〔摘要〕基于话语视角，信访产生于中国共产党群众工作的长期实践，形成了自身的话语体系。信访话语体现在围绕信访乃至一整套群众工作的法规政策、围绕信访及各类群众工作中官方与民众的语言表达。信访话语的生成与变迁是基于“革命—动员”与“改革—稳定”两个语境。革命和建国初期，信访属于 “动员”治理模式，实现了动员与民众诉求的平衡。“改革—稳定”语境中，信访话语尽管延续了反映意见、联系群众和调查实情的传统，却面临转向中的断裂问题，即“动员”话语消失之后难以在法治建设中定位自身价值。纵观历史，信访话语转向之关键在于构建契合改革语境的治理模式。
〔关键词〕信访；信访话语；治理；群众工作；法治
〔作者简介〕
于水，南京农业大学教授，博士生导师；
徐亚清，南京农业大学公共管理学院博士研究生；
姜凯宜，南京农业大学硕士研究生，江苏南京210095。
信访是本土历史语境下产生的治理方式，是中国共产党群众工作的实践形式。〔1〕从1951年政（国）务院颁布《关于处理人民来信和来访工作的决定》、2000年国家信访局正式挂牌成立到《信访条例》的公布与修订，信访伴随着新中国成立和改革开放至今漫长的历史。在长期的实践活动中，一整套话语体系围绕信访得以建构。就内容而言，信访话语由三个部分构成。其一是围绕信访活动而形成的信访法规文本、信访工作规章、原则。其二是围绕一整套群众工作形成的法规、规章、条例文本。其三是信访乃至一整套群众工作实践中官方和民众的语言表达。以语言为基础的制度文本、工作语言，构成了信访的话语体系，反映出本土历史和现实中一整套应对利益表达的治理模式。
一、话语视角：信访治理的逻辑诠释
西方话语理论在当代形成了以哈贝马斯和福柯为代表的两种不同思潮。尤尔根·哈贝马斯（Habermas）的话语概念是建立在挽救“资本主义合法性危机”的逻辑上。在哈贝马斯看来，晚近资本主义的经济、行政与文化系统之间出现了冲突，建立在语言基础上的所谓社会成员“交往”是对系统冲突的协调，对晚近资本主义合法化危机的“话语补救”。〔2〕米歇尔·福柯（Michel Foucault）则更充满批判色彩，福柯认为话语作为一种对生活世界的塑造力量，“明晰的要素在语言与认识、具体的话语与知识、普遍的语言与思想的分析、人类历史与语言科学之间的正当联系中显出光彩”〔3〕，语言规范作为实践的基础塑造、建构、反抗着政治权力。在福柯看来话语之间是存在冲突和批判的，他得出了“话语即权力”的著名论断。历史上占据主导地位的话语构建出符合自身语言规范的治理模式，也会不断遭受“直言”的冲击，福柯认为“直言”“讲真话”的意义是对主导话语的反抗。〔4〕尽管福柯的研究同样是基于西方语境，且具有“微观化”的风格，然而话语的批判性解释，即“直言”语言反抗主导话语的逻辑，可以有效诠释信访的治理模式。
依据本土历史变迁，信访的语境可以划分为两个历史阶段：“革命—动员”与“改革—稳定”。前者对应的是中国共产党独立领导的革命斗争（1927-1949）和新中国社会主义建设时期30年（1949-1978）。后者“改革—稳定”则涵盖改革开放至今的历史阶段。革命和新中国成立初期，以“处理人民来信来访”工作为主要特点的信访属于“动员”的治理模式，革命战争年代一整套群众工作的实践逐渐塑造出信访的治理传统。新中国成立之后，以毛泽东同志《必须重视人民来信》、国（政）务院《关于处理人民来信和来访工作的决定》、全国第一次信访工作会议为主要标识，信访作为表达群众意见的机制得以正式确立。改革开放之后，信访一方面继续支持政权建设、保护权益，延续着反映群众意见、联系群众、调查实情的功能，另一方面逐渐从原先“动员”转向社会维护稳定。信访的制度文本、官方语言需要在维护社会稳定、推进法治建设、创新社会治理中合理定位自身价值。
信访话语的基本内涵分别为历史与治理。就历史而言，话语本身便是在长期的历史演进中形成的。信访活动背后的价值理念、语言规范是基于历史上的实践活动，在革命、建国初期、改革开放之后漫长的历史进程中形成、发展和演变的。从治理的角度，信访属于本土特有的治理模式，在不同历史时期会有不同特点。信访工作的确立和发展、政府的信访工作实践、民众围绕信访的行为都是以话语为基础的治理活动。诠释信访话语，需要把握历史与治理两个关键要素，从历史维度诠释信访治理生成与演变背后的语言表达与制度规范。
二、信访话语的生成：基于“革命—动员”语境的历史演进
国务院《信访条例》第一条说明，“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序，制定本条例”。〔5〕作为对信访性质和设置宗旨的规定，《条例》第一条可以归纳出两个原则。其一，信访是作为政府和民众“密切联系”的途径存在。其二，信访性质和宗旨是保护信访人合法权益。信访作为对信访人合法权益保护途径，是通过调查事实、反映民意等方式进行的。相关类似的规定还有很多，这些规定虽然各有侧重，不过都反映出《条例》对于信访事项以及信访人意见的重视。结合《条例》相关规定，现存信访工作的关键词可以归纳为三点，即意见反映、联系群众、调查实情。（①这些在《信访条例》中都有体现，譬如依据《条例》第二十八条规定，“行政机关及其工作人员办理信访事项，应当恪尽职守、秉公办事、查明事实、分清责任、宣传法制、教育疏导、及时妥善处理，不得推诿、敷衍、拖延。” 第二十九条，“信访人反映的情况，提出的建议、意见，有利于行政机关改进工作、促进国民经济和社会发展的，有关行政机关应当认真研究论证并积极采纳。” 第三十一条，“对信访事项有权处理的行政机关办理信访事项，应该听取信访人陈述事实和理由；必要时可以要求信访人、有关组织和人员说明情况；需要进一步核实有关情况的，可以向其他组织和人员调查。……”。参见国务院。 中华人民共和国国务院令。http://www.gjxfj.gov.cn/2005-01/18/content_3583093.htm.）意见、联系、调查是信访的关键词，反映出信访话语的功能效用。现阶段信访工作的关键词属于党和政府长期以来的治理传统，即对群众工作的重视。回顾历史，第一次全国信访工作会议于1957年5月召开。在此之前，信访一词并没有直接、高频出现在党和政府的文本中，然而反映群众意见、调查群众实情长期以来是党和政府群众工作的重要任务，其在革命时期便已形成较为成熟的治理话语。从这一角度看，较早的文本依据可以追溯到毛泽东同志在1931年的《兴国调查》。在这份对中共党史产生重要影响的调研中，毛泽东对包括傅济庭等八个家庭进行了面对面深入访谈。（①在调研中，毛泽东所调研的八个家庭分别是，傅济庭、李昌英、温奉章、陈侦山、钟得五、黄大春、陈北平、雷汉香。毛泽东对八个家庭的人数、收入、土地等生活状况做了详尽的访谈调研。可以称得上是联系群众的政治传统的重要代表。参见中国人民解放军政治学院党史调研室：《中共党史参考资料（第五册）》，北京：人民出版社，1979年，第546-575页）当代基层治理中信访工作对各村、各居委会的人员派驻和定期纠纷排查制度便可以追溯到土地革命时期党的群众工作。“群众意见”“调查”早在革命斗争时期便是党和根据地政府的高频词汇，这些词汇一直延续到新中国建国和改革开放的今天。从海外中国史研究中同样可以找到研究文本作为侧面诠释，费正清主编的《剑桥中华民国史》中这样描述，“毛主义的建设很持久，从而能达到一个羽毛丰满的国家形态的新阶段。毛成功地组织并维持了一个持不同意见的政权。著名的群众路线说明了革命精英转变为统治精英的问题，这样的精英必须同时既建立国家，又进行革命” 。〔6〕尽管西方学者叙事与本土话语存在一定出入，然而字里行间不难看出“不同意见”和“群众路线”在革命斗争和政权建设中有着重要意义。 1951年，毛泽东同志发函《必须重视人民群众来信》，其正式言明“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众正当的要求，把这件事看成是中国共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义的态度。如果人民来信很多，本人处理困难，应该设立适当人数的专门机关和专门的人，来处理这些信件” 。〔7〕毛泽东的谈话反映了两个关键。其一，人民来信这一“群众意见”的革命话语已经延续到建国时期，并成为建国之后群众工作的重要内容。毛泽东同志发函无疑对同年政（国）务院颁布《关于处理人民来信和来访工作的决定》产生了直接影响，也为之后全国信访工作会议的召开奠定了基础。其二，毛泽东谈话中强调了“专门机关和专门的人”来“处理这些来信”。“专门机关和专门的人”则标志着新中国信访工作组织化、机构化的开始。联系群众、反映意见的“人民来信来访”是新中国信访工作的发端，人民来信、人民意见、纠纷排查等要素在新中国治理话语中发挥着不可替代的作用。
在第一次全国信访工作会议，乃至1951年毛泽东《必须重视人民群众来信》一文出现之前，调查实情、反映意见的传统就已经植根于党的革命斗争和政权建设中，该传统对于信访工作的生成和改变起到了塑造作用。不容忽视的，“革命—动员”语境下信访话语有着不同于改革语境的重要内容。在调查实情、反映群众意见之外，发动群众参与革命和政权建设也是那一时期信访工作的任务。该任务在特殊的历史语境下成为调查实情、反映群众意见的政治目标，“革命—动员”语境塑造下的信访话语有着两大特点。
1.信访话语在革命和建国时期属于“动员”的治理模式
那一时期信访话语具有一大鲜明特点，即对于人民群众意见的调查和反映是在中国共产党和党领导下各级政府的主动动员、发动下进行的。革命和建国初期，动员群众意见的主要目标之一在于革命斗争。以土地改革为例，群众意见、群众反映等成为土改文献中的高频词汇。1932年《苏区关于肃反工作检阅会议》中就呈现“以人民群众力量监督一切土豪地主富农一切反革命活动，举发一切反革命派别和分子在苏区内的阴谋破坏革命的行动”等语句。〔8〕1933年毛泽东同志的《查田运动的初步总结》中，在强调反对地主阶级、分配土地时，多次强调“在群众监督下没收”“在群众检举下发现苏维埃工作中犯了严重错误的一些分子”等内容。〔9〕类似的语言同样体现在中国共产党“白区”工作中，例如以刘少奇同志《关于白区的党与群众工作》为例，刘少奇在其中强调了“动员群众向国民党政府请愿”等动员群众意见的重要性。〔10〕在革命斗争和与之相关的土改等问题中，对人民意见的动员、调查和反映起到了重要的作用。
在党的建设和政权建设方面，作为新民主主义革命胜利的“三大法宝”之一，党的建设的有效实现与群众工作有着重要联系。这里可以引用抗战时期时任129师政委的邓小平同志对群众意见的言论。他在1943年中共中央太行分局高级干部会议上的讲话《根据地建设与群众运动》中曾言，“参加群众工作，发动群众。又为群众所帮助和监督”。〔11〕重视群众意见的传统同样体现在军队建设中。1948年毛泽东在关于军队民主运动的讲话中说，“应当使士兵群众对于干部中的坏分子有揭发其错误和罪恶的权利”。〔12〕这反映出军队建设与群众揭发等意见建议的关联。1949年之后，中国进入了社会主义改造和建设时期。建国初期的“三反五反”“三大调整”“三大改造”和之后的经济文化建设，都与“群众意见”“群众来信”密切相关。1951年，在关于“三反五反”的会议中，毛泽东强调，“反贪污、反浪费、反官僚主义……发动广大人民群众包括民主党派和社会各界人士去进行……号召坦白和检举”。〔13〕其中“发动人民群众”和“检举”无疑是人民意见在政治运动中的重要体现。在1956年社会主义改造完成后，中国共产党作为执政党一直着重强调通过群众工作的方式实现对党和政府的监督。邓小平同志在1957年西安干部会议上做了一篇题为《共产党要接受监督》的讲话，其中再次着重强调了“脱离群众犯大错误”“群众对党的监督”“党委领导下的群众监督制”等关键词。〔14〕基于以上历史文本不难看出，1951年毛泽东同志《必须重视人民群众来信》以及政（国）务院《关于处理人民来信和来访工作的决定》是中国共产党长期以来重视群众工作的政策输出。其产生根源于革命斗争和建国时期调查群众实情、重视群众意见的政治传统。
2.信访话语在那一时期基本实现了“动员”与“诉求”的平衡
这首先在于“动员”话语会影响和塑造群众意见，各级党委和政府能够通过“动员”话语联系和调查群众实情，并与群众实现共识。群众对党委、政府的意见、来信等表达中，随处可以反映出革命斗争和建国时期的语境。以北京市人民政府1952年处理人民群众来信来访情况为例，如表一所示有关“‘三反’‘五反’运动”有766件，占到了23.4%。“检举反革命”的有190件，占5.81%。反映干部作风问题的为154件，占4.71%。〔15〕这些信访内容反映出人民群众革命和建国初期，动员群众意见的主要目标之一在于革命斗争。在信访工作中主动参与革命斗争、支持新中国政权稳定与建设。其次，“动员”的话语是以群众实际情况为基础，充分照顾人民群众诉求的，主要表现为两个层面。
一是抽象化表达“照顾群众实情”“反映群众意见”的政策语言。诸如抗日战争时期，1941年，毛泽东同志在《农村调查》的序言和跋中言明，“第一是眼睛向下，不要只是昂首望天。……第二是开调查会。东张西望，道听途说，决然得不到什么完全的知识。……开调查会，是最简单易行又最忠实可靠的方法，我用了这个方法得到了很大的益处……”〔16〕1942年《中央关于深入群众工作中的决定》中同样着重强调“反映群众要求、群众情绪”。〔17〕又如1945年，毛泽东同志在《论联合政府》一文中说，“教育每一个同志热爱人民群众，细心地倾听群众的呼声；每到一地，就和那里的群众打成一片，不是高踞于群众之上，而是深入群众之中……” 〔18〕那一时期，群众工作成为充分表达群众要求的途径。关心群众实情、照顾群众要求成为革命斗争和政权建设的重要基础。
二是如土地分配、经济民生等具体政策文本。在1948年《贯彻执行中共中央关于土改和整党工作的指示》的这一份政策文件中，邓小平再次强调了“群众组织起来……极大多数农民都真正要求分配土地的时候再来分地”。〔19〕1952年《必须切实解决农民负担过重的问题》中，毛泽东声明了“专门调查农民公粮及其他负担的实情，以为会议讨论的依据”。〔20〕如图一所示，信访治理是群众工作的集中体现，党和政府通过调研、接受意见、来信的方式实现了对群众权益的维护。“革命—动员”语境下，信访治理有效统合了两个关键点，即发动群众自觉参与革命和建设、主动照顾群众利益。在信访工作的有效开展下，群众的利益表达不会影响革命和政权建设的目标。动员与诉求在特殊历史阶段基本实现平衡。
图一“革命—动员”语境下信访话语的生成
三、延续与断裂：“改革—稳定”中信访话语的转向
改革开放之后，本土语境从“革命—动员”转为“改革—稳定”，即从革命斗争到改革发展，从动员群众到支持改革发展的稳定工作。“改革—稳定”的语境下，法治建设成为信访话语必须面对的主题。基于一系列政策文本、社会事件不难看出，信访工作仍然是新语境下重要的政策议程。1982年全国第三次信访工作会议提出了“继续主动解决历史遗留问题和其他问题”的会议指示〔21〕，标志着信访工作在改革初期逐渐走向常态化。随着改革开放的深入进行，信访仍然延续着自身的功能，即意见反映、联系群众、调查实情的治理传统。从另一方面看，法治成为国家和社会治理的诉求，法治建设使得原先占据主导地位的“动员”治理模式逐渐消失。这给信访带来的，是话语调整与重建，即信访话语转向问题。在改革、发展、稳定的大方针下，信访话语的延续性与断裂性并存。
从延续性角度看，信访话语的延续主要体现为两点。首先是信访工作在改革中以更加机构化、制度化的方式明确其功能。1984年，黑龙江省制定了全国第一个地方性的信访法规，这对中央的信访法规制定起到了政策先导的作用。1995年国务院《信访条例》正式出台、2000年国家信访局正式成立都成为信访制度化的标识。2001年，全国第五次信访工作会议召开，会议提出，“信访工作做得好不好，关系到党能否始终保持与人民群众的血肉联系，关系到人心向背这一重大政治问题”。〔22〕这是在改革开放深入进行的背景下充分肯定了信访话语作为群众工作的实践、作为本土特有的治理模式的地位。信访作为反映意见、联系群众的表达机制，在法治化进程中进一步强化。2005年，经过各级国家机关、各领域学者、社会各界人士的共同努力，国务院对《信访条例》进行修订之后重新颁布与实施。此后的十年间，信访工作持续发展，成为改革开放中化解社会矛盾不可或缺的治理模式。2017年第八次全国信访会议中，习近平同志指出，“要切实依法及时就地解决群众合理诉求，注重源头预防，夯实基层基础，加强法治建设，健全化解机制，不断增强工作的前瞻性、系统性、针对性，真正把解决信访问题的过程作为践行党的群众路线、做好群众工作的过程”。〔23〕 《信访条例》颁布以来，信访工作取得了一系列长足发展，并获得日益发达的技术平台支持。2005年最新修订的《信访条例》规定，“国家信访工作机构充分利用现有政务信息网络资源，建立全国信访信息系统，为信访人在当地提出信访事项、查询信访事项办理情况提供便利。县级以上地方人民政府应当充分利用现有政务信息网络资源，建立或者确定本行政区域的信访信息系统，并与上级人民政府、政府有关部门、下级人民政府的信访信息系统实现互联互通”。〔24〕自2006年中华人民共和国政府网站成立以来，国家信访局等各级信访部门的网站逐渐成立。2007年全国网上信访信息系统正式运营，2009年国家信访局开通了网上申诉受理系统。2014年，最高人民法院设置了网上申述信访平台，对“涉法涉诉”型信访案件进行了网上的接收和处理。2015年，国务院更新了新的网上信访信息系统，持续对信访事项进行更加高效便捷的处理。中央在网络信访上的建构，为地方发挥了法规支持和政策导向作用。截至2014年年底，网络信访信息系统已经在全国29个省（自治区、直辖市）、275 个地（市）和 1831个县得到落实。〔25〕
其次是信访工作以党和政府一系列的政策规范为基础，发挥着保护信访人合法权益的作用，承担着政府和群众纽带的重要功能。这在现实案例中有重要体现，主要为三点。其一是信访举报违法犯罪行为。信访举报机制在倾听群众呼声、保护群众利益上起到了重要作用。以20世纪90年代的“严打”为例，“严打”中诸多违法犯罪集团的落网都离不开群众的信访举报。1996年“张金龙”“邵银初”案件都是在知情群众的信访举报中被公安部门侦破。2000年以来东北刘勇、青岛聂磊等案件都是与信访举报有着直接或间接的关系。其二在于对信访人的权益救济和补偿。改革开放以来，“涉法涉诉”类的信访工作起到了“冤案排查”、保护权益的作用。譬如“聂树斌案”中受害家庭坚持信访维权的行为使案件发生转机。其他的权益救济和保护在诸如“城乡建设用地增减挂钩指标”等农村土地整合与流转、城市建设拆迁等问题上都不乏案例。其三是信访人通过信访活动提出批评和建议权得到保障。批评和建议权是公民的政治权利，信访活动则为批评和建议权有效形式提供了途径。在改革开放之后一些重要的政策改革中，国家机关的决策活动离不开对社会意见的吸纳，信访则是吸纳意见的平台。2003年“孙志刚”案件和此后一系列社会事件，包括“三鹿奶粉”“乌坎村”“宜黄拆迁”都促使社会各界通过信访活动对政府进行问政，对包括《食品安全法》的出台、《拆迁条例》的修订、劳教制度的废除发挥了重要作用。
然而信访话语的转向仍然是至今为止信访工作尚未解决的主题，信访话语的断裂由此产生。“革命—动员”到“改革—稳定”的语境转变，使得信访应当褪去原先“动员群众参与斗争”色彩。首先，法治建设与革命斗争语言明显不同。革命斗争意味着旧秩序打破和新秩序构建，新秩序构建后，法治则是常态化的秩序。其次，“稳定”的发展前提与“动员”不相容。改革开放的今天，稳定是发展的大前提。自上而下的动员则不再符合新语境的需要。改革开放以来，官方通过一系列的政策规范力求使信访工作能够在法治建设中得到定位。2014年十八届四中全会在提出“全面推进依法治国”的同时，也明确强调了“把信访纳入法治化轨道”的目标。信访在实践层面需要通过一系列的法规制定、机制调整、政策过程构建起契合法治的话语体系。问题便在于，信访话语在转向的实践中是否能够真的契合新语境，是否能够符合、且促进法治建设，信访是否是法治建设中唯一的治理模式？社会关于信访话语的存在价值也存在不同的观点，即信访在“动员”话语失效后究竟是常态化的治理模式还是法治不完善的“替代品”？
实践中面临的困境表明信访话语难以做出有效回答。从一系列的社会问题中可以看出，褪去“动员”话语色彩的信访，在法治化进程中面临断裂问题，即过去动员话语不符合改革需要，契合法治的话语难以真正在实践中有效确立，却由“主动动员”转变为“被动维稳”。这里不妨引用江苏省A市J社区2015年上半年信访工作报告，“妥善处理到市、区信访局上访群众6件次，其中集体上访1批8人……上访数量全区最低”。（①该数据时基于2015-2017年信访课题组调研所得资料，对相关地名信息进行了必要隐匿。）转型时期，信访工作必须有效化解社会矛盾、维护社会稳定、避免各类社会冲突危害经济社会发展、损害政治合法性。而诸多事项中，信访是唯一行之有效的化解矛盾途径。“革命—动员”语境下信访话语的两大特点，即信访属于“动员”的治理模式、动员与诉求的平衡均已逐渐消失。当前阶段信访相比革命语境凸显出新的特点，使得信访话语在断裂中面临治理危机，可归纳为三方面。 1.民众方面褪去了阶级斗争语言，其利益表达“赤裸化”与维权常识缺失并存。在语境的转变中，“动员”话语难以继续塑造群众价值理念，影响群众的价值判断。信访在诸多事项中逐渐转变为纯粹基于自身立场的意见主张和利益要求，当利益诉求没能得到预期回应时，长期上访的“专业户”易于在转型期形成并积累。上访户的行为表达中多出现类似于“草菅人命”“黑心政府”之类的语言，表达其怨恨心态。上访户的维权常识严重缺乏，缺少对法律法规和《信访条例》的必要遵守。《信访条例》规定，“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利”。〔26〕一些上访户诸如“拍照威胁”“聘请律师团体策划闹访”等过激行为无疑构成了对《信访条例》的违背和对法治的破坏。其维权常识缺失还表现为信访人对《信访条例》规定的信访流程置之不理。各级政府信访部门是专门负责信访工作的，而一些上访户“见车就拦”“见官就告”“是衙门就闹”，构成了对信访工作制度化、有序化的严重困扰。
2.现阶段信访机制难以有效整合和处理现实中各类信访诉求。其一，信访工作的实际情形超出了各级信访部门的职能范围，当前的信访工作中信访部门的普遍设置与各类信访案件充斥各类机关的现象并存。各级信访部门与其他政府部门共同承担着各种信访任务，譬如“涉法涉诉”信访中诸多来信直接传递给人民法院、检察院等司法部门。信访部门尽管在不断完善中，却无法充分承担对所有来信来访的处理任务。这除了与诸多信访者“见官就告”的问题有关以外，还与信访内容多元化的现实情形密切关联。涉及各类具体政策的信访常会使得信访者直接找到与信访事项相关的各类信访部门处理，使得信访部门无法全面整合各种信访事件。基于此，是撤销信访部门将来信来访任务交给各类相关部门还是充分扩大信访部门职权？这成为一个悬而未决的问题。其二，信访工作出现的“全能化”趋势。革命斗争和建国时期， 通过“处理来信来访”保护群众权益的方式有着历史时段的特殊性，而从法治构建的角度，仅仅依赖信访工作却会增加信访部门压力，超过信访工作职能范围，导致其“全能化”。“全能化”首先体现在信访工作“什么都管”。依据《信访条例》，信访所针对的对象为：“（1）行政机关及其工作人员；（2）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；（3）提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员；（4）社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员；（5）村民委员会、居民委员会及其成员”。〔27〕而实际层面中诸如私企赔偿等问题都要信访部门解决，甚至诸多基层信访工作人员反映，“有的上访户长年累月上访只是反映家庭矛盾”。“家务事也要管”反映出信访工作承担了远远超过《信访条例》规定的责任。其次，“全能化”还体现在信访工作的职能扩张。一方面按照《信访条例》规定，信访工作只能反映民众意见要求，既无法直接处理民众各种经济文化诉求，也无法直接问责其他部门。另一方面由于上访户的压力和维护社会稳定的责任，信访工作在实践中不断扩充其职能。故而信访增加了处理、仲裁、终结等职能。《信访条例》中出现复查、复合的“三级终结”使得信访增加了调解、司法调查乃至仲裁的职能。例如在江苏省H市G县信访局提供的案例资料中，出现了这样的工作答复，“X女士，根据赔偿条例，你于2010年要求的赔偿不符合政府第XX政策文件规定，已经被驳回。”信访工作在发挥“纽带”作用之外，还承担了其他的责任职能。《条例》的“纽带”与“终结”规定自相矛盾。革命斗争和建国时期调查机制在改革开放时期的全能化阻碍了司法体制的完善。 3.各级信访工作中会出现背离《条例》规定、违背法治的官方语言。信访工作为了维护“稳定”指标，甚至出现了“要求上访户写保证书不再上访”的行为。根据《信访条例》规定，“任何组织和个人不得打击报复信访人”。〔28〕如果按照这一规定，“要求写保证书不上访”的行为变相成为一种对待信访人的“私下打击”，即剥夺了信访者法定的监督权。再以江苏A市B社区2015年工作报告为例，“重点做好对长期上访户王某、赵某等的工作”。根据一些信访工作者描述，“工作”主要是在可能上访的地区、地点派驻人员，“盯紧”上访户。在信访者缺乏法律常识的情况下，为了避免冲突发生、维护社会稳定“盯访”“劝访”时有发生，“盯访”等行为无疑是违背信访宗旨和条例规定的。究其原因在于，信访本身是基于“动员”语境产生的治理模式，“动员”失效之后，信访在诸多事项中成为应对利益表达的唯一有效机制，却无法有效平衡政策目标与民众诉求。一方面，信访工作存在的一些现象违背了法治；另一方面，其他替代信访的利益表达途径没有有效构建，当冲突问题爆发时，信访工作只能在现存法治不完善的情况下尽可能“维稳”。
四、结语：信访话语在历史转变中的治理革新
既往的许多研究都是从“官民冲突”解释当下的信访问题，故而他们存在的问题主要在于复制西方理论基础却忽视本土话语。简单地以西方话语为分析框架，无法解释信访这一饱受争议的政治现象为何会生成，又为何会产生与现代政治秩序的张力等问题。纵观信访的生成和转变，其并非纯粹的刚性制度设定，也不是部分国外学者简单化理解的“中国抗争”。信访治理的变迁反映出从革命到改革语境变化中本土话语的建构与转向。立足当下阶段，如何治理信访问题，如何转变信访话语，需要在改革的语境中寻求答案。这里有必要构建一种符合国家治理体系和治理能力现代化要求、契合法治建设的信访话语，综上所述可归纳为三点。
1.信访属于近现代以来本土治理的话语体系。信访工作的关键词，包括“意见反映”“联系群众”“调查实情”等均源自于信访的话语传统，信访话语本身则植根于中国共产党革命建国的语境。在中国共产党领导武装斗争和政权建设的历史阶段，信访是“动员”话语塑造的，源自于中国共产党群众工作的实践。信访通过动员群众意见、调研了解群众实情，充分支持了新民主主义革命和新中国国家建设。改革开放之后，信访通过政策法规的完善得到进一步发展，并基于网络平台的革新日益信息化，其原有功能在诸如“严打”等事件中得到延续。信访治理在生成与变迁中，尽管不排除诸如全球化、信息技术革命等国际因素影响，但其核心是本土的话语体系。西方的所谓政治现代化标准不适合直接诠释信访问题。
2.在“动员”话语褪色无法解释改革开放后语境的情况下，信访需要构建起新的话语。在全面推进国家治理体系和治理能力现代化、全面推进依法治国建设过程中，信访话语应当同其他各类社会议题一起，以公平正义作为普遍追求的价值导向。改革发展中，信访话语所追求的公平正义应当既传承群众观点、群众路线等优良传统，又契合构建民主、法治的当代诉求。公平正义的价值观点，应当体现在对信访工作的价值塑造和通过法治对信访的行为规范。政府的政策变迁与民众诉求的平衡应当重新得以构建，社会成员权益应当得到平等尊重，法治则应当承担起维护公平正义、规范信访行动的使命。无论是信访工作的“截访”还是信访人的“闹访”等行为都为公平正义所不容。
3.信访作为本土治理的话语可以在多元合作中实现合理定位。信访话语存续至今，说明信访作为群众工作的实践，长期以来是契合本土的历史和现实情境的。信访工作的传统功能可以在新形势下得以发挥，关键在于合理定位。全球化、信息化的今天，改革发展的中国社会正在形成多元化、复杂化的环境。在国家和社会治理中，信访既需要充分表达民意，又不应过分干预司法和其他民生社保部门的职能，信访的存在不应该阻挠其他部门和国家机关的职能发挥。原属于司法职能的“仲裁”应当退出信访的政策文本、制度规定中，以契合信访法治化要求。一方面，国家治理体系和治理能力现代化有赖于法治构建、司法完善和部门有效改革。另一方面，信访作为一种民意表达和监督机制可以成为多元治理中的有效一环，传承群众观点和群众路线的优良传统，发挥本土治理的特色。
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