病。2003、2004年是中国信访制度史上的一个重要拐点，迫于严峻的信访形势，中央和地方纷纷在非常之时出台应急性的非常之策，属地化管理、排名通报、联席会议、领导干部接访下访约访、矛盾隐患排查、包保责任制、一岗双责等纷纷出笼。而为了应对年度敏感时期（如“两会”、五一、六四、七一、十一等）及各种庆典和大型会务（如2007年的中共十七大、2008年的北京奥运会、2009年的国庆六十周年庆典、2010年的上海世博会等），各地往往草木皆兵、层层加码，以人海战术、全面动员的方法，叫停、打乱正常的社会秩序，以对访民进行稳控和盯守。针对重复访、越级访、进京访特别是“非正常访”，地方的许多即使公开的政策与实践也突破了法律的底线。许多“创新”办法，只要管用就往往会固定下来，成为正式的制度，比较典型的如河南省政法委一度要求全省各地建立“非正常上访训诫教育中心”，对“非正常上访”人员进行不少于24小时的不间断的训诫、警告和劝导教育，后在舆论压力下废除。错误的东西积年累月维持下去，反而逐渐被当成正确的东西来看待，这就是积非成是（two wrongs make a right）的含义，而信访制度之运行则是积非成是的一个非常好的注脚。

信访的困境，体现了“政治”与“法治”或“治理”的矛盾。信访是中国特色的政治参与和大众民主制度，访民上访具有政治上的“正确性”，不能排斥、压制。但信访通道常常放大了访民的一些近乎民粹化的主张，尤其是越来越多的缠访、闹访影响了信访制度的运行。进行某种程度上的强制是必要的，但随着法治的完善和公众权利意识的觉醒，对信访人人身进行约束需要具备正当性条件，并且程序条件越来越严格，风险也越来越高。

总之，信访作为最基础、最有效的治理安排和制度设置之一，实际上是以一种总体性、综合性的制度发挥作用，尤其是承担了“维稳”、救助等诸多勉为其难的功能，几乎成为一种兜底性的制度。所以，信访问题的严峻以及信访治理的窘境并非纯由信访制度本身使然，由于治理的问题更多地发生在制度缝隙里，信访制度承受了整个治理体系低效以至无效的代价。

四、重建信访的思路

当前，在社会转型与政治生态充满弹性的背景下，信访制度所面临的挑战迫使我们从国家与社会治理的高度重新审视信访的功能与价值。在恢复和创新群众路线的基础上，回归信访制度的经典设计、重建信访的政治属性，从而完善社会治理体系，回到信访对社会的治理这一本义上来，是信访改革的重要立基点。

（一）立基于合法性的刷新与盘活

信访是重要的政治运行辅佐制度。大约自2005年新的《信访条例》施行以来，信访制度越来越科层化、行政化，但即使这样，它也不是纯粹的、典型意义上的行政制度。信访制度在运行中形成了包括政治参与、冲突化解、权力救济、社会救助等在内的功能系列，但他们的重要性却大相径庭。政治功能（从国家角度讲就是政治动员，从民众角度讲就是政治参与）是信访制度的灵魂和核心价值所在，一旦抽离了信访的政治功能，则信访制度就成为一些行政职能的简单组合——由于这些功能一直存在于各政府职能部门中，信访部门只是为民众提供了一个解决此类问题的镜像或快捷操作菜单，毕竟访民所反映的问题都有对应的责任机构，问题解决与否不以信访的受理为条件。但信访的政治功能或曰其政治动员与参与的方式却是信访制度所独有的，有无政治功能的涵盖，对于其它功能具有不同的意义。

目前国家治理日益法治化、理性化甚至技术化、项目化，亦不断从西方和古代社会汲取资源，但仍不足以应对当前一些严峻的社会问题。“新兴的技术治理依赖于繁文缛节的科层文牍制度，其内容越多，越需要多方协商和利益博弈，致使体制行政成本急剧上升，不堪重负。而且，技术治理不仅仅是单纯的技术问题，更是价值观念体系的改变。如同科层制度中的规章制度一样，技术治理过程中的信息不是中性的，需要在不同的利益、经验、认知结构过程中加以解读。”[13]在关于信访制度改革的论争中，一些取消信访或将其功能拆分的建议，实际上就是建立在无视或者放弃信访政治功能的基础上，没有认识到信访政治功能的独特价值，而仅仅将信访机构视作了一个合署办公的场所。1978年以来，国家抛弃运动式、动员式的非常规社会治理手段固然是一个历史进步，但面对由于社会急剧变迁导致的社会断裂和结构分化，却缺乏有效的政治整合，致使社会成员在自主性增强的同时凝聚力却急剧下降——其外在表现就是道德的滑坡、纠纷的频现、个人欲望的过度释放乃至社会情绪的暴戾、政治共识的难以达成，尤其是民粹主义思潮的泛滥等。

从其初始设计出发，不难推导出信访制度之去从。信访制度的这种设计并非权宜之计，而是一种长远政治安排。信访制度的合法性来源于群众路线，它更是一项政治制度或政治辅助制度，在既有的政治制度框架下，自然具有存在的正当性和必要性，亦不会造成对正式制度的干扰。在经历了充分的历史沉淀后，信访制度愈益展示出其政治价值。信访政治属性的重建，并不是要回复（事实上也做不到）到计划社会政治挂帅的状态，而是要在现有的政治生态下，发挥信访制度特有的政治整合、凝聚共识的功能。事实上，中央面对执政困难与危机及政治合法性流失的危险，始终强调“执政为民”、“以人为本”等理念，并提高了信访工作的政治定位：“信访工作是党和政府的一项重要工作，是构建社会主义和谐社会的基础性工作，是党的群众工作的重要组成部分。”[14]

（二）“法治”的迷思

法治，是人类文明社会中最重要的价值之一。除了对正义的追求、对人权的庇护，法治更是人类社会得以有序和良性运行的保障。基于法治对秩序的追求，不仅仅是一个宏大的理想，亦是中国数十年来的实践。法治之深入人心，得益于朝野的共同推动。上世纪70年代末以来，中国以“举国体制”持续推进法制（治）建设，基本建构起法律的文本体系和制度框架，治理日益法治化、理性化甚至技术化、项目化，这使得“法治”往往代表了“正确”，并影响到对信访制度的定位与认知。今天，国家机器逐步健全，正式制度不断完善并积累了社会治理的强大物质与技术基础。在这种情况下，常常有官员和学者指责访民“不懂法”、“法律观念淡薄”，而信访制度常常以其“人治”色彩而被屡屡诟病：在关于信访改革的论争中，废除信访制度或者使其法治化的声音一直存在，既有人以信访是人治的产物欲废之而后快，亦有人呼吁为信访立法，使其“法”化。

理解信访制度需要回归信访制度的初始设计。信访制度来源于群众路线等中共执政理念，是一种具有中国特色的政治参与和权利救济制度。在全球化信息化时代，纯粹代议制的局限性、滞后性日益凸显。信访具有参与式民主的特质，而参与式民主的优势恰恰在于直接、快捷，尤其是对民众情绪的舒缓，进而把沸沸扬扬的民意有意向制度化参与的方向引导。信访与法治的要求不能背离，但也不能替代。依法治国是我们的治国方略，但也要看到，中国现行法律还很不完善，与社会现实之间尚有许多不适应之处，依法治国也具有阶段性，对社会事务处理的法律化需要一个过程，执政党的治国理政主张和治理资源只能逐步转化为法律的精神和要求。现行中国的制度体系丰富多彩，蕴含了不同的理念和价值，具有不同的功能和作用，尤其是其正当性并非一概来源于法律，非法律的制度也未必都需要一概转化为法律制度。从中国总体的制度架构来看，法律制度不是衡量社会治理的目标和手段的最高或唯一标准，如果只以现行法律为准，而不考虑信访治理的实际需要，实际上是以削足适履的方式来落实依法治国，这不仅会带来严重的后遗症，而且也难以取得民众的支持。中国社会迄今仍处于急剧的变迁中，由于社会结构尚未定型、社会安排尚未凝固，尤其是法治成果尚未充分沉淀，这使得中国的法治建设呈现出非常复杂的面相，虽然具备了与西方国家在表面上一样完整的法律体系，但与现实社会之间有着深深的鸿沟。中国多年厉行法治（制）的实践表明，法治是一种非常美好的理想，但法治本身并没有至上性，“法治控”却是一种非常危险的倾向。

当然，信访的政治重建，并不排除信访自身的法制化进程。法制化与信访的政治属性并不矛盾，它们分别体现了信访在理念与手段方面的政治与法治原则。自然，信访本身很难成为一项法律意义上的独立“权利”。从政治属性上讲，信访具有补充、保障的特点，是行使宪法和法律所赋予的实体权利的方式和途径，从而使得既有的各种纠错、救济机制更加畅通、有效地运转，而不是另起炉灶创设一套第二司法系统。事实上，信访所涉及的权利和要求，都已为其它制度所涵盖。但再完善的行政法律制度也可能有力所不逮之处，信访制度尽管不能越俎代庖，但又不可或缺。即便在立法、司法、行政权力分权制衡的制度已经相当完备的西方国家，哪怕其公共管理已相当完善，他们也往往采取申诉专员或请愿等制度来应对不时之需。联系到中国的国情，信访制度即使在中国法治相当完善的情况下，也有存在的必要，它既不应该演绎出另一套权利体系，也不应该为正式制度所内化、吞噬。

（三）“底层设计”与群众路线

社会治理体系的松动及其低效主要发生于基层社会，在“顶层设计”的话语时髦甚至泛滥的情况下，其实我们反而缺少了“底层设计”。新中国政权的建立及巩固和维持，得益于中共对基层社会和底层民众的成功整合，其理论武器就是群众路线。在这方面，中共通过提炼群众路线等价值形态，建立了民主集中制与大众民主合二为一的民主政治样式。群众路线被一些学者看作是中国对马克思主义理论最具原创性的贡献，王绍光将其诠释为一种逆向公众参与模式，它所强调的是决策者必须主动、持续地深入到群众中去，而不是坐等群众前来参与。[15]在中国的政治框架下，群众路线集中体现为作为领导的党与人民之间的关系即党群关系，它是中共建构执政合法性的必要来源。信访制度的形成，是一个自然而然的过程，它是群众路线原则在社会治理领域的展开，是密切党群关系的基本载体，成为汇集民意、倾听民情、广纳民智、疏解民怨的重要平台。信访制度作为在政治制度尚不完善情况下大众民主的实践形态，在中国政治制度结构中具有非常重要的地位。

从现代管理科学的角度看，信访制度暗含了“扁平”管理的真谛。郭为桂认为，毛泽东对于建立官僚科层制没有兴趣，甚至对现代官僚体系有一种几乎出于本能的反感。他治国理政所主要依凭的，乃是被称为“扁平化管理”模式的群众运动，以群众运动式“大民主”的办法来反对官僚主义。毛甚至把司局、人大等官僚机器当作“他者”。[16]按照申端锋的研究，群众路线具有常规式和运动式两种展开模式，即制度化的群众路线与政治化的群众路线。运动化的群众路线即群众运动为人所熟知，其作用、风险自不待言，制度化的群众路线即群众路线的例行化却不为人所关注。申认为群众路线的例行化是毛泽东时代社会治理之所以成功的关键，人民公社体制、人民调解制度乃至如水利治理、合作医疗甚至黄宗智意义上的简约治理皆是群众路线例行化的产物[17]。其实信访制度才是群众路线例行化最成功的创设：信访制度作为中共基础性的执政资源，一直是新中国政权之政治合法性的重要制度基石。尽管一些学者认为中国古代也有类似于信访的直诉或京控制度，现代西方国家也不乏类似的申诉、陈情设置，但仅就其承载的独特政治功能来说，信访制度确实为当代中国所独有。

从某种意义上说，信访制度对于克服科层制的僵化、死板与上世纪70年代始于西方的新公共管理运动有异曲同工之妙，两者对解决这一世界性难题的贡献难分伯仲。当前在社会治理方面，可谓创新多多，技术治理、项目式治理、“文件治理”俯拾即是，但却效果不彰。在社会快速转型期，由于社会结构不稳定，社会问题以及人的心理、精神问题将不断涌现，依靠叠床架屋式的结构乃至不断扩大的公共投入进行社会治理是很难持续的。或许恢复与创新群众路线是极其重要的一环。在中国的国情下，即使民主与法治建设有了很大进展，群众路线、群众工作也是须臾不可或缺的：民主、法治等理念与制度可以实现对基本社会关系的建构及对利益关系的调整，但却不能独立完成推进社会整合、促成社会团结的任务。而群众路线则是法治化、民主化、市场化的配套、平衡、减震、缓冲装置，更是执政合法性的补强装置，这不但有助于释放政治活力，而且也是进行社会控制与整合的重要通道。

五、余论：民意的去处及其安顿

民意是一个历久弥新的话题，如何整理与安顿与民意，是任何社会任何制度都要面对的问题。从理论上讲，现代民主政治本身既包含了精英的设计，也是民意的体现与凝结——即民意的结构化与固着化，它对民意起着收集、拣选与吸纳的作用。不同国家民意表达的制度化程度或许有较大的差异，民意表达及其效果却不可以简单地用孰优孰劣来评判。由于中西方不同的政治生态环境，民意表达有着非常不同的路径与风格。在典型的西方政治运作中，民意表达比较正式和规范，并与代议制有着内在的联系，选票就是这二者之间的具象化链接。而在中国的政治传统中，民意表达有着另外一套不同的样式：一方面，中国数千年来奉行大一统的集权政治，尤其是推行法家之治，用强制的力量做到政令畅通、国家统一，这与小农经济尤其是民智未开、利益单一等情况相吻合；另一方面，政治运作也并不完全是封闭和排他的，散乱的民意也在某种情况下发挥作用，除了从理论上将民意加工、上升为抽象的“天意”、“天理”的民本思维外[18]，民意更多地是在大众生活共同体中通过习惯、道德等散乱地发挥作用。

新中国成立后，中国共产党提炼出“群众路线”等价值形态，建构了以“人民”为主导的一系列意识形态话语，实现了对传统民本意识的超越，建立了民主集中制与大众民主合二为一的民主政治样式，民意成为维持执政合法性的基础。按照中共的执政伦理，党本身就是由先进分子组成的，从而也就成为先进民意的代表，民意与党的意志乃至国家的意志会大体保持一致。但中国共产党及其领袖是具有超凡魅力即卡理斯玛效力的政党与领袖，这种魅力如果要获得民众的认可，就必须不断地对民众的信仰、敬畏做出反应。尽管人大、政协是中国的民意机构，但作为科层化的正式组织，它们不足以承担卡理斯玛之功效。信访作为中共执政与治理的基础性制度，实际是一个与人大制度并行的民意收集与处理系统，成为对底层民众可及的制度端口和链接民众与“卡理斯玛”的天然设置。

在已进入21世纪的今天，随着国家机器的完善、资讯的发达乃至民智的开启，民意愈益分化、复杂，有着越来越难以厘清的面相，其产生、传递、表达、释放的路径与过去亦大不相同，从而极大地影响了各国的政治生态。这不仅由于社会的急剧变迁导致社会利益的多元、分化，而且也与传播手段的现代化密切相关。尤其是网络这种虚拟空间，使得虚拟民意、伪民意大行其道，民意不但可以被操纵、扭曲，而且可以被制造、生产。从世界范围来看，民主与法治不但可能具有多种样式与版本，而且似乎并不是垂手可得的东西。在英美等国从精英民主逐步向某种程度的大众民主转向的同时，大众民主对一些后发展国家却往往是社会混乱的同义语，民粹主义等思潮常常甚嚣尘上、搅动民意。在这种情况下，作为中国独特的制度设计，尽管广受诟病，信访制度对民意识别、整理的价值仍给人以期许。可以说，在新的社会治理的制度体系中，信访制度处于一种承启地位：在目前政治参与制度设计尚不成熟完善的情况下，信访仍是民意通达国家的预留端口，是辅助与保护正式制度运行的缓冲设计，是链接民众与党和国家的快捷方式。因而，信访仍然构成中国治理体系的“标配”，既不能随意打断与叫停，也不能叠床架屋、恣意扩大，而是要在妥帖安顿民意的环节发挥主导作用，这是创新社会治理体系、应对社会治理困境的必需。

注释：

[1] 刘正强：上海社会科学院社会学研究所（Liu Zhengqiang，Institute of Sociology，Shanghai Academy of Social Sciences）。

[2] 孙立平等：《改革以来中国社会结构的变迁》，载《中国社会科学》1994年第2期。

[3] 转引自狄金华：《情境构建与策略表达：信访话语中的国家与农民》，未刊稿。

[4] 张静：《公众怎样依靠公共制度》，载《吉林大学社会科学学报》2013年第1期。

[5] 迈克尔·曼曾将国家权力区分为专断权力和基础权力。专断权力是一种针对市民社会的国家个别权力，它由国家精英运作、且无需跟市民社会协商即可行使。基础权力属于集体性权力，它渗透进入市民社会，体现了一个中央集权国家的制度能力，用以协调社会生活。参见迈克尔·曼：《社会权力的来源》（第二卷），陈海宏等译，上海：上海人民出版社，2007年。

[6] 唐皇凤：《社会成长与国家治理——以中国社会治安综合治理为分析对象》，载《中南大学学报（社会科学版）》2007年2期。

[7] 钱穆：《中国历代政治得失》，北京：三联书店，2001年，第4页。

[8] 叶笑云：《平衡视阈下的当代中国信访制度研究》，博士学位论文，复旦大学国际关系与公共事务学院，2008年。

[9] 周雪光：《运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考》，载《开放时代》2012年第9期。

[10] 周雪光：《运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考》，载《开放时代》2012年第9期。

[11] 范斌、赵欣：《结构、组织与话语：社区动员的三维整合与社会建设》，载《2012年中国社会学年会政治社会学分论坛论文集》。

[12] 社会治理制度的合法性与有效性是一个复杂的问题。一般来说，制度本身的运行具有积累、耗散合法性与正当性的额外职能，而合法性与正当性之间亦有此消彼长、共消共长之多种可能。林尚立曾在《在有效性中累积合法性：中国政治发展的路径选择》（载《复旦学报（社会科学版）》2009年第2期）一文中对中国国家秩序建设中的有效性与合法性关系做了论证（而这与韦伯关于权力认同的合法性含义有关），认为任何政治体系的稳定与有效运行，需要两大基本要件：一是政治体系是否能够为经济与社会发展创造条件；二是政治体系的特性与作为是否能够得到绝大多数民众的认同，从而被人们视为应该接受并自觉服从的权力与制度，前者为政治的有效性，后者为政治的合法性。林还援引美国政治学家亨廷顿的观点，即国家是否有效所带来的发展差异要大于制度上属于民主还是属于专制所带来的发展差异，因而相对于供给制度而言，供给秩序更为根本。他进而认为中国国家秩序建设的路径为“通过创造有效性来累积合法性”，而“认同”可以分为对政治体系“特征”的认同和对政治体系“作为”的认同。对此，蔡禾在《国家治理的有效性与合法性》（载《开放时代》2012年第2期）一文做了进一步的阐释：“体系”认同是指民众对国家权力获取的制度安排是否认同，“作为”认同是指民众对政府具体治理行为是否认同，显然这两种认同并不完全一致。所以，有效性必然能够累积“体系作为合法性”，但并不必然导致“体系特征合法性”。中国的政治体系的性质决定了其“体系特征合法性”来源于具有卡理斯玛迷魅的领袖或领袖领导的组织，但随着卡理斯玛迷魅领袖的离去，其“体系特征合法性”受到挑战，而威权主义体制本身难以内生出新的“体系特征合法性”。这一体制特征决定了，威权主义国家必须要有更高的“体系作为合法性”来抵消对“体系特征合法性”的质疑，对治理有效性的更高要求。而且，只要非常规化治理的有效性不能转化为常规化治理的有效性，就不可能累积“体系特征合法性”。尤其是当政府治理的有效性承载了体系特征合法性和体系作为合法性的双重压力时，面对民众的治理诉求，政府会极度敏感。非常规化治理目标的开拓和有效治理的策略运用得越频繁，维持运作的经济成本就越高，累积合法性的边际效应就越低，常规化治理的有效性也越不能形成，距离“体系特征合法性”也越来越远。

[13] 周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，载《开放时代》2011年第10期。

[14] 王学军：《学习贯彻〈中共中央国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见〉百题解读》，北京：人民出版社，2008年。

[15] 王绍光：《毛泽东的逆向政治参与模式——群众路线》，载《学习月刊》，2009年第23期。王还认为，对公众参与政治模式的讨论假定，政策制定过程中存在一扇门，决策者在里面，公众在外面，建立公众参与制无非是把原来紧锁的门改装成虚掩的弹簧门，公众参与就好比公众推开了那扇门，得以登堂入室参与屋内的游戏。不过矜持的决策者却不会走出户外。毛泽东等中国革命的领导人对参与的理解截然不同，他们主张决策者必须走出户外，主动深入到民众中去，这就是著名的“群众路线”。

[16] 郭为桂：《群众路线与现代中国的国家建构》，载《东南学术》2011年第4期。

[17] 申端锋：《群众路线例行化》，未刊稿。

[18]如《后汉书·皇甫规传》注引《孔子家语》：“孔子曰：‘夫君者舟也，人者水也。水可载舟，亦可覆舟。君以此思危，则可知也。’”此话把一个政权看作“舟”，而百姓是“水”。“水能载舟、亦能覆舟”的意思，大致等同于“得民心者得天下，失民心者失天下”。

原载《社会科学》2016年第6期