【摘要】地方政府的行为自主性，以及地方官员面临无处不在的责任冲突，导致约束地方政府行为，不可能完全仰仗外部强制，寻求组织文化途径可能成为引导地方政府行为的一种选择。偏离了“公共性”的地方行政组织文化是导致目前我国地方政府非合作倾向的根源。重塑合作型行政组织文化需要回归行政组织“公共性”、确立新的行政价值观、重新定位地方政府角色以及正式制度安排的协调与配合等。
【关键词】地方政府合作|合作型行政文化|公共性
区域经济发展进程中的成功与困惑，使得区域内地方政府间的关系日益受到关注。目前学术界从政治、经济、法律等途径讨论地方政府合作的文献已为数不少，但是，从文化途径来研究地方政府合作的文献还鲜有所见。
人的行为方式，例如竞争与合作，是受人的行为动机所驱使的。通常认为，人是自身利益最大化者，人在任何情况下总是趋向于“多”而不是“少”，所以，人的行为表现均受其追逐利益的动机所驱使。然而，人生活在一个相互依赖的世界里，人的逐利行为不能不受到约束，如若不然，人类社会就不可能走出“霍布斯丛林”。这种约束可能是强制性的，如法律，可能是非强制性的，如道德；可能是正式的，如规章制度，可能是非正式的，如习俗；可能来自于外在的约束，可能来自于内心的自觉。正因为如此，人类社会才不至于在人们逐利的过程中陷入无序。
作为一种意义共享体系，文化是人类社会长期实践的结果，也是集体选择的结果，它必然构成人的行为约束和生活的价值追求。在高度组织化的现代社会，几乎所有人都生活在各式各样的组织之中，每一个组织都会有一套意义共享的体系，它使组织独具特色，引导和约束着组织及其成员的行为。“不管组织的力量是强是弱，文化在整个组织中都有着深刻的影响，它实际上影响着组织中的每一件事：从某人的提升到采用什么样的决策，以至于职工的穿着和他们所喜爱的活动。”[1]政府的使命和职责使得它有别于其他社会组织，但与其他组织一样，它也有自己的一套意义共享体系，这套意义共享体系同样会约束和引导着组织成员的行为。它可能使组织成员的行为偏离诸如组织规则、章程、程序等这些正式制度，有时甚至与正式制度相反；它还可能将引导和塑造组织成员特定行为的所有努力付之一炬。我们可以训练和选择道德个体，组织制度也可以明确责任、加强合作、广开言路和维护领导权威，但组织文化也可以强有力地打击有道德的行为，甚至怂恿不道德行为[2]169。
正是由于组织的意义共享体系，使得组织文化成为引导和塑造组织成员行为的有力工具。就是这个意义共享体系通过告诉员工什么该做，什么不该做，什么是对的，什么是错的，从而引导成员的行为。当我们发现组织员工这样做了而没有那样做，也就可以从这个意义共享体系本身寻找根源。就此而论，当我们期望地方政府间能够深度合作，因为这样做既符合公共利益的要求，又有利于区域经济一体化和可持续发展，而地方政府的实际行动却不是如我们期望的那样，要寻找其中根源，就有必要从地方政府的意义共享体系本身着手，因为，组织拥有什么样的意义共享体系，组织及其员工就会有与此相一致的行为表现。于是可以更进一步说，如果我们要采取措施引导地方政府从零和博弈走向正和博弈，重塑地方政府的意义共享体系应当成为最重要的途径之一。本研究拟对寻求组织文化途径的必然性、我国地方政府非合作倾向的文化根源和应对策略等展开探讨。
一、组织文化途径规范地方政府行为的必然性
地方政府空前膨胀的自由裁量权使其获得了前所未有的行为自主性，而地方官员却又面临着无处不在的责任冲突。所有这些使得约束地方政府行为，不可能完全仰仗外部强制，尤其是法制不健全的情况下更是如此。那么，组织文化途径就成为引导地方政府行为的必然选择。
（一）自由裁量权与政府行为的自主性
当今政府拥有巨大的自由裁量权已是不争的事实：一方面，政府处理公共事务，拥有巨大的自由处置空间，另一方面，在执行法律过程中，具有进一步阐释法律的权力。早在古希腊时期，亚里士多德就指出，在执行法律过程中，官员们将必然遇到一些立法者根本未能预料到的问题，法律的每一次适用都涉及对法律的进一步阐释。第二次世界大战结束以后，西方国家通过国有化和福利国家政策，谋取经济的恢复、发展和社会的稳定，而传统殖民体系的瓦解，使得国际间的经济竞争和战略角逐日趋激烈，国家对经济、社会活动的干预和调节成为大势所趋。议会传统的决策模式（提案、辩论、表决）已经不能适应瞬息万变的国际形势，尖锐复杂的国内矛盾和高度专业化的公共事务管理要求反应灵敏、决策果断、富于效率、指挥统一，而政府恰恰具有这种优势。由此国家权力由议会转移到行政，议会立法、行政执法的政治行政二分法已不复存在，政府的立法提案权、行政立法权、行政司法权、自由裁量权迅速膨胀，政府有权干预议会立法或自行立法和执法，而议会却只能起着授权或事后认可的作用。
由此带来的问题是，拿什么来约束自由裁量权如此之大的政府，保证其行为不违背人们组建政府的初衷。亚里士多德主张，公共官员在作出不可避免的自由裁量决定时，必须理解指导他们行为的命令的精神。这种命令精神中应包括公平原则[3]。由此引发的进一步思考是，如何保证政府把公平正义作为公共行政的基石。由于不能仅靠外部监督或法律强制来保证此目的的实现，因为自由裁量领域是法律本身很难触及的。因此，行政组织面临的任务是如何形成一个理想，这种理想追求公平正义，强调对公民的责任和公共行政精神的追求，对民主价值的高度承诺和对人民的真挚的热爱。这种理想的塑造离开行政组织文化很难达成。
（二）责任冲突对于行政组织文化的诉求
行政实践的核心问题是责任问题。行政责任不仅包括政治责任、行政责任、法律责任，而且还包括道德责任。前者是客观责任，后者是主观责任。客观责任包括职责和义务两方面，职责包括对某人或集体负责，义务包括对某一任务、下属员工管理和实现某一目标负责。与此并列的是行政人员的情感和信仰的责任，它植根于行政人员对忠诚、良知、认同的信仰。主观责任是职业道德的反映，行政人员相信法律，因此在良知的驱使下，不是由于上级或法律的要求，而是信仰、价值观和被理解成禀性特征的这样一些内部力量驱使行政人员以特定的方式行为[2]74。
行政责任的多重性、重叠性决定着责任冲突的可能性。当行政人员处于两种期盼或倾向之间，而且这两者又都非常重要时，责任冲突就会发生。责任冲突根源于角色冲突、权力来源冲突和利益冲突。在行政实践中，行政人员扮演着多重角色，他是公民的代理人，接受公民的委托，必须对公民负责，代表公民的利益行事；他也是某行政组织的成员，必须效忠于组织，受特定组织约束。每一种角色会面临特定的角色期待，一个合格的公民、一位负责任的受托人与一位称职的行政工作人员可能是相矛盾的。客观责任可能是由两种或两种以上的权力从外部强加，例如法律、上级部门、立法部门、选民等。如果两种权力对行为的要求不相容，例如，法律要求这样做，而上司却要求那样做，或者上级的命令与上级的上级的命令相反，就会导致责任冲突。自身的利益与其应承担的义务之间产生的冲突，也会导致责任冲突。作为一名地方行政首长，一方面，他是人民的受托人，应该代表公民的利益，以公共利益为重，如果为了公共利益，需要与其他地方政府合作时，他就应以大局为重，哪怕会有损自身利益；另一方面，他又是行政组织的领导者，又要为他的组织着想，应想方设法增加财政收入、改善员工的福利；此外，他还要为自己的仕途着想，设法提高政绩以便迎得上级领导的认可……而这些角色与目的之间往往是相互冲突的。利益冲突是责任冲突最为根本的根源。
解决责任冲突，法律的途径是有限的，需要对其进行伦理学思考。需要回应的道德法则越多，责任冲突越可能发生，而要摆脱此困境必然会有意无意地为价值观和原则排序。因为你无法逃避冲突，必须求助于你自己的信仰、价值观和原则，用它们来确定哪种行为更可取并证明你的行为是正当的。寻求道德（文化）途径是走出责任困境的必然选择。责任冲突问题不仅是一个行政实践的问题，更是一个行政伦理的问题。责任冲突是公共组织和官员经常要面临的现实问题，而要解决由冲突问题导致的困境，不仅需要法律、政治、行政的途径，更需要道德、文化的途径。
二、我国地方政府非合作倾向的文化根源
在中国国内区域经济发展过程中，多数地方政府并没有为了公共利益而密切合作。相反，出于对自身利益的考虑，分割市场、以邻为壑，甚至相互较劲，非合作倾向非常明显。其原因尽管复杂，但与组织文化不无一定关系。可以说，地方政府的主文化妨碍了地方政府间的合作。
中国的市场化改革的最大特点是中央向地方分权和放权。财政分权使得地方政府获得了经济上的相对独立地位，从而获得发展区域经济的物质保障，形成所谓“中国式的财政联邦主义”；行政管理权的下放，使得地方政府拥有大量的审批权和决策权，从而获得发展区域经济的自主权；行政立法权又使得多数地方政府集立法权和执法权于一身。这样一来，尽管是单一制国家，但中国地方政府所拥有的自主性空间并不亚于联邦制国家的地方政府，甚至有过之而无不及。如果再将地方政府在执法过程中的自行阐释权考虑进来，中国地方政府的自由裁量空间就更大。在此背景下，如果具体到地方政府间关系上，在中国，既缺少像美国联邦宪法那样对地方政府间关系的明确规定，也缺少像美国那样的司法审查制度和解决政府间纠纷的司法审判制度。尽管国务院颁布了《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》等，但多数过于原则，以至于目前仍有不少地方政府以保证产品质量安全为由，提高产品检验标准，变相达到阻止外地产品流入本地的目的。由此可见，我国地方政府在权衡相互间是竞争还是合作方面，几乎是其自由裁量范围内的事。
另一方面，正如上文所提到的行政人员履行职务时不可避免地会遇到责任冲突一样，地方政府在相互博弈过程中，行政首长也会面临这样的责任冲突：如果采取合作策略，一方面，可能有利于促进区域经济一体化和可持续发展，但另一方面，却可能会导致辖区GDP的增长速度放缓、财政收入减少、就业压力增大等，甚至会影响政府绩效考核的相对位次和自己的仕途。地方官员面临如此困境，唯一解决办法在于自己的价值判断和道德自觉，因为自由裁量权决定了他很难依据现成的法律。他会自觉或不自觉地按自身的价值观进行排序。
按理说，我国是社会主义国家，政府是人民的政府，政府代表的是公共利益，政府的行为方式应该以公共利益为出发点和归宿。由此可以推导，如果地方政府间合作符合公共利益的要求，那么合作肯定是顺理成章的事，应该不会有任何问题。然而，事实并非如此，就现实情况来看，在我国，尽管地方政府间的合作时有发生，但重复建设导致的产业结构趋同、地区大战、市场分割和跨地区公共产品供给不足和公共事务治理失灵等问题非常突出，零和博弈在我国地方政府关系中表现明显。其原因何在？这里涉及到现有的行政组织文化的核心问题：价值取向。
中国的市场经济是政府主导下的市场经济，地方政府是一种特殊的区域经营者，对外以市场经济主体的身份，按区域利益最大化的原则主导区域各项活动，参与区间竞争；对内以区域管理者的身份，实施管理和协调，维护市场秩序和公平，同时兼顾市场主体身份，参与区内市场竞争。在区域经济一体化条件下，地方政府的区域管理者身份总体上从属于市场主体身份。伴随着中国市场化改革，20世纪末由西方国家掀起的、并席卷了全球的新公共管理运动，对我国公共行政也产生了重要影响。新公共管理理论有两个基本理念，一是竞争，二是私营部门管理的普遍化。该理论认为，在市场压力下的公共管理者可以提高其绩效水平。在此理念的影响之下，民营化、公共服务外包、政府内部市场成为行政实践的流行做法。结果“人们不是把竞争描述为某种市场形式（与寡头政策的市场与垄断政策的市场相对立的开放的竞争市场）发挥作用的方式，不是把竞争能力描述为实现目标的手段，而是把它当成无所不包的信条，一种意识形态”[4]。政府竞争尽管取得较大成功，但也付出了代价，最大代价在于政府中出现了组织文化鸿沟①。
从参与市场竞争的热情来看，我国地方政府对自身的市场主体身份已经产生了高度的认同，这种身份的认同来自于对市场机制价值的高度认同。而市场机制的价值又建立在这样的假设基础上：市场机制将确保实现恰当的劳动分工、有效使用可以支配的资源及经济活动的协调，尽管市场参与者作出具体的经济决定时仅着眼于各自的个人盈利[5]。“企业化政府”理论与实践助推了政府官员产生对理性“经济人”的角色认同，追逐自身利益最大化被行政官员认为是理所当然。于是，公共领域被看做是个人追逐利益的竞技场。这样，个人主义价值观逐渐在行政组织文化中大行其道，个人主义和功利主义基础之上的组织文化不可避免地与人民主权政府应有的“公共性”组织文化背道而驰。至此，我们可以得出如下结论：地方行政组织价值取向偏离了公共组织“公共性”的内在要求，是导致我国地方政府非合作倾向的文化根源。
三、重塑合作型行政组织文化
（一）回归行政组织“公共性”，确立应有的行政价值观
合作型行政组织文化，需要行政组织回归公共性，确立应有的行政价值观。“公共性”是行政组织区别于其他组织最为根本的属性。“公共性”使行政组织与私人组织区别开来，同时也使行政组织与其他组织具有不一样的组织文化。行政组织的宗旨、价值观、价值取向、行为方式和行为规则必须围绕“公共性”来建构与维持。“一切为了人民”、“向人民负责”、“全心全意为人民服务”、“人民公仆”等，是民主政府理想的组织文化的集中体现，也是合作型组织文化的必然要求，“公共性”为构建政府组织文化提供了标准。公共性与合作型组织文化具有内在的一致性。合作型组织文化建立在这样的信念基础上：谋取公共利益是公共组织的价值取向，人民公仆是官员的角色定位，一切为了人民、全心全意为人民服务是官员的行动指南。
而现有的行政组织文化却偏离了这个方向，这就需要对现有的行政组织文化提出挑战，尤其是现有组织文化中的信念和价值观。因为价值观不仅是文化的核心，也是改变文化的杠杆支点。如果想要不触动这个组织的伦理道德而去改变一个组织的文化，就相当于不用千斤顶就可以换汽车轮胎一样[6]。因此，摒弃现有的组织价值观，确立应有的价值观，是重塑行政组织文化的首要战略。公共组织价值观主要包括权力观和利益观，是对公共权力本质的认识和公共组织利益取向的价值判断。新的权力观应该体现公共组织的“公共性”，应该树立这样的权力观念：公共权力的本质在于它来源于人民的授权，一切权力属于人民，公共官员是人民的公仆，代表人民的利益，行使人民赋予的权力，为人民服务。与此相应的利益观应该是：人民的利益高于一切，一切行政行为必须以人民利益或公共利益为出发点和归宿，杜绝一切以权谋私行为。
确立新的价值观，只是塑造合作型组织文化所迈出的第一步，因为组织文化绝不是一个可以随意摆弄的东西，由于它深深地嵌在人们的思维、习惯和主观意识中，因此，改变它需要一段很长的时间及整个组织的共同努力[7]。
（二）重新定位地方政府角色
作为区域经济的特殊经营者，我国地方政府官员不断地体认着行政组织的“经济人”角色：按区域利益最大化原则主导区域经济活动，组织区域内各种生产要素投入生产，力争以最小成本获得最大的税收和地区国民生产总值，支持或直接参与区际或国际竞争与合作。行政官员在进入行政组织之前经过社会化所形成的价值观不断受到行政实践的冲击，或得到强化，或不得不重新“修正”。正如诺思认为的那样，“当人们的经验与其思想不相符时，他们就会改变其意识观点。实际上，他们试图去发展一套更‘适合’于其经验的新理性”[8]。行政官员要么认同自己的新角色，要么离开该组织。角色认同意味着接受与此一致的价值观。我国地方政府特殊经营者身份不断强化着行政官员的个人主义价值观，而个人主义价值观反过来影响着行政组织和行政官员的行为方式，尤其是在需要自由裁量领域，更是决定着行政行为的选择集合。因此，我国地方政府区域经济的特殊经营者角色是导致目前地方政府及其官员个人主义价值观的根源，而个人主义价值观是导致区域经济发展的过程中地方政府合作困境的文化根源。要构建有利于区域地方政府间合作的新的组织文化，就必须对地方政府的角色重新定位，使地方政府重新回到宏观调控、市场监管和公共服务的轨道上。安德森提出的较为实用的政府角色，为我们探寻地方政府角色提供了有意义的参考：（1）提供经济基础。政府为市场体系的正常运转提供所必需的制度、规则和安排。（2）提供各种公共商品和服务。这些商品包括国防、道路和桥梁、航行救援、防洪、清理下水道、交通管理系统以及其他基础设施。（3）协调与解决团体冲突。包括在经济上保护弱者，抑制强者的行动。（4）维护竞争。政府经常通过干预以保证竞争的真正实现。（5）保护自然资源。（6）保证个人获得商品和服务的最低条件。政府帮助那些由于疾病、年迈、没有文化或其他原因而被排除在市场经济以外造成的贫困、失业以及营养不良的人。（7）保持经济稳定。政府通过制定财政预算、货币政策以及对工资和物价的调控等政府行为保持经济的稳定[9]。
（三）正式制度安排的协调与配合
尽管正式制度与非正式制度（文化的重要组成）均是社会博弈规则，共同影响着人们相互交往的行为，然而两者在起源和作用方式上还是存在着明显的差异。前者是人们有意识设计或选择的，且靠权威机构保证其实施的制度，后者是人们在长期交往过程中无意识形成的，具有持久的生命力，并构成代代相传的文化的一部分，因此，前者可以在一夜之间发生变化，而后者的演变是一个长期的过程。这样，作为两种力量，由于其发展的非同步性，正式制度与非正式制度在共同约束人们相互交往的行为时，必然存在两者是否相容的问题。经验表明，只有与文化相容的正式制度才能得到很好的实施，实现预期的效果，否则就会产生“紧张”。程度不同的“紧张”会改变正式制度的运行成本，过高的成本会使正式制度处于低效甚至无效的状态。
另一方面，正式制度，例如法律，并不只是冷冰冰的法律条文。任何一部法律都内含一定的立法宗旨和立法意图，体现着立法者的信念、价值观、道德观念和价值取向。正式制度强制性实施的过程意味着相应的价值观向社会强制性灌输的过程。人们在执法与守法的过程中不断地感知着这些立法宗旨、意图，立法者的价值观、道德观念和价值取向，积累着个人“经验”。如果这些经验与他们已有的“意识形态”不相一致，且积累到一定程度时，他们就会“试图发展一套新的、能更好适应其经验的合理解释”。结果，新的非正式约束就会逐渐取代旧的非正式约束，文化也因此跟着发生变迁。正式制度创新的过程就是新的文化确立和发展的过程。正式制度的实施需要适宜的文化环境，而文化创新与发展又离不开正式制度的支持与推动。
正式制度与非正式制度间的这种相互依存、互为条件的关系，决定着构建有利于地方政府合作的行政组织文化，需要正式制度的配合。目前我国地方政府间非合作倾向也可以从现有的正式制度安排中寻找到部分原因。姑且不论有关我国地方政府间合作的问题，既没有宪法依据，也没有专门法律规定。更令人遗憾的是，部分现存的正式制度安排甚至使地方政府间的合作几乎成为不可能的事情，其中，最明显的莫过于地方政府官员的职位晋升制度。中国的干部人事制度的基本原则是“党管干部”。该原则意味着，干部任免不仅要受到宪法和法律相关规定的约束，而且要受到党内管理干部权限划分的约束，最终要体现中央对地方、上级对下级干部任免上的有力控制。我国干部任免的核心是委任制，即上级任命下级。就地方政府干部任免来说，省、自治区、直辖市的党政主要领导的换届选举或部分调整，必须由地方党委向中央打报告，征得中央同意，后经法定程序参加选举。在工作急需的情况下，中央可以直接决定省、自治区和直辖市主要领导干部的代理人或由某人参与领导工作。这样，地方人大选举的过程在多数情况下只是对上级提名的党委组织部门审查结果的认可过程[10]。省级以下各级党政主要干部的任免也与此相似。而地方官员任免的标准，自上世纪80年代以后，由过去的纯政治指标变为经济绩效指标，官员晋升与否与地方经济发展绩效挂钩，尤其是与地方GDP水平挂钩。由于受年龄和任期等硬性规定的限制，地方官员在仕途上面临着不进则退的境地。参与竞争是唯一的选择，而僧多粥少的局面使得职位晋升竞赛具有锦标赛性质，共赢的结局不可能发生，一人所得建立在另一人所失的基础之上。结果，地方官员不得不为了增长而竞争，与利己不损人相比，地方官员更愿意做既损人又利己的事。由此可以想象，在这样的制度安排下，要想构建一个真正有利于地方政府合作的组织文化几乎是不可想象的。这又反过来回答了改革开放以后，我国地方政府现实的组织文化为什么会偏离公共组织“公共性”的内在要求。因此，尽快制定专门的有关地方政府间合作的法律，同时调整或修改现有不利于地方政府合作的制度安排是构建地方政府合作型组织文化的前提条件。
注释：
①文化鸿沟通常指两种或两种以上文化之间的差异。本文的组织文化鸿沟特指某组织应有的组织文化和该组织现实文化之间的差异。我国地方政府现有的组织文化与应有的文化之间是有很大差距的，文化鸿沟确实存在。
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