香港政改已进入“电子公投”冲刺期，在泛民派和建制派各自动员与博弈之际，国务院新闻办正式发布《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书，首次最为完整地解释了中央对香港管治的宪制基础，引入了不同于香港本地之普通法与司法性权利文化的宪制文化，提出了“全面、直接、最高”中央管治权的解释性概念。尽管白皮书准备在先，但在这一敏感时间点发布，立即引发了香港各界的激烈反响。建制派认为这是中央立场的明确表达，为港式民主和基本法实施指明方向，同时也表达了对“占中公投”之类对抗行为和特区政府管治能力的深切忧虑。泛民派则认为这是中央提前亮明立场，对占中派施压，并无新意，更可能产生反作用，激发香港民主运动更激进发展。
白皮书的意义远不止于此。就文件功能而言，尽管有着针对“占中公投”的合理动机推定，但白皮书立足的是回归十七年“一国两制”的总体发展，提出了基于中央立场的绩效评估与宪制解释。白皮书大量篇幅用于说明在中央支持下香港的“繁荣稳定”获得了保障和提升，这在内地政治文化中并非单纯的经济绩效，而是一种重要的政治合法性类型。一国两制在确保香港长期“繁荣稳定”这一事实与结果意义上是成功的。但一国两制在宪制运行层面是否同样成功呢？这是中央的忧虑所在。在回国后的“前普选”时代，中央认为一国两制的宪制运行大体成功，有效保障了繁荣稳定，但结构性矛盾和深层次问题已逐渐酝酿和显露，而在2017普选到来之际，是否能够确保爱国者治港和中央管治权的权威性落实，不仅事关“恢复行使主权”的政治实效，更事关香港繁荣稳定的未来制度基础。
白皮书至少从三个层面表达了上述理解、忧虑和期许：第一，重申中央管治权合法性基础；第二，定调港式民主渐进模式；第三，提升中港互动法理层次。这些层面互有关联，将貌似孤立的普选议题拉入了严格的中国宪法实证体系之中，拉入了香港特区基于中国宪法和基本法的“国家建构”与“公民建构”宪制进程之中，开启了一个关于“一国两制”的宪制时代。
重申中央管治权合法性基础
白皮书首次以非常严肃和严谨的法律语言提出了中央管制权的合法性基础。这一基础是复合性的，包含三个相互支持的层面：第一，以宪法和基本法共同构成特区的宪制基础，这是形式意义上的合法性；第二，以回归史重述确立中央管治权的历史合法性，彰显中央对香港非殖民化和基本法秩序构造的历史作用和主权者决断地位，相对弱化部分香港人所理解和认同的香港回归中的“英国”角色，这是实质合法性的历史面向；第三，以回归十七年的经济绩效证明以中央管治权为基础和支持的基本法秩序的实践功效，并隐含继续保持这一宪制前提对香港持续繁荣稳定的条件意义，这是实质合法性的现实面向。高度司法化和权利化的香港本地法律解释学似乎较难理解这样一种更古老、久远的合法性论证模式，其根本原因在于香港的长期殖民史对“政治国家意识”的规范性消磨和香港本地法律文化所承继之普通法传统在国家概念与公民概念上的遮蔽效果与空洞化。英国国家概念主要来自其议会传统。
三重合法性论证系统并不来自西方宪法学的形式主义和职业主义解释范式，而是来自一种整体主义的方法论和解释传统。这一整体主义脉络内部包含历史、现实和规范的多重面向，相互之间并非矛盾冲突关系，而是逻辑上的相互支持与检验关系。在内地政治文化中，“实践”往往具有不低于“真理”的价值，因此历史作用和现实绩效也有着不低于法律形式规范的意义。这一整体主义的合法性解释方法论源自内地对中国宪法与执政党合法性的解释传统，此次通过白皮书形式适用于一国两制和香港基本法的整体解释，可视为内地宪法文化对香港本地法律文化的一种输出与对话诉求。这一宪法文化具有高度的主权与国家内涵，在香港本地之“国家建构”与“公民建构”尚不成熟之际自然会产生激烈的反感和反弹，被视为“一国”对“两制”的粗暴挤压，如泛民派所言，会刺激香港民主运动的更激进发展。不过，这一宪法文化与合法性层次的理念交流与解释互动是迟早都要发生的，是建构一国最底限之政治认同与宪法共同体的必经阶段。
定调港式民主渐进模式
白皮书以同样重要的篇幅确定了港式民主的渐进模式。时间点很关键，白皮书赶在香港本地建制派和泛民派政改攻伐正酣之际，在“622电子公投”、占中行动和特区政府第二轮咨询之前，以对回归十七年总体解释的方式划下普选政改的宪制性底线和渐进原则。
在泛民派的政治想象和行动预期中，普选是港式民主的临门一脚，从此可进入光荣孤立的管治自保状态。为了确保这一理想目标，他们的实际行动必然朝着争取泛民派入闸和无筛选普选方向进取。泛民派其实理解到了既定基本法秩序对其“激进”目标的不利，所以才提出了具有违法特征的“占中”诉求，将政治行动定位于合法轨道之外的公民抗命。白皮书以香港政制连续性和政改渐进原则刺破了激进民主化的想象与诉求。
尽管中央有意避开对“占中”的直接针对性，但“占中”诉求无疑刺激了中央管治权的全面加强和对港式民主渐进原则的有效捍卫。白皮书界定的港式民主渐进原则要点在于：第一，重申选举委员会的四大界别组成及其均衡参与性和广泛代表性，由此与普选之提名委员会的“参照性原则”连接，确定了提名委员会的功能代表制基础，所能改动的只是其内部构成与比例协调；第二，特首必须是爱国爱港人士，香港特区政府管治团队必须是爱国者为主；第三，政改应坚持宪法、基本法和全国人大决定的合法框架，不允许法外干扰。
渐进模式既是基本法关于香港民主化的明确设定，同时还负载了内地改革开放的政治经验，更关联到中央对包括民主在内的主权、法治、富强、文雅、中国梦等政治与文化价值的综合权衡与把握，也体现了“一国”对“两制”的规范调控力与实践影响力，有效恢复了香港本土政治想象与民主诉求的真实宪制场景与进取限度。
提升中港互动法理层次
白皮书展示了十七年来中央视角下一国两制的成功与忧虑，以成功为主。但忧虑的背景值得深入挖掘。忧虑也是所谓中央“心魔论”的政治心理来源。“心魔”之说不准确，应改为“心结”，就是中央到底在乎什么。无非三者：主权权威、特区繁荣稳定和自治生机。一国两制对香港是宪制真实，对大陆、台湾及世界则是一场前所未有的宪制试验，而上述中央关切的任何一点遭遇失败，该模式就归于失败。因此，“全面、直接、最高”中央管治权绝对不是要替代特区自治权，而是在确保中央主权权威的同时自觉承担起引导香港面向中国宪法进行“国家建构”和“公民建构”的宪制任务。既往中港互动过于侧重经济层面，对特区自治权持放任态度，白皮书标志着中央积极介入和全面监督时代的开始，标志着中央主动维护在港主权利益和主导香港“国家化”和“宪制化”进程的政治自觉。
成功是一国两制的官史，忧虑则透露出十七年的民主抗争史。我们要客观公正评价香港泛民派对港式民主进步的意义，如果不是他们的持续抗争，白皮书中的法治思维和法治方式之分量会削弱很多，中央引导香港从“法治社会”转型为“宪制社会”的政治决断也会延后很久，香港本地政府管治中的民主监督同样会削弱很多。但泛民派的最大问题在于对民主进行了一种过于理想化的法外理解和追求，以“想象的异邦”（国际标准）和在地的浪漫（香港城邦论）为“心结”，苦心孤诣于“四两拨千斤”，在大陆中国“全面崛起和变硬”的时代延续简单的对抗思维和对国外民主运动抗命经验的机械模仿，而罔顾一国两制与基本法秩序的宪制前提。他们秉持的是一种以个体原子主义、多元主义为内核的、具有某种后现代解构特征的、去国家化的民主概念并以此捍卫“身体回归、心理不回归”的政治意识裂变状态。没有明确国家意识的民主概念造成了对民主之政治国家前提的道德解构与意识盲视，这又与香港普通法传统政治之维的虚弱一脉相承。这是泛民派民主意识的核心病理特征。白皮书立意通过提升中港互动法理层次，建构更为紧密与健康的特区宪制文化与制度架构。明乎此，香港政改“循序”（宪法与基本法）“渐进”（政制连续演化而非激进理想民主）才为正道。
（本文原载香港《大公报》2014年6月12日，作者系北航高研院讲师，香港大学法学院Leslie Wright Fellow）
