【摘要】授权是调整政府间权力配置的一种手段。改革开放以来，授权体制在政府间纵向关系上逐渐形成了较为稳定的政治集权和经济分权这样一种制度配置。这种配置使得地方政府受到很强的增长激励，为地方政府创新和竞争提供了广阔空间，同时也使得政府间纵向关系保持着足够的弹性，能够根据形势需要作出适应性调整。但它也造成了显著的负面后果：地方政府的预算难以硬化；政策过程中地方政府对中央政策目标的选择性执行以及官员的纵向共谋。
【关键词】授权体制|政治集权|经济分权
中国持续三十多年的经济增长引起了学界的广泛兴趣，学者们从不同的角度对这一问题进行了理论和经验研究。与西式民主制度相比，中国的政治制度相对集权。而中国经济改革的目标是建立市场经济，其制度目标与大多数西方国家类似。市场经济本身要求经济上的分权，由于中国要在政治制度相对不变的情况下进行经济改革，因而它在政府间纵向关系上表现为政治集权和经济分权这样一种制度配置。
一、政治集权与经济分权的制度配置
(一)贯穿中国政府间纵向关系的授权
在描述政府间关系时，人们经常用到集权与分权概念。集权与分权都只能在相对的意义上得到理解，不存在绝对的集权，也不存在绝对的分权。在政治学研究中，集权通常用于指称两方面关系：一是从国家与社会的关系看，权力相对集中于国家；二是从政府间纵向关系看，权力相对集中于中央和上级政府。与此相应，从国家与社会的关系看，分权是指权力相对分散在社会；从政府间纵向关系看，分权是指地方和下级政府拥有较大的自主权。这种自主权得到了广泛的认可，有制度性的保障。本文是从政府间关系方面来使用这组概念的。
政府间关系包括政治、经济以及行政等方面。政府间的政治关系可以从地方人事任命权的角度来度量，如果地方主要领导干部的人事任命权掌握在中央和上级政府手中，就大体可以称之为政治集权。政府间的经济和行政关系可以从地方政府的财政自主权、经济管理职能等角度来界定。如果地方拥有较大的财政自主权，或者辖区主要的经济管理职能(管理地方国有企业、提供地方性公共产品和服务、制定和实施本辖区的经济管理规范、掌控或影响当地主要的国有资源和经济要素等)由地方政府行使，就称之为“地方政府经济分权”(简称“经济分权”)。改革过程中，我国在政府间纵向关系的制度安排上形成了政治集权和经济分权的配置。这种配置被有的学者概括为“政治集权下的地方经济分权制，或地方经济分权的威权主义体制”[1]。
政府间纵向关系上的政治集权与经济分权的搭配是授权的产物。授权是指“政府上级机关及其部门依据或通过制定规范性文件，将一定的权力或职权授予下级机关及其部门以及其他组织，后者在上级机关及其部门的监督下处理相关事务的管理行为”[2](P24)。授权“反映了一种权力转移关系，即权力合法的转移关系。这个关系的一端是权力的授予，而另一端则是权力执行者向权力所有者负责”[3](P186)。经过授权，上下级政府与官员间就形成了一种事实上的委托—代理关系。“授权不是对集权和分权的否定和替代，而是在中国行政体制下，对二者的一种统合性称谓。”用授权的思路看，“分权实际是中央政府和上级政府向地方政府和下级政府授予权力，集权实际是在特定情况下，中央政府和上级政府的选择性集权——将所授予的权力收回”[2](P27)。从本质上讲，授权是集权制的派生物，是政治优势方根据形势需要或领导人的主观认识以集权或分权的形式来调整政府间权力配置的一种手段和方法。
(二)政治集权：我国政府间纵向关系的政治制度安排
我国政府间纵向关系在政治制度安排上的一个突出特点是集权，主要表现在两个方面：一是在中央与省级政府、上级政府与下级政府间实行地方服从中央，下级服从上级的原则；二是在党政关系的安排上，实现党委的一元化领导，政府要负责贯彻党的路线、方针和政策。这两方面不是截然分开的，在中央与地方政府的集权安排中，上级党委与下级党委之间的关系是一个重要的组成部分，甚至是最为重要的部分。政治上的集权制度包括如下几方面内容：
一是人事制度上的党管干部原则和分级管理原则。党管干部指各级党委按照党的原则选拔任用干部，并对各级各类干部进行监督和管理。具体包括：党负责制定干部工作的方针政策；推荐和管理重要干部；指导干部人事制度改革；对干部人事工作进行宏观管理和检查监督。分级管理是指中央和各级党委按照干部管理权限，实行逐级分工管理干部。从1984年开始，我国实行各级党组织按照下管一级的原则确定干部管理范围的制度。中共中央负责管理中央机关、国家机关、全国人大、全国政协、最高法院、最高检察院，以及党中央国务院的直属机构、办事机构、直属事业单位、部委管理的国家局中的主要领导干部，同时，还管理部分国有重要骨干企业和高等院校的主要领导干部；省级党委和中央、国家机关党组(党委)管理地厅级、司局级干部；地(市、州、盟)委管理县级干部。
二是事权设置上的职责同构制度[4]和党委对口管理制度。职责同构制度在我国的具体表现是，下级政府在机构设置、人员构成、组织功能等方面模仿甚至照搬上级政府，结果导致我国各级政府间除了管辖范围不同和有限的几项专门权力(如外交权、国防权)外，其他多数权力都大体类似。对口管理则要追溯到计划经济时期。毛泽东在1957年提出，地方政法文教部门要同时受命于党委和政府。同年，最高法院和司法部党组向中央报告，要求各级法院必须绝对置于党委的领导下，不仅在方针政策上，而且全部审判活动，都必须坚决服从党委领导。一年后，中共中央发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》，提出：“大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署，政府机构及其党组有建议之权，但决定权在党中央。”各小组还与行政机构的相关部门实行对口领导，这样，中共中央通过党的系统直接指挥了国务院各职能部门的工作。
党管干部和分级管理干部的制度强化了党的领导，便于中央对地方、上级对下级的控制。由于党政在政权的各个层次均是一体的，又可以确保政令畅通，提高政策制订的速度，减少政策执行的阻力，最终起到降低交易成本的作用。在这种制度环境中，只要中央政府是“亲市场取向”的，市场化改革不但不会受到阻碍，反而会迅速推进。事权设置上的职责同构制度便于中央的政策或上级的意志落实到地方或下级政府，“条条”强的计划体制遗产同样能够用于推进市场化。党委对口管理制度也可以起到类似的功能，而且具有设置灵活的优点。
(三)经济分权：我国政府间纵向关系的经济制度安排
改革时期，中央对地方政府的分权主要发生在经济管理领域。财政是地方经济分权化改革的一个重要方面，但经济分权的内容不限于财政领域。计划经济时期，在财政上实行统收统支的集权体制。改革开放以来，有三个因素推动了中国财政制度的变化。“第一个因素是非国有企业的快速增长，从而改变了国有企业一统天下的局面。亏损的国有企业越来越多，造成了国家财政的沉重负担，政府不得不去寻找其他的收入来源。第二个因素是经济改革使地方当局的政治权力得到了增强，这自然使得各级地方政府会在财政领域提出相应的决策权要求。第三个因素则纯粹源于经济上的原因。经济利益会极大地影响个人乃至政府的行为，因此为了使地方政府有动力提高财政收入和推动经济增长，就必须改变集中的财政制度”[5]。改革的总体趋向是分权。在改革过程中，地方政府的财政自主权得到了确立和巩固。然而就具体改革措施来看，并非完全是分权式的。以1994年分税制改革为起点，我国此后进行了一系列财政体制改革，其基本思路是上收财权，但这些改革并未从根本上改变财政分权的基本态势。
在对财政分权程度进行国际比较时，通常用到的两个指标是地方财政收入自主权和地方财政支出占国家财政总支出的比重。数据显示，2003年中国地方政府财政支出占国家总支出的比例已经达到70%，这一比例不仅高于老牌的联邦制国家，而且高于印度、俄罗斯等新兴大国。衡量地方财政收入自主权的指标有三个：地方财政收入占国家财政总收入的比重、地方财政收入占地方总收入(包括预算内财政收入、预算外收入和转移支付收入等)的比重和地方政府的税收自主权(自主设立地方性税种、税率、税基等)。比较发现，我国地方政府的税收自主权较小，其他两个指标则表明我国财政分权程度相当高。[6]
在经济管理领域，我国授权体制的主要特点是，以中央向地方政府的分权为主，选择性集权为辅。[2]前期的选择性集权主要是对分权改革负面后果的一种补救，后期的选择性集权则是为了构建适应社会主义市场经济发展需要的宏观调控体制。改革的总体后果是使得地方政府获得了中央政府下放的经济管理权，能够对辖区经济、政治和社会发展发挥较大的影响。改革进行到现在，“中国地方政府实质上控制地方的土地、企业、金融资源、能源和原材料等大量资源。地方政府对经济的影响是广泛而深入的。在中央政府的监管下，地方政府在大多数经济活动中扮演至关重要的角色。地方政府发起、协商并执行改革开放政策、规章制度和法律，调整其方向或选择抵制，从而或推动或影响或阻碍了地方以至全国的经济发展，影响全国的宏观经济、环境和社会稳定等问题”[1]。
二、政治集权与经济分权配置的优点
政治集权和经济分权的制度配置产生了比纯粹的集权制或纯粹的分权制更高的制度绩效。它使得地方政府受到很强的增长激励，为地方政府创新和竞争提供了广阔空间。它还使得政府间纵向关系保持着足够的弹性，能够根据形势的变化作出适应性调整。
(一)增长激励：地方政府与辖区经济
财政分权对地方政府形成了有效的经济激励。实证研究表明，1980-1992年地方预算内收入增加1元，财政支出将增加0.8元；而改革前的1970-1979年地方财政收入增加1元，财政支出只能增加0.2元。1994年的分税制改革进一步加强了财政激励，1994-2004年地方财政支出与地方政府收入几乎是一对一增加。[7]对比同时期的俄罗斯，城市自有收入的增加几乎完全被分享收入的下降抵消。当地方政府自有收入增加1元，分享收入至少会下降0.9元，结果地方政府只能增加0.1元的财政收入。[8](PP337-368)我国这种财政收入分成比例成为地方政府发展本地经济的一个重要动力。
经济管理权的分散还产生了如下后果。首先，地方政府获得了经济管理权，承担着推动辖区经济增长的首要责任，这有利于发挥地方政府的信息优势，调动地方发展经济的积极性。其次，信息和权威的分散限制了中央政府的任意行为。中央政府难以控制地方政府庞大的预算外收入和非预算收入，地方政府因而得以保留辖区经济增长所带来的边际税收增加额中的很大一部分，这有利于形成和维持对地方政府的有效财政激励。这一点又导致了第三个重要的后果，那就是由于地方政府是改革的主要受益者之一，它有动力来扩大，起码是保证既有收益不受威胁，这使得改革在某种程度上变得不可逆。在90年代初的政治风波后，国内出现了试图逆转改革进程的动向，但遇到地方政府的抵制，广东省带头，其他省份附和，使得这种企图破产。[9]这意味着中央与地方政府间的关系，可能在初期是由中央政府来塑造的，然而这种分权形态一旦稳定下来，中央政府就不能单方面改变。这使得这一时期的经济分权没有走上计划经济时期集权—分权的循环，分权形态相对稳定。
(二)为地方政府创新和竞争留下了广大的空间
经济分权的一个积极意义是诱使地方政府间展开竞争。为了吸引流动性资源，地方政府必须约束自己的掠夺行为，创造有利于经济发展的环境。为了在竞争中占得先机，我国各地政府通过花样翻新的各种创新来改善当地经济发展的“小环境”。有学者对2005年申报“中国地方政府创新奖”的133个政府创新项目进行的文本分析表明，区域经济发展差异是地方政府创新的主要动力。经济发达的东部地区的政府创新远多于中西部地区。创新的内容也呈现出明显的区域差异：东部地区的行政改革与公共服务创新最多，政治改革创新相对较少；中西部地区主要开展的是公共服务创新，政治改革创新次之，行政改革创新最少。[10]政府创新频率和内容上的地区差异，“可能是因为经济社会发展水平的不同导致不同地区的公民对各方面的诉求不同所致”[11]。政府创新与区域需求之间互相推动、相辅相成，最终使得区域政治经济发展越来越具有个性化的特征。由于创新活动主要发生在地方政府层面，制度创新失败的风险就可以被控制在有限的范围内。对于中国这样一个大国来说，“可以回头”是非常重要的方面。
与一般的市场维护型联邦主义相比，我国政府间纵向关系上政治集权与经济分权的搭配有两方面优势。首先，由于在经济分权的同时，政治集权得以保留，中央政府有能力将经济分权所带来的部分负面后果限制在可以被接受的范围内。例如，地方保护和诸侯经济常被作为分权的负面后果之一。地方政府在竞争过程中，除了争夺其他辖区的生产要素，还要确保本地生产要素不流出。后者经常是通过行政和法律手段来做到的，这被称为地方保护主义，所形成的存在流通障碍的“块块经济”就被称为“诸侯经济”。[12]
其次，组织理论认为，分权结构有利于创新，集权结构则长于推广。[13]如果事实如此，那么纯粹的分权或者纯粹的集权可能都不是最佳选择，因为分权所导致的创新，可能会被始终限制在地方政府层面上，难以通过其他地方的学习和模仿，获得更大的创新收益。而如果只有集权的话，创新活动几乎不可能发生，没有创新，集权结构所具有的推广优势就失去了意义。因而，理想的制度结构应该既能提供创新激励，同时也能将这种创新推广。中国的经济分权为地方政府创新提供了很大的空间，而政治集权又使得地方创新的成果能够在国家的主导下在全国推广，从而节省了制度变迁的成本。
(三)制度具有较大的弹性，可以根据形势需要作出适应性调整
中国改革的设计和实施一直体现着务实的思路。改革初期，由于“没有学习对象”，中国实行的是“摸着石头过河”的策略，体现为实用主义倾向。集权和分权都被当作发展经济的手段，因而中国的制度具有较大的开放性，可以根据形势需要灵活调整。
改革开放初期为了调动地方的积极性，作为财政分权的一项重要举措，在中央与地方政府财政关系的制度安排上采取了包干体制。这一体制在实施了10年多的时间后，在20世纪90年代初期开始显现出它的弊端。那就是财政分权的力度过大，中央财力急剧下滑。王绍光在1995年提出了衡量财政分权是否适度的标准：一国中央政府的财政收入或支出不应低于财政总收入或支出的50%，或国内生产总值的10%。当一个国家在这四个方面全部低于指标的话，就可以说是超过分权的底线了。根据他的计算，当时只有南斯拉夫和分税制改革前的中国在四个方面都低于指标。[14]1994年中国实行分税制改革，将税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并专门成立了国税局来负责征收中央税和共享税。之后，中央又先后对证券交易印花税(1997年和2000年)、所得税(2002年)和出口退税(2004)分享比例进行了调整。这些改革极大地提高了中央可支配财力，以至坊间流传“中央财政喜气洋洋、省级财政勉勉强强、市级财政摇摇晃晃，县级财政拆东墙补西墙”的“戏言”。其实，中央与地方政府财政关系的这种变化说明了中国制度结构在财政制度安排上的弹性。
尽管集权是政府间纵向关系的政治制度安排的主要特征，但政治体制并不是改革的“禁区”。事实上，政治上的松动不仅是中国启动经济改革的前提，而且它还能够根据经济改革的进程进行适应性调整，以缓和政治集权和经济分权之间的紧张关系，它是政府间纵向制度安排具有较大弹性的第二个重要表现。从实践来看，中国的政治改革以一种相对被动的方式进行，当经济受到来自政治制度的制约、影响时就会启动。这种改革动力机制的一个佐证是，在政治改革中，行政管理体制改革较为活跃，这是因为对经济的直接影响多数来自于行政管理层面，所以经济体制改革所带来的政治冲击首先在行政层面上展开，行政管理体制也因而成为历次改革的重点。行政管理体制改革以及在党政关系、人大制度等方面具体、但不间断的、逐渐积累的改革为经济改革所释放出来的新事物、新情况和新问题提供了发展、处理和应对的空间。可以说，在中国的制度环境中，政治制度在很大程度上决定了经济改革所能腾挪的空间。
三、政治集权与经济分权配置的问题
政府间纵向关系上政治集权与经济分权配置的问题可以分为两类：一类是由具体的制度安排所造成的问题，这类问题可以在既有的制度结构内，通过特定制度的调整(如提高或降低中央与地方财政分享的比例，改变政绩考核指标的权重及组成要素)来加以解决。第二类问题是由制度结构本身引起的，它不能通过对某项具体制度安排的修修补补来解决，或者这样做的成本很高，因而需要对制度结构进行调整。换言之，这类问题是制度结构本身所固有的缺陷，它主要包括地方政府预算软约束问题、地方政府对于上级政策选择性执行的问题和官员的纵向合谋问题。
(一)在既有制度结构下地方政府的预算难以硬化
1980年代以来，“软预算约束”成为解释社会主义计划经济及其企业行为的一个重要分析概念和思路。这一概念后来被扩展到对地方政府财政支出特征的分析中，指“下级政府的支出超过预算，而自己并不为其缺口负责，通常由上级政府的事后追加补助或者借债来填补。对于借债而言，下级政府相信自己没有或只有部分偿还责任，包袱最终还是由上级政府来背”[15][16]。软预算约束的存在会鼓励下级政府超额支出。
钱颖一等人[17](PP1143-1162)认为，中国在税收、财政、货币和银行等方面的改革都有助于硬化地方预算。尤其是分税制改革后，地方政府不能控制银行，也不能发行货币和国债，同时《预算法》规定地方政府必须保持预算平衡。在硬预算约束下，地方政府补贴国有企业的成本加大，国有企业的预算也得以硬化，计划经济时期“优不胜，劣难汰”的情形由此得以改变。事实表明，这种观点可能过于乐观。地方政府有能力化解中央硬化地方预算的多数举措，地方财政预算离硬化还差得很远。
除过度举债外，“土地财政”也是地方政府扩展其财政实力的“法宝”。土地有偿使用制度的实施，特别是土地市场化程度的不断提高，使得土地出让收益由开始只能“补充城市建设资金的不足”，过渡到能够“以地养地，实现城市建设资金的良性循环”，最后发展到“以地聚财，以地生财”的规模。[18]地方政府土地出让收入在2001-2003年间增长迅速。2003年土地出让收入已经达到了5384亿元，比2002年增加了122.8%，相当于该年地方预算内财政收入的54.7%。[19]2007年中国土地出让收入再次大幅增长，全年达到了1.2万亿。尽管由于受到国际金融危机的冲击，2008年土地出让收入下降到了9600亿元。[20]但是2009年再次出现井喷，全年土地出让收入高达1.5万亿元。[21]由于土地出让收益游离于预算体制外，且主要为地方政府所得，分税制所具有的硬化地方预算的功能就被削弱。
在中央与地方政府财政博弈的过程中，存在的一个悖论是：要想维持对地方政府的有效财政激励，地方政府就必须保有地方经济发展所带来的辖区财政收入增加额中的大部分，而且预算中由地方官员自主支配的份额必须尽可能大，以便利地方官员从中获得合法个人收入。而要做到这一点，预算就不能硬化，预算外收入和非预算收入等地方可以自主支配的收入必须要有，而且要占相当的比例。而预算外收入和非预算收入的大量存在就意味着地方的预算没有得到硬化。
(二)政策过程中地方政府对中央政策目标的选择性执行
戴慕珍发现中国政策过程的一个悖论：一方面，国家制定政策的自主程度相当高，几乎没有其他的社会力量能够有实质意义地介入到政策过程或对某一项政策提出有力的挑战。另一方面，政策的执行过程却不能保持像政策制定过程那样高的自主性，政策执行能力不同程度地受到各种复杂因素的影响，政策的实际执行能力相当有限。[22](PP1132-1149)对于地方政策执行者享有多大的自主性，有学者认为，政策执行者的自主空间有限，主要是影响政策目标的实施策略而不是政策目标本身。[23][24]黄亚生将之称为“操作性自主”(OperationalAutonomy)[25]。另一些研究者则发现，执行者自主决定的机会更多一些。执行者拥有许多“抵制资本”，可以不断地把中央的命令变成为地方谋私利的政策。[26]
造成这种现象的原因，一是中央与地方政府的政策目标可能不同。从全局与局部的关系看，中央政府的政策目标是全局性的，地方政府的目标则更多地考虑地方利益。“在一定时期内，一个国家的利益总量是个常数，而中央与地方的领导所处的位置不同，考虑问题的角度与方式不同，对利益的要求也不同。他们为了在这个利益总量中争取更大的份额而产生利益矛盾”[27]。在地方利益与中央利益出现矛盾的时候，如果地方政府仅考虑地方利益，坚持地方本位主义，就会出现“上有政策，下有对策”的现象。二是行政性放权本身有一定的模糊性，地方政府有意无意地在政策和规则的边缘行走，将其自主行为空间推进到下放权力的极限值上。三是缺乏有效的机制约束地方政府的机会主义行为。在地方政府超越其权限，违反制度规则的情况下，中央政府往往既不能对各种违规行为作出明确的判断，更难以根据其违规情况给予恰当的制裁，而只能选择个别突出的典型事件给予惩罚，或者再制定出一些“下不为例”的禁止性规则。这使得中央政府几乎每赋予地方一项自主权，各地方政府都会想方设法地将其放大，出现“一放就乱”的局面。[28]
政策过程中，必须赋予地方政府一定的自主性。这其中的合理性在于，中国是一个超大规模的国家，人口众多，各地经济发展很不平衡，因此，中央政策要想能够适用于全国各地，就必须尽可能在政策制定中考虑各地的不同情形，这就意味着政策必须具有充分的灵活性，留给地方自主调整的空间。另一方面，在集权体制下，中央政策执行的效果如何，主要取决于中央规范和约束地方政府行为的能力。在理论上，要想有效地约束地方政府，中央就必须尽可能地细化政策，减少地方政府的“自由裁量权”，并运用同一个标准来衡量和评价所有地方政府，但这显然不能适应地区差距巨大的现实。这种悖论给地方政府“上有政策，下有对策”的做法创造了空间。
(三)纵向共谋与政绩考核的困境
政绩考核机制发挥作用的一个必要条件是：“参与人之间不容易形成合谋”。如果官员通过私下合约使得所有人的绩效都保持相同，那大家就都成了胜者，平分最高奖，或以相同的概率获得晋升。[29]这无疑会损害政绩考核的效力。中国政绩考核机制能够在塑造地方增长偏好中发挥重要作用，意味着合谋并不是一种常态。但需要注意的是，这种论点仅适用于横向层级的官员，也就是所谓的处于“政治晋升锦标赛”中“只关心自己与竞争者的相对位次”的官员。[30]对于纵向层级的官员来说，由于下级政府的绩效会影响到上级政府的政绩，二者在共同面对来自更高层级政府的监督时，这两级政府有合谋的动力。在理论上，这种合谋关系能够在除中央政府外的其他任意具有隶属关系的政府间存在。尽管“这些共谋行为大多与正式政策法令的明文规定不一致甚至相悖，旨在应付、欺骗、蒙蔽上级政府，因此多以非正式出现；但在另一方面，这些行为并不是个别官员或个别部门的私人活动，在许多情形下，它们在正式组织权力结构下公开运作，以政府部门的组织权威辅以实施，甚至是大张旗鼓地加以部署安排。这些做法已经成为上下级政府甚至中央政府的共有常识”[31]。
政绩考核机制能够充分发挥作用的前提是，地方政府能够模仿中央与省级政府间的考核标准建立起相应的考核指标，通过层级节制的方法来贯彻上级意志。而要让上级都有监控下级的激励，就必须把上下级政府“绑在一起”，让下级政府的绩效影响上级政府政绩。然而“绑在一起”也就意味着上下级政府间成了一个利益共同体，存在合谋的动机。合谋关系的普遍存在反过来会削弱任命体制的威力，导致“地方官员治理体系的信息机制、激励机制以及约束机制呈现出显著的变异”，使得既有制度对地方官员的激励得以放大，但约束和监督弱化，出现“高度激励与低度约束”并存的格局。[32]纵向共谋行为的普遍存在也强化了地方政府抵制、变通中央政策的能力和机会，使得那些可能危及地方政府与官员利益的公共政策在执行过程中难以得到有效落实。
总之，授权体制对于中国而言是一种较为有效的体制，能够在基本制度架构不变动的情况下，根据形势需要，灵活地调整分权的内容和幅度，从而有效地调动地方发展经济的积极性，并将分权所带来的部分负面后果限制在可以被接受的范围内。然而，授权体制也有明显的弊端。一是授权体制的制度绩效只有在特定的背景下才能充分发挥。在环境变化后，授权体制的绩效会随之减弱。与之相关的第二个问题是，授权体制所形成的政治集权和经济分权配置，使得政府间始终存在着一定程度的紧张关系。克服这种紧张关系需要逐渐改变授权体制，发展形成一种制度化的分权制度。
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