【摘要】制度供给不足和分权化改革为我国的地方政府合作留下了较大空间，引致了当前地方政府合作的蓬勃发展。地方政府间合作组织往往是在合作各方都具有明确的合作需要、清楚的合作意愿并且能够获得明显的合作收益条件下出现的。现有的地方政府间合作组织面临着管辖权力不明确、组织成员缺乏稳定性、合作活动缺乏连续性、领导关系模糊以及成本分摊、利益分成机制不完善等问题。因此，需要对地方政府间合作组织的权能进行重新定位。今后的地方政府间合作组织，应该是具有有限行政管理权限、多重领导关系和明确利益分配方式的准行政机构。
【关键词】地方政府合作|政府间组织|权能
20世纪90年代后期以来，国内经济发展的区域化趋势明显，出现了越来越多的经济区，地方政府之间开展的合作也越来越多。国内地方政府间的合作遍布于各个省市区。从合作形式来看，有高层领导联席会、城市政府联合体、经济协调会等多种形式；从合作组织的功能来看，既有综合性的地方政府合作组织，也有专业性的地方政府合作组织；从组织结构来看，现有的地方政府合作组织有职能制、委员会制、事业部制等多种组织结构类型；从行政层级来看，既有省级层面的省市区之间的合作，也有省内的以经济社会全面一体化为目标的城市同城化合作，还有同时跨越多个行政层级的城市经济协调；从空间分布来看，东部地区的合作组织和协议数量最多，中部和西部地区的合作组织和协议近期开始明显增加，毗邻地区的合作组织和协议发展较快，并且合作组织之间的交叉也越来越多，①呈现出“圈中有圈、圈圈相扣”的局面。
一、地方政府合作的制度背景
我们所说的地方政府合作是指没有领导与被领导关系的地方政府之间的合作，主要有两种情况：一是同级地方政府之间的合作，包括省级地方政府之间的合作、地级城市政府之间的合作、县级政府之间的合作等；二是不同级但又没有隶属关系的地方政府之间的合作，比如某地级市与该市辖区之外的某县的合作。这两种情况虽然有所不同，但其所处的制度背景是一样的。
(一)关于地方政府合作的制度供给不足
国家层面没有关于地方政府间合作的法律。目前，中国还没有《政府间关系协调法》或《政府间合作法》，也没有类似美国联邦宪法“协议条款”的法律规定。在政策层面，中央虽然有对口支援之类的帮扶性地方政府合作政策，但对口支援不是地方政府自发的合作行为，而是来自中央的安排，基本上不属于地方政府的自主活动。中央政府也有涉及特定区域内地方合作的区域政策，但还不是全国范围的地方政府合作政策。20世纪80年代开始，中央陆续出台了一些鼓励横向经济联系、制止地方分割市场的政策，在历次的五年计划或规划中，也都提到要协调区域发展、缩小地区差距，但基本上还停留在宏观引导的层面，缺乏有针对性的地方间合作的规范性或引导性政策。
制度供给不足产生大量的制度需求，地方政府在合作时的制度创新需求非常明显。中央在没有关于地方合作或地方政府法、地方与中央关系法的同时，也没有禁止地方合作的法律与政策。
(二)地方政府具有实质上的斟酌权力
尽管中国实行单一制政体，地方的权力来自中央的授权，但1978年以来的分权化改革使得地方政府在行政管理方面得到较多的斟酌权力。我国纵向权力结构的逐步调整，中央部分权力下放使得传统体制下被束缚的地方政府拥有一部分自主发展地方经济的权力。分权改革使得传统体制下被阻隔的地方政府间横向关系逐步得以发展。于是，改革开放后为适应市场经济发展的需要，中央及各级地方政府积极推进区域内政府间合作，组建区域横向合作组织。这不仅为地方政府合作提供了可能性，也是地方政府积极创新的一个重要前提。在与中央保持一致的政治前提下，地方政府之间的合作有较大的实践空间。
由于地方政府之间没有上下级关系，地方政府之间的合作主要依靠地方政府之间的协议和商讨，合作的方式和内容没有统一的规定，这就为地方政府合作留下较大的余地。
二、地方政府间合作组织产生的条件
(一)明确的合作需要
地方政府合作发生在地方政府可以做主的领域，即地方政府有权力管辖的范围和有权力处理的事项。地方政府的这种权力来自中央政府的授权，或是来自法律的规定。我国地方政府的权力来源主要有四个：一是全国人大及其常委会和地方各级人大及其常委会的立法授权，二是中央人民政府或上级政府根据全国人大及其常委会的立法和有关决定进行的府内层级间授权，三是地方民众的直接授权，四是地方政府自身的创设。②地方政府对辖区内有广泛的管辖权限，辖区内的基础设施、土地等资源以及产业布局、市场管理制度等均为地方政府所管辖。正是由于管辖权清楚，地方政府才可以把某些事项委托给地方合作组织，由合作组织进行跨区域的管理。也正是由于管辖权清楚，才可以把某些管辖权让渡给地方合作组织，由合作组织行使共同管辖权。例如，泛珠三角地区九省二个特别行政区能够签署合作协议，是在明确各自的行政管辖权的前提下，探讨如何把需要合作的事项提交跨区域合作组织。
地方政府合作也发生在管辖权模糊的领域和区域。一种情况是自然和地理因素造成的，比如处于不同行政区边界地带的湖泊、河流等；再比如空气和地下水，由于水和空气的流动性，即使有划界，也难以截然分开。对这类资源的开发、利用和保护，相邻地区不得不合作。另一种情况是某些事项的管理和规制权模糊，需要当事各方共同参与，才能实现有效的管理或规制。跨行政区的河湖，或者流域地区，由于存在负外部性，过度使用和污染现象极易发生。近年来国内在太湖流域和淮河流域有过惨痛的教训。各个地方政府必须合作共治，否则“当人们面对公共池塘资源问题时，通常都会有很强的规避责任、搭便车和以机会主义方式行事的诱惑。在这样的条件下，我们绝不能保证这些问题可以得到解决。”③
(二)明显的合作收益
地方政府通过合作增加各自的收益。国内地方政府合作追求的目标为“产业同筹、交通同网、信息共享、市场同体、旅游同线、环境同治、科教同兴”，做到这些可以避免产业同构、基础设施的重复建设，可以消除市场壁垒，尽享合作所带来的好处。目前有些地方合作已经实现了部分指标，比如长株潭的一体化已经实现了三城范围内电话同号，取消手机漫游费，以及银行业的同城化，大大方便了三城的企业和居民。
地方政府通过合作还可以降低政府管理的成本和提高政府管理的效率。地方合作组织用成本分摊的方式把各个地方政府相应的行政支出集中起来，可以达到“1+1＞2”的效果，而组织成员间的相互制衡和监督，又能够有力地限制管理经费的滥用和浪费。另外，合作组织的成员由各个地方相关部门的工作人员共同组成，他们在一起工作，可以交流管理经验、互相借鉴，从而提高整个组织的管理能力和专业化水平。
(三)清楚的合作意愿
地方合作以参与各方的自愿为依据，否则合作难以持续。地方合作协议的达成一定要经过各方的一致同意，参与方中哪怕是有一方不积极，合作就难以为继。一是自愿承担合作的成本，除了各方自愿分摊合作的成本之外，也存在某一方独立承担或合作中的几方(不是全部)共同承担合作成本的情况。这取决于各方的受益情况。地方合作中的“大行政单位主导模式”即体现为合作诸方里主要获益方独立承担合作成本，并主导合作过程，其他次要方搭大行政单位的“便车”。二是出于获益的动机，通过合作可以获得额外的收益，或避免无法单独避免的损失。除此之外，上级政府的安排、地方政府领导人对政绩的追求，以及某种外部力量的推动等也会促发地方政府的合作行为。
在目前国内经济发展区域化趋势明显的背景下，合作成为地方政府的理性选择，自愿的合作行为也呈现增加的趋势。地方政府合作基于成本的分担与利益的共享，地方合作不是“君子协定”，合理的合作成本分摊和公平的合作收益分享，是合作得以维持的前提。
三、地方政府间合作组织存在的问题
(一)合作组织缺乏相应的管辖权力
由于地方合作组织不是一级行政机构，缺乏法律赋予的权力，导致地方合作组织没有足够的权威支撑。地方政府间合作组织的设置通常是依据地方政府间的行政协议，而不是更高位次上的法律。目前我国法律体系中的《宪法》和《地方组织法》只对中央政府和地方政府的职能做出了相关规定，并没有涉及地方政府间合作组织。尽管后来出台的《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》和《反不正当竞争法》等一系列规范地方政府行为的条例和法规提到了区域协调问题，但是并没有关于地方政府间合作的具有可操作性的内容。
地方合作组织通常缺乏明确的行政管理权力。地方合作组织通常以协调地方关系、促进区域合作为主要职责，上级政府或同级政府没有给其明确的行政授权。这使得地方合作组织带有临时性，现有的合作机构多设在政府的某一职能部门。目前较多是设在地方政府负责交流与合作的部门，例如，环渤海市长联席会的办事机构设在天津市政府合作交流办公室，长三角城市经济协调会联络处设在上海市政府合作交流办公室等。也有一些地方是将其设在发展和改革委员会下面或其他机构下面，目前国内没有统一的模式。由于没有纳入地方政府的机构编制系列，如果当地的政府机构调整，地方政府合作组织的存续会因为所属部门的变动受到影响。
(二)合作组织的构成和活动缺乏稳定性和连续性
目前地方政府间合作的进程与地方领导人的态度关系密切，如泛珠三角的倡导者为广东省省长黄华华、粤赣湘红三角经济圈的倡导者为全国政协副主席霍英东，这种政治经济精英推动型的地方政府合作具有较强的人治色彩，易随领导职务的变动而变化。由于地方政府间合作是自愿加入，退出也没有限制，使得地方政府间合作组织的成员也具有不稳定性。例如，在湘桂黔渝毗邻地区经济技术协作区中，柳州市和张家界市就经历了“加入—退出—重新加入”的过程，表现出了一定的随意性。
地方政府间合作组织开展的合作活动缺乏连续性。例如，2008年杭州都市经济圈环保专业委员会建立了杭州、湖州、嘉兴、绍兴四地联合环境执法机制，三年来四地开展联合执法检查活动的次数分别为9次、5次、2次，④合作频率呈现出明显的大幅度下降趋势。地方政府间合作组织的维持也受到活动缺乏连续性的影响，相当一部分合作组织名存实亡。
(三)合作组织的领导关系不明确
地方合作涉及中央政府、省级政府、省级以下政府，其中涉及多重领导关系，但这些领导关系一直缺乏明确的规定，导致地方合作的事宜往往议而不决、决而不行，地方合作的政策执行力差，实效性低。
影响地方政府间合作组织执行力的因素是多方面的，既包括组织的人、财、物等资源性因素，也包括组织的权力分配、业务流程、管理过程等结构性因素。从权力配置上来看，目前国内多数地方政府间合作组织通常只有对区域性公共事务的部分协调权和部分决策权，没有监督权，结果造成区域政策在制定以后出现落实偏差和重形式轻内容、重协议轻实施的情况。⑤从组织内部的机构设置情况来看，现有合作组织的常设机构基本上只是等同于论坛或联席会议的筹备部门，缺乏执行合作协议所必需的配套机构和专门人员。
举例来说，国内地方政府之间的诸如产业同构、重复建设等问题多年来没有大的改观，甚至在有些方面还存在倒退的倾向。有学者对1982-1984年上海经济区所要解决的有关区域经济一体化进程的重要议题与1992-2005年长江三角洲区域经济一体化所要解决的重要议题进行统计对比后发现，这两个历史阶段有关区域经济一体化的重要议题竟然高度雷同。⑥也就是说，20多年过去了，长三角地区却仍然在讨论相同或相似的议题。
(四)缺乏明确的成本分摊和利益分享的机制
地方合作组织不在地方政府的机构设置和人员编制之中，从成立之始就存在其运行成本的分摊问题。目前关于合作组织的运行成本多数情况下由各成员方分摊，一些活动，如合作会议等，由各方轮流举办。这些成本分摊方式仅是协商的结果，没有形成制度，所以是不稳固的。地方政府之间在具体领域的合作，比如在市场监管、交通设施连接、信息共享等方面的合作，在成本分摊问题上也是一事一议，没有固定的分摊机制。
地方合作的收益包括税收分成、财政转移支付以及其他方式，目前在利益分享方面的情况大体与成本分摊的情况差不多，具体领域的合作收益的分配也是一事一议，没有固定的分配机制。所以地方合作也常常因为在合作收益分配问题上发生争执而中断，由于收益不合理而无法进行合作的现象也时有发生。更有甚者，由于地方之间存在竞争，还会出现为了打造中心城市而牺牲周边城市利益的现象。合作的一个基本要求是各个参与方互利互惠，合作收益分享机制的缺乏成为地方合作发展的一个障碍。
另一个问题是现有的地方政府间合作组织缺少有效的监督机制和纠纷解决机制，使得地方政府在合作中的机会主义行为难以受到有效的约束。根据叶必丰的研究，在他所搜集到的国内地方合作的138份行政协议中，42.8%的合作协议没有约定履行方式。在有履行方式的合作协议中，以首长联席会议制度为主，只有部分同时设有日常办公室。⑦由于联席会议不是常设机构，其功能只是决策，在政策执行和监督方面无法发挥作用。在这138份合作协议中，约定了纠纷解决机制的只有9份，只占总数的9%。⑧在已有的纠纷解决机制中，有的也是一种相互间的协商机制。例如《泛珠三角区域省会城市合作协议》第四条规定：“任何关于本协议的解释、实施和适用方面问题，通过磋商以友好的方式加以解决”，显然，用所谓“友好的方式”来解决区域合作中出现的问题，其效果往往难以令人满意。
四、地方政府间合作组织的权能定位
根据国际经验和我国区域发展的现实情况，今后国内地方政府间合作组织应该由关系型软性管理体制逐步转变为实体型硬性管理体制。地方政府合作组织的权能应该定位于：
(一)准行政机构
地方政府合作组织虽然不是一级行政机构，但需要通过立法或上级政府或同级政府的授权。地方政府合作组织的权力来源可以通过立法，即它的成立及其自身的内部机构设置、人员组成、职能、权限等经过法定程序，得到法律体系的认可，地方政府间合作组织由此获得和行使合法的权力。⑨地方政府间合作组织的权力来源也可以通过上级政府的授权，或是同级地方政府的共同授权。
地方政府间合作组织存在于既定的区划框架下，但跨越行政区的边界；存在于现有行政层级之间，不属于一个特定的行政级别和层级。比如跨省的地级市之间的合作组织，可以具有高于地级市而低于省的跨地级市的行政权力。但是这种行政权力是“不完整”的，合作组织只应该具有处理跨区域的特定公共事务和合作事宜的权力，而不是跨区域的全部行政权力。地方政府间合作组织不是民间组织，又不具备完整的行政权力，其性质相当于“准”或“半”行政机构，它不是区域政府，仅具有处理区域性公共事务所必需的行政权力。需要提及的是，地方合作组织应该不仅具有协调跨区域公共事务的权力，而且具有管理区域性事务的权力，所以才可以说是准行政机构。
(二)有限的行政管理权限
作为一种准行政机构，地方政府合作组织的权限是有限的，这是由其法定地位和机构性质所决定的。地方政府合作组织存在的最初意义就在于弥补现有行政管理体制横向协调功能的缺失，承担跨界的区域治理职能，处理好那些奉行属地管理原则的各个地方政府所“做不好”、“不愿做”和“不能做”的区域性公共事务。而那些适用于属地管理的事务，仍由各地政府负责，地方合作组织无权干涉。地方合作组织也不能承担原属于中央政府职能的事务，地方合作组织所采取的任何行动都不能危及中央政府的利益、损害中央政府的权威。
地方合作组织的管理权限包括：协调区域内地方政府之间的利益冲突；提供区域性公共服务；区域性基础设施的规划与建设；区域生态环境的治理；区域性公共安全的提供等。需要注意的是，地方合作组织的管理权限尽管是有限的，但仍然是行政权力，其行使具有法律效力。因此，根据事权与财权相匹配的原则，应当给予合作组织一定的财政资金支配权限，以确保其功能能够正常发挥。
(三)多重领导关系
地方政府合作组织的权力来源于上级政府的授予或各个当事地方政府的授权，因此，地方政府间合作组织往往具有多重的领导关系。
一是中央政府，特别是国务院发展和改革委员会(以下简称发改委)对地方合作组织的领导。国家发改委负责制定和执行国家层面的区域发展规划，审批地方和区域的发展规划。例如，在拟作为国家发展战略的区域规划的编制过程中，发改委通常会派人参与或是给予指导。如果一个地方区域规划能够上升为国家战略，该区域的地方合作组织就得到来自中央政府的授权。当然，该区域的发展也纳入国家区域发展的管理中，必须向国家发改委报告区域合作的工作。
二是省级政府对省级以下的地方合作组织具有领导关系，通常也是由省级发改委负责。省级政府的辖区管理比中央政府更为直接和强力，因为地方发展对省的意义更为重大。对于地方合作，省级政府具有全方位的决定权和影响力。由省级政府推动的省内区域合作，更容易取得实质性进展。对于跨省的省级以下地方政府的合作，还要接受参与方各自省级政府的领导。地方合作组织制定的区域合作规划，需要得到参与方各自省级政府的批准。地方合作组织也要得到参与方各自所属的省级政府的授权。
三是参与方的地方政府也对地方合作组织有领导关系。当事地方政府是地方合作的直接受益者，其对地方合作的关心程度最高。因此，如果得不到本地政府的支持，地方合作很难进行。尽管当事地方政府把涉及区域合作的事权让与地方合作组织，但地方的管理责任整体上仍在当地政府。地方合作组织的权力主要是来自参与方政府的授权，区域合作规划等地方合作组织的政策和文件，需要得到当地政府的批准。在实际中，参与各方对合作组织也发挥着不同程度的领导作用，而且中心城市往往在合作组织中发挥更大的作用。
在这几重领导关系中，国家发改委侧重对地方合作的宏观调控和指导；省级政府的重点在于支持有价值的地方合作，限制地方政府间的恶性竞争；省级以下地方政府的主要任务是制定和执行地方合作计划，在合作中求得共赢。
(四)明确各级政府在地方合作中的收益
地方合作的多重领导关系决定了各级政府均需要在地方合作中受益，否则地方合作难以为继。为了达到这个目的，地方合作的协议中应当有明确的合作利益分配方案，中央政府、省级政府、省级以下政府，以及地方合作组织在合作中的收益分配需要得到明确表述。这涉及地方合作中的财权规定，涉及税制和财政支出。地方合作组织的事权与财权匹配以后，地方合作的成本分摊就有了依据。各级政府和参与各方明确了自己的所得和责任之后，地方合作的推进才会具有足够的动力。
地方合作组织所属的各级政府在分摊合作成本、享有地方合作经济收益的同时，还可以得到一种收益，即可以把一部分公共管理的职责移交或授予地方合作组织。比如，跨界的环境保护和污染治理，可以交给地方合作组织；跨界公共基础设施的规划、建设和维护，可以交给地方合作组织；区域内的产业规划和产业合作，以及区域内的教育和文化事业的规划与合作，均可以交给地方合作组织；一部分政府规制任务，如市场管理等，也可以交给地方合作组织。这些公共管理事务交给地方合作组织的道理在于，它们由区域层面管理，成本更低，效率更高。有了地方合作组织分担公共管理事务，有利于各级政府精简机构、提高政府工作效率，实现事权和财权更为合理的分配。
注释：
①杨龙、刘海媛：《国内区域合作的空间分布特征初探》，《学习与探索》2010年第6期，第64-68页。
②沈荣华：《中国地方政府学》，北京：社会科学文献出版社，2006年，第53页。
③[美]埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事务的治理之道》，余逊达等译，上海：上海三联书店，2000年，第310页。
④参见杭州市环境保护局办公室：《市环保局关于2009年杭州都市经济圈工作总结和2010年工作思路的报告》(杭环函[2009]133号)，杭州市环境保护局网站，http://www.hzepb.gov.cn/art/2009/12/14/art_2386_56012.html,2009-12-14;环境监察支队：《杭湖嘉绍四地圆满完成2010年度边界联合执法工作》，嘉兴市环境保护局网站，http://www.jepb.gov.cn/News/1/30d61d1b6a81dfed845df26c99746e0111ed5819.html,2011-01-18。
⑤陈瑞莲、谢宝剑：《回顾与前瞻：改革开放30年中国主要区域政策》，《政治学研究》2009年第1期，第66页。
⑥唐亚林：《区域政府合作与体制创新》，莫建备等：《大整合·大突破——长江三角洲区域协调发展研究》，上海：上海人民出版社，2005年，第140-144页。
⑦⑧叶必丰等：《行政协议：区域政府间合作机制研究》，北京：法律出版社，2010年，第210-211、211页。
⑨李金龙、谢琼：《区域公共管理中的协调合作组织优化路径》，《经济地理》2009年第8期，第1242页。
