从传统社会走向现代社会的现代化过程中，社会的经济、政治和文化等方面都经历了结构上的调整和重建。在原有的结构及其所形成的秩序逐渐失效，新的结构和秩序尚在建立之中的时候，社会容易出现不稳定状态。本文的目的就是探讨转型期间政治结构的调整与不稳定的相关性，以及如何在变革中实现政治稳定。
一
后发展国家经济发展的一个后果是社会政治结构的变革。社会政治变革的动力一方面来自经济形态的进化，另一方面出自推动现代化的时代要求。经济发展使社会中逐渐生产新的社会力量，传统社会政治结构无法容纳新兴社会力量，无力协调和统帅社会，不得不进行调整，以便重新获得合法性和社会支持。为了担当推动经济增长责任，国家也必须主动调整自身，以适应经济发展的需要。
首先，政治权威基础的变更。在走向现代社会的道路上，传统社会中所流行的社会政治权威会失去存在的基础，社会结构的分化需要一种新的权威结构来统帅和整合。不发达状态下社会的结构类型简单，社会分化尚未真正展开。拥有大量土地、军队或城市初级工业的少数地主、官僚资产阶级、军阀或贵族掌握了社会的统治权，广大农民、工人和城镇小生产者处于无权地位。这些权贵们靠着手中的土地、财产、武装或世袭的爵位，高居于平民百姓之上。他们通过封建王朝的行政或教会组织，或宗法血亲纽带，实行中央政权对全国的直接统治。除此之外，他们的统治也以保证广大农民维持糊口的自然经济生活作为基础。大部分后现代化国家，包括日本和俄国，大都曾处于这样一种政治权威结构。
经济的发展使越来越多普通社会成员摆脱了一穷二白的状况，其中一部分财产积累较快的人对完全听命于贵族大公们的生活感到不满，开始要求改变自己的无权地位。与此同时，"政治发展在结构方面的表现就是分化。在分化中角色发生变化，变得更加专门化或自主化，出现新型的专门角色，出现了或创造了新的专门化结构和次体系。"①处于不同行业及不同社会地位的群体纷纷要求自己的利益得到政治保障，原有的单一政治结构开始解体，社会中需要一种可以容纳多元政治力量的社会权威结构。从各个发展中国家的经验看，或迟或早这种权威结构的转型总要发生。原有的君主政体、独裁统治或官僚资本的统治，都在现代化的冲击下走向瓦解。
中国的封建王朝自鸦片战争以来就处于解体的过程，到1910年时终于土崩瓦解，但随之而来的是封建军阀割据和"蒋家王朝"的封建式官僚资本的统治。1949年新中国成立，政治制度发生了根本性变革，广大人民第一次成为国家的主人，建立了人民代表大会这种社会主义民主制度。由于前几十年我国一直实行严格的计划经济，对地方和个人实行直接而全面的控制，加之未能以应有的速度和深度从法律和政治两方面发展和完善社会主义的民主政治，使封建制度的残余仍在我国政治结构的某些环节或方面发生着影响。比如干部终身制、个人崇拜、等级特权、以权代法等现象便是。
1978年以来国家开始下放权力，政府行政权力从经济领域逐步撤出，个人在择业、经营和居住等方面的自主权利陆续得到恢复。在计划体制下形成的直接而全面地控制企业和个人的政治结构开始变化，逐步走向依法进行宏观调控的轨道，深刻的社会变革将持续下去。
政治权威基础转型可以有多种形式。有的国家走向西方式的民主，有的国家则以建立社会主义制度为目标，还有其它的政治组织形式。不管采取哪一种政治体制，这种转型是不可避免的。另一方面，权威方式的变换必然导致一个社会中政治体制的改变。历史上资本主义取代封建王朝，社会主义制度建立以及其它一些制度类型，都是政治发展的途径。在次一级层次上，政府机构的改变、精简机构或政府职能的转变以及其它行政方面改革、立法制度的调整等政治制度化建设也是这方面必不可少的工作。
其次，政治行为模式的变换。发展引起政治变化的另一个重要方面是社会成员个人政治行为的现代化，其基本倾向是个人参与政治的广度和深度均有所加强。个人从过去很少甚至从不参与政治活动变为愈来愈对政治感兴趣并开始主动介入。"从全球范围看，政治动员的水平与三大产业的职业分布状况之间有着明显的联系，对55个国家的研究也发现，投票参与水平是'经济发展程度的函数'，在历史上社会一经济现代性和政治参与似乎携手并进。②
第一，经济发展引起的社会分化使社会上的群体在数量和规模上都有所增加，同时也加剧了各群体之间关系的紧张。一方面新形成的社会群体不断出现，参与社会利益的分配，使已有的群体受到威胁；另一方面，地位较低的群体力图提高自身地位，也使其它群体感到了生存的压力。社会群体之间的对立加速了各种群体意识的形成。为维护和扩大自身的利益。各群体或者直接采取针对性行动，或诉诸公共权威机关，前者导致社会冲突的增加，后者扩大了公民的政治参与。这一点已经为近年来发展中国家的政治不稳定情形所证明。
第二，社会群体的增加导致各种组织和社团纷纷成立。政党、商业组织、工会、协会、联谊会以及社区组织越来越多，加入的人员也大为普遍。1978年以来中国各类非政治性社团从无到有，迅速增加，最终导致政府在1990年制订了社团登记法，以管理众多的群众团体。我们知道，加入组织是公民政治参与的一种形式，一个组织涉足政治，其成员也随之进入政治。
第三，经济发展导致政府职能的扩大。国家作为社会政治组织形式，对于推动经济的发展负有义不容辞的职责。政府在激励、管制和再分配等领域的作用随后发国家经济的起步而愈发重要。政府职能的扩大使政府活动对民众的影响愈加明显，广大民众自然会认为政府的行动与自己的利益相关，从而自觉地参与政治，努力影响政策过程。这种参与带有一定的被动员性质。
政治权威基础的转换要求政治制度随之调整，由过去的专制型或独裁型的向民主型和多元型的政治体制转换。个人政治行为模式的变化要求政治体系向开放型发展，政治制度的设计必须能够吸纳广大社会成员日益增多的参政要求，并且增加社会中利益表达的渠道和利益综合的能力。这两方面的政治变化均要求一个社会中的政治结构进行调整。
二
政治现代化意味着政府效能的提高和政治民主化。这是两个相互制约又相互促进的方面，统制力的增强不是走向专制，民主化绝不意味着削弱政府的效能。实现这两个目标的并进，需要发展中社会的政治制度和秩序等方面的结构性改变。在政治变迁过程中，不可避免地会出现社会失范等消极现象。与发达社会和最不发达社会相比，发展中国家的政治体系具有这样一些特点。
首先，多数国家独立时间不到50年。二次大战后开始，在50年代和60年代形成高潮的"非殖民化"运动中，绝大部分第三世界国家脱离了殖民国家的管辖，成立独立的国家。殖民地国家的政治独立，有些是经济启动的结果，有些则是民族解放的政治要求。独立以后，这些国家政治现代化尚没有开始。
第二，这些国家的立法、制宪、司法及政府行政机构刚刚建立，各自的责任和功能还在形成之中。这种不完善的国家机器极容易受制于社会中经常发生的政治争斗，政府的中立性难以坚持，决策的摆动和中断也时有发生，不稳定是这个时期后发国家政府的常态。
第三，利益集团不发达，社会缺乏有效的利益表达机制。政治组织少，并且往往还不能明确自己的目标。比如，有些政党在支持还是不支持现行政府这个关键问题上还很含糊而一些较弱的政治组织还没有找到有效的参政方式，无力对政策产生影响。"政治上发达的社会和政治上不发达社会关键性的区别，在于其组织的数量、规模和效率。"③
在这种政治体制条件下，发展中国家的社会变革可能付出的代价表现为：
其一，有些政治上独立时间短的后发国家还没有形成真正意义上的政治共同体。在这类国家中，虽然建立了名义上的中央政权，但社会的大部分并不受中央政权支配，社会上各个群体之间差异悬殊。由于经济发展水平低下，缺乏有力的经济纽带把他们联接起来，人们习惯于效忠自己的村庄或家族，大都"有回避政治的倾向。村庄的首领或宗教领袖总是力图缩小政府的影响。大众也没有影响政策的机会，他们总是设法逃避专制政府的税赋徭役。"④由于没有形成统一的政治共同体，大众的国家观念淡薄，政府的政治主要依靠强制性手段，国家与社会群体的关系紧张。
在这种情况下，刚刚独立的政治权力往往由激进的上层精英所掌握，如军人或激进的政治家，他们不是出身于拥有大量财富的阶层，因此其统治缺乏经济基础。一般而言，新兴政治势力只能通过直接掌权的方式来确保自己的地位，这就是很多第三世界新兴独立国家采取专制政体的一个重要原因。由于领袖人物根基不稳，尽管采取个人专制和高压统治，仍不能避免反对势力的颠覆。二次战后的20年间，拉丁美洲的20个国家中就有17个国家发生过政变并取得了成功（仅墨西哥、智利和乌拉圭维持着宪法秩序）。这些国家中最缺乏的是稳定的政局。
其二，利益集团不发达，社会各群体之间差异悬殊，社会中缺乏占主导地位的阶级。政治权威不是以一个有粘合力的统治阶级为基础，既没有形成政治上的国民认同感，也没有形成一种公共舆论。种族派系林立，相互间摩擦和冲突不断。"在传统社会中，民族或宗教集团之间相处本来相安无事，而作为社会和经济现代化所产生的相互作用，紧张和不平等的结果，民族或宗教集团间产生了剧烈的冲突。因此，现代化增加了传统集团之间、传统集团与现代集团之间、以及现代集团之间的冲突。受西方或现代教育的新上层同靠承袭得势的传统上层发生冲突。在现代化的新上层内部，政治家同官员之间、知识分子同军人之间以及劳工领袖同商人之间出现对立情绪。许多这些冲突，迟早可能激化成暴力。"⑤
其三，政治参与扩大与政治不稳定之间的关系十分密切。后发国家的群众参政热情主要来自各种社会力量都希望参加政策制定。被经济发展动员起的愈来愈多的民众开始有意识地保护自己的利益，并力图在社会政策中为自己争得更有利的份额。面对群众的参政热情，第三世界国家的政治制度建设普遍滞后，不能及时将那些具有政治意识、参政积极的社会力量吸收和同化到政府体系之中。在这种社会中，社会异质性程度大为提高，社会中的政治一体化遭到破坏，社会动乱接踵而来。因此，高水平的参政和低水平的制度化是一些第三世界国家政治不稳定的根源。
其四，政治权威基础转型时期出现"权威危机"。政治权威形态的改变期间，旧的权威正在失去合法性，新的权威还在树立之中。此时一个国家处于"权威真空"状态，极容易引起政治结构的解体和社会行为的失范。"据统计，在1962-1975年间，世界上共发生政变104起，几乎都在发展中国家。"⑥"权威真空"时期不仅造成合法法危机，而且使政府统治的有效性大打折扣。社会处于一种"失范"状态，社会中通行的行为规范陷于混乱，人们的行为失去了准绳，整个社会向失控和无序状态滑去。各种社会势力针锋相对，互不相让，纷纷争取对社会的支配权，广大社会成员普遍没有依着感，社会呈离散状态，冲突随时可能发生。
政策多变和缺乏连续性是第三世界国家又一种常见的不稳定。那些由根基不稳的领袖人物当政的国家，政策缺乏稳定性。这种国家中领导人更换频繁，而且多是在不规则情况下的人事变更。政策缺乏连续性的另一个原因是国内各派社会力量利益对立，难以就经济和政治等方面的社会目标达成共识。当社会政策倾向随着左右政府决策的社会群体的变换而摇摆，或当某一种社会势力在政府决策圈中占上风时，政策就明显偏向于这些社会群体。由于各派政治力量此消彼长，占统治地位的集团变换较快，国家的政策随之多变。在这种情况下，尽管国内没有大的动乱和冲突，对于大多数没有处于统治地位的民众来讲，仍感到无所适从，缺乏一种稳定的发展环境。
一个社会中的利益分化也可能导致政策的多变。这种多变主要表现为政策在执行中的变型。中国由计划体制向市场体制的过渡中，中央政府进一步下放权力给地方政府及企业，中央对地方和企业的控制逐渐放松，地方政府和企业开始出现自己的利益，于是中国政策实施中出现"上有政策，下有对策"的新现象。政策在实施过程中"走样"，上级与下级在政策理解上往往不一致，这种现象造成上级与下级乃至中央与地方之间的摩擦。各个地区、各个部门乃至各个企业之间由于对上级政策的不同理解，执行起来程度大不相同，发生摩擦和冲突的可能性大为增加，造成地方政府之间、不同部门之间，不同企业之间的关系紧张。
三
在一个发展中社会，人们最担心的是政局不稳和政策不稳，邓小平同志在总结中国改革经验时特别指出："中国发展的条件关键是要政局稳定，第二条就是现行政策不变。""一个政局稳定，一个是政策稳定，两个稳定，不变也就是稳定"。可谓切中要害。
首先是政治体系运行的制度化。发展中国家因政治权威基础转换和政治参与扩大而引发的不稳定，主要原因是社会中缺乏相应的制度保证，难以在转型期间实现权威模式间的平稳过渡，难以吸纳社会中突然增加的政治要求。因此，政治制度化的进展是否及时和恰当是变革社会中政治稳定的体制保障。在经济进步的同时，各发展中国家必须加强政治立法，把政治权力结构的变动和市民政治活动的方式以法律的形式固定下来，使之规范化，消除"权威真空"和"参与爆炸"可能导致的动乱因素。1978年以来，我国陆续制订或修改了《选举法》、《政府组织法》以及有关农村基层政权和城镇居民委员会的法律，加上对游行示威、监督举报等民众政治参与形式的法律规定，以及干部的任免提升等录用制度的出台，政治制度化步伐大大加快，对于维护社会稳定，促进经济发展，起到了积极的作用。
其次是社会政治生活的秩序化。制定有关的立法和政治规范只是实现政治秩序化的第一步，如果这些制度得不到很好的贯彻，政治秩序仍然是一句空话。若使新的政治制度化措施能得以实施，还必须训练一批干部和工作人员。转型期间的干部队伍以原有体制下培养和录用的干部为基础，不宜一下子对全体干部同时进行新旧交替。为此，发展中国家必须在现有的干部基础上对公积人员进行现代化再教育，同时抓紧新干部的选拔和培养。有了干部保证，转型时期的平稳过渡就有了把握。
另一方面，对公民的政治教育和政治训练也是政治制度化建设必不可少的一环。理性的公民，也即公民的制度意识、守法观念、政治责任心以及理智的政治判断力是一个社会实现政治秩序化的重要条件。公民教育是一个长期的政治社会化过程，需要多种教育手段并用，象灌输、说服、诱导和一定程度的惩罚等手段都是必要的。对公民的政治教育还应动用学校、企业、机关、团体以及其他社会结构共同发生作用。
最后，政策的一贯性作为社会稳定的重要保证，在发展中社会尤为重要。政府对经济发展的组织和推动主要通过政策，政策的正确与否决定一个国家的发展能否成功。政策是否一贯则是经济发展是否稳定的重要保障。社会转轨过程中变化的速度较为剧烈，做到政策一贯实非易事。有些发展中国家在这个时期里政治领导人更换频繁，更增加了保持政策一贯的难度。政策是个人行为的一种规范，政府的政策多变，社会中个人的行为就难免失范。政策的稳定程度也关系到人民安居乐业的信心，而人民的安居乐业是一个国家稳定的基本条件之一。
保持政策的一贯需要两方面的努力，一是提高决策者的水平，二是提高民众的素质。决策者应具有战略眼光，制订政策时不仅关注近期目标，而且着眼于全社会的长远利益。决策者还应具有民主意识，注意吸收专家意见，使决策走向科学化。民众则应具备起码的参政意识，掌握基本的政治知识，特别是关于政治制度和决策程序的常识，这样他们才能有效地参与到政策过程中。
转型期间社会的变化是多方面同时发生的，产生不稳定的原因也是多方面的，我们只提出了其中的主要方面。发展中社会实现政治稳定的途径也不是唯一的，我们只提出了主要的几种。
注释：
①阿尔蒙德：《比较政治学》，上海译文出版社，第24页。
②《难以抉择》，华夏出版社，第46页。
③④⑤《变革社会中的政治秩序》第34页，第3页，第43页。
⑥孙立平：《权威基础转换的异步性与"权威真空"》，载《天津社会科学》，1990年第6期。
