摘 要：社会整体利益是全体社会成员的共同利益，中国的政府治理以实现社会整体利益为重要目标，法治是这一实现过程的保障。政府治理的组织、职能和规范体系为实现社会整体利益塑造了主体、行为和规则基础。应在党的领导下，坚持形式法治和实质法治建设并重，以社会整体利益最大化、平衡协调和实质公平为理念，形成对政府治理的有效激励、及时纠错和科学问责；以治理分权、治理竞争、公私融合为核心完善政府治理的组织基础，以利益平衡、精准治理和公共产品供给为核心完善政府治理的具体职能，深化政府治理决策的合理性审查与后评估；完善政府治理的公共实施机制和私人实施机制。
关键词：社会整体利益 国家治理 政府治理形式 法治 实质法治
作者冯辉，对外经济贸易大学法学院教授（北京100029）。
加快构建职责明确、依法行政的政府治理体系，全面建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府，是我国当前法治理论研究和制度实践的重点。现有研究主要以实现“有法可依”为中心、侧重于回应具体问题，对于确立怎样的目标引领政府治理改革，如何体现和发挥中国特色社会主义政府治理的制度优势并将之转化为国家治理效能，如何完善法治建设保障上述过程以实现良法善治等体制性、基础性问题，还需进一步进行理论探索。经济基础决定上层建筑，利益的生产和分配是人类经济、社会与政治生活的中心，也是法律规范中权力、权利与义务的本质。党的二十大报告提出，围绕保障和促进社会公平正义，全面推进国家各方面工作的法治化。从国家治理的角度看，社会公平正义的实现，并不是将抽象的公平正义概念转化为具体的实际，而是通过良法善治对利益进行调整、调控和治理，从而实现公平正义的价值目标。在现代社会，政府治理主导利益的生产与分配。“解决中国的问题，提出解决人类问题的中国方案，要坚持中国人的世界观、方法论。”与以个体利益为中心的西方国家政府治理模式不同，促进所有社会成员利益和公共利益最大化，在此基础上协调各方利益冲突、保障利益分配的实质公平即实现社会整体利益，既是中国特色社会主义的政府治理的重要目标，也是其制度优势所在。在全面推进国家各方面工作法治化的背景下，系统阐述如何以法治方式保障政府治理实践中社会整体利益的实现，对解决政府治理体系构建和法治政府建设中的重大问题、完善中国特色社会主义的政府治理基础理论和建构中国自主的法学知识体系均具有重要意义。
社会整体利益与政府治理的内在逻辑
社会整体利益是超越个体利益与公共利益二元对立之上的新的利益范畴和利益形态，也是更契合中国式现代化需要的新的利益学说。中国特色社会主义的政府治理以实现社会整体利益为目标，致力于社会整体利益最大化、平衡协调和实质公平，形式法治与实质法治并重的法治建设是这一实现过程的保障。
（一）社会整体利益的界定
中外学者关于利益的研究具有悠久的历史，但在利益的概念界定上迄今仍存在不少模糊和争议。从对文献和法律制度的梳理看，目前理论研究和法律实践中主要使用的是个体利益（private interest）与公共利益（public interest），前者一般表现为个体在人身和财产上的具体利益，后者则主要表现为经济增长、社会稳定、公序良俗等抽象状态。对个体利益的过度追逐会导致公共利益受损，促使政府基于维护公共利益而规范和约束个体利益，公共利益一般被视为在特定场景下牺牲或让渡个体利益的原因，或用作解决个体之间利益冲突的标准。公共利益有时还被作为对政府行为的要求，即政府应基于增进公共利益而主动作为。但因难以明确界定，导致公共利益要么作为在理论层面争论政府行为边界的抽象标准，要么最终落到个体利益在哪些例外场景下应让位于政府行为。这导致在以个体利益为基础的西方国家，公共利益与个体利益呈现出二元对立的状态。与个体利益和公共利益相关的还有集体利益、政府利益、国家利益等概念。集体利益是个体利益向公共利益的过渡，本质是个体利益的扩大。作为社会成员，政府自己的利益与个体利益、集体利益相似，比如税收利益、国有资本利益等。但作为政治性的公权力组织，政府不存在或不应当存在自己的利益，政府的利益应当是维护个体利益和促进公共利益。国家利益侧重于主权、政治、外交层面，一般多在国际政治、国际经济与国际法语境中呈现，与侧重经济、民生、公序良俗层面的公共利益在内涵上有所交叉。
从对利益的界定方法看，因为有明确的利益主体，所以个体利益、集体利益的界定相对容易；因为缺乏明确的利益主体，公共利益具有抽象性和分散性，难以通过固定、切割的方法界定。公共利益的产生动因是解决个体利益最大化的负外部性及个体利益之间的冲突，它是比个体利益更高级的利益形态，这是公共利益的价值，也是它的局限。在社会化大生产空前加强、社会高度分工高度协作的背景下，经济社会的发展不能依托个体利益的自发生产和分配，也不能仅靠公共利益的自觉实现，而是需要政府通过积极合理的作为，保护各类利益形态，解决各类利益形态之间的冲突，保证利益的公平分配。尽管公共利益在理论上也部分具有这样的功能，但受西方社会中个体利益与公共利益二元对立的影响，公共利益作为一个已经泛化的概念，难以满足经济基础和社会实践的变化对新利益理论的需要。个体利益与公共利益均属于传统利益学说中的利益范畴和利益形态，相比之下，社会整体利益（social integrated interest）是对利益范畴及形态更高级、更深层次的理解和建构。
本文将社会整体利益界定为包括国家机关、社会组织和个人在内的全体社会成员的共同利益。共同利益意味着个体利益和公共利益均能受到保护，均能在经济社会发展中得以壮大，个体利益之间及其与公共利益之间的冲突均能得到解决，社会利益也能够得到公平分配。首先，共同利益是一个位阶更高的概念，能够包含个体利益和公共利益。社会共同体有共同的价值观和共同的利益，但共同利益集合性不高，难以法律化。社会整体利益则具有一体性、集合性，进而能够为法律所调整。社会整体利益是法律化的共同利益，是经过法律制度调整和整合后的利益形态，是受到法律制度保护的利益形态。作为一个利益范畴，社会整体利益的学理性、概括性、包容性更强。其次，共同利益并非意味着社会整体利益是个体利益的“加总”。在理论逻辑和制度实践上，个体利益的简单加总并不能得到理论和实践中的公共利益，也无法得出社会整体利益。理想化的个人利益加总能够产生社会福利，但社会福利实际上无法通过加总计算而获得。个体利益之间、个体利益与社会整体利益之间的冲突，需要政府基于社会整体利益的理念和方法予以平衡协调。
（二）社会整体利益的识别
与其他利益形态进行辨析是识别特定利益形态、具象化利益构成的基本方法，社会整体利益的识别也应循此路径。从社会利益结构的组成角度看，总体上可以认为个体利益、集体利益、公共利益、国家利益和社会整体利益依次构成范围从小至大的包含关系，当然不同的利益形态在特定场景下会发生重叠、交叉或冲突。为了解决个体利益（或集体利益）之间的冲突而产生公共利益，以及政府应基于公共利益而行为，这两种不同的公共利益生产机制均可以为社会整体利益所包含。政府公共管理应指向公共利益，但在实践中会产生部门利益这样的副产品，对此应基于社会整体利益的理念和方法予以克服。国家利益与公共利益的侧重点不同、内涵上有所交叉，社会整体利益则能对二者均予以涵盖。
就社会整体利益与个体利益、公共利益这两类核心利益形态的识别而言，个体利益是社会整体利益的组成部分，二者可能会发生冲突却并非对立关系，在个体利益得到充分保护和实现的情况下，社会整体利益也能够得到充分实现。即使对于被牺牲和抑制的个体利益，社会整体利益理论也要求机会公平和公正补偿。社会整体利益还是个体利益得以充分实现且公平分配的保障，在多元利益结构的背景下，个体利益的实现高度依赖政府基于社会整体利益的理念和方法，提供物质性和制度性公共产品。公共利益也是社会整体利益的组成部分，但前者主要作为个体利益的对立面以及政府行为的抽象标准。社会整体利益理论旨在激励政府基于社会整体利益积极合理作为，创造更多社会福利，促进国民经济与社会发展，同时保护和壮大个体利益与公共利益。社会整体利益不仅包含公共利益实现后的状态，还蕴含了公共利益难以包含的方法。从本体论向方法论的延伸，既是经济基础和社会发展对利益理论的客观要求，也是后者应主动做出的回应和创新。
综上，作为一种利益形态，社会整体利益具有复合性、多维度的特点，且具有跨学科的品性。复合性是指，社会整体利益与其他利益形态之间并非板块式的分割关系。社会整体利益能够在涵盖个体利益、公共利益内涵的基础上予以扬弃，突出全体社会成员共同利益形成的过程，强化利益形态与经济基础的契合，是对利益学说及利益法学的发展。社会整体利益来自对西方社会传统中个体利益至上观念的矫正，以及现代社会对国家（政府）行为服务于社会整体需要的期许。社会整体利益又超越了公共利益与个人利益的二元对立传统，在更广阔的经济基础和社会空间内，致力于生产增量利益、创造社会福利、实施帕累托改进。多维度是指，从静态维度看，在不同的场景下，社会整体利益与其他利益形态呈现出包含、融合、并存和冲突等多元复合状态，而非简单的包含或分割；从动态维度看，社会整体利益并非仅呈现出静态的受保护状态，而是具有利益形成机制的属性，能够对其他利益形态予以协调、整合和促进；从价值维度看，社会整体利益具有价值判准的意义。不同利益形态之间及其内部结构的平衡与整合，政府行为的正当性与合理性评价，均应以是否符合社会整体利益作为价值判断标准。跨学科品性是指，社会整体利益是一个跨学科范畴，在经济学上，其形态主要体现为社会保障、收入分配等领域社会福利的创造和改善；在政治学和社会学上，其形态主要体现为社会稳定与公平分配；在法学上，其形态主要体现为权力、职责、权利与义务之间的合理配置，以及通过法治方式对这种配置关系和状态予以规范、调整及保障。
目前，社会整体利益在我国主要作为一种政策语言和学理范畴而存在，来源于对顶层设计中公共政策的概括和提炼，内容主要包括社会整体利益最大化、平衡协调和实质公平。社会整体利益最大化强调政府等公共组织应主动作为，创造社会福利、促进共同富裕；平衡协调强调应统筹协调不同利益形态之间的冲突，强化整体主义治理；实质公平强调公共服务和精准治理，为各个利益群体创造平等机会和基本保障。政策是制定法律的依据，应以社会整体利益理论推进法治建设，将社会整体利益转化为具体的法律规范并付诸实施。以上三项内容既是理念，亦蕴含着方法；既包括实现后的状态，也涵盖实现上述状态的过程，凸显出社会整体利益在静态和动态维度上的统一。
（三）社会整体利益的实现与政府治理相辅相成
不同的利益形态在实现方式上有所差别。从唯物史观及其相应的方法论出发，利益的界定和实现均离不开特定的经济基础，社会整体利益的界定和实现应遵循中国特色社会主义制度背景下利益生产和分配的客观规律。个体利益和集体利益的实现，主要依靠法律对利益的静态保护和事后救济。公共利益的实现，在与个体利益的对立意义上，主要依靠政府等公共组织对不同个体利益的整合；在作为政府行为的抽象指引上，其实现方式包括在实体法中明确公共利益的具体内容；或由立法机关判断特定的政府行为是否符合公共利益；或由司法机关在个案判决中认定特定的利益主张是否构成公共利益。国家利益的实现主要依靠国家机关在国际层面的积极作为和斗争。以上进路尤其是公共利益的实现对于社会整体利益具有重要的借鉴意义。但无论立法机关还是司法机关，经由“一事一议”认定及实现的公共利益均具有一定的保守性、消极性，或为政府行为确立抽象的合法性依据，或为民事、行政纠纷确立裁判规则。社会整体利益并不仅是静态维度等待被发现或被认定的“物”，在现代市场经济与风险社会背景下，社会对社会整体利益的需求具有全面性、积极性。经济社会的发展、社会公平正义的实现，无法依赖仅作为利益冲突解决规则的社会整体利益，需要释放社会整体利益在动态维度上的利益创造功能，通过公共组织的主动作为创造社会福利，使各阶层、各群体共同获益。政府治理的价值在上述背景下得以凸显。政府治理泛指政府通过调控、规制、分配等方式履行公共管理职能，是国家治理的核心组成部分。我国的政府治理是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现，这决定了我国经济社会发展中的利益生产和分配，应在政府治理的主导下进行，坚持以人民为中心的发展思想，实现社会整体利益。政府是社会整体利益的代表者，政府治理职能具有充分的合法性依据。经济社会发展对合理规制和公共产品的需要、国家间竞争等内外因素，激励政府积极作为、强化治理。但目的不能自动证明手段的正当，不合理的政府行为会产生负外部性，政府治理的合理性因此十分重要。可见，实现社会整体利益与完善政府治理是相辅相成的关系：政府治理是实现社会整体利益的主导力量，社会整体利益是政府治理的正当性基础、实践效果的价值判准以及完善路径的目标指引。虽然政府和其他组织一样都有权利通过试错找到正确的行动策略，但政府试错的负外部性超过其他组织，这就要求找到有效的体制、机制和路径抑制政府行为不合理导致的负外部性及风险。
法治是政府治理实现社会整体利益的保障。法治是整个社会在良法善治下的状态，其实现依赖“好”的法律规则得以制定和实施。法治包括形式法治和实质法治两个维度。形式法治主要强调“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，重在维护法律的形式权威。实质法治是对形式法治的深化，即党的二十大报告所强调的“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，重在提高法律规则的内容合理性，实现法律的社会效果。形式法治是实质法治的基础，二者并重是良法善治的客观要求，也是平衡协调和共同增进不同社会群体利益、实现社会整体利益的保障。法学研究可以为社会整体利益的界定、识别、保护和实现提供理论依据，促进社会整体利益从宏观的理论范畴转化为具体的利益形态；而从法治角度阐述政府治理中社会整体利益的实现，可以为完善政府治理和解释社会整体利益提供更具创新性的视角。
政府治理实践中的社会整体利益
一个行之有效的政府治理体系，是由组织、职能和规范体系组成的有机整体，既为政府治理构建主体、行为和规则依据，也为社会整体利益的实现塑造相应的条件。作为大国政府治理的典范，新时代以来，我国政府治理实践在维护和增进社会整体利益上取得了重要成就。本文依据《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》，选择政府治理实践中的重大问题，对其中社会整体利益的现状进行梳理。
（一）政府治理组织体系中的社会整体利益
组织体系是指治理决策及实施的实体组织结构。政府治理由政府及其部门、机构等（下文称“治理机构”）负责决策和实施，存在一个根本的组织关系和三类重要的组织关系。根本的组织关系，是指政府治理要坚持党的全面领导，这个精神充分体现在2024年《中华人民共和国国务院组织法》（以下简称《国务院组织法》）的修改中，也是政府治理实践和理论的根本遵循。三类重要的组织关系，一是中央与地方之间的纵向组织关系，主要指国务院与省级地方政府的关系；二是政府部门、机构之间的横向组织关系，主要指国务院下设的部门、机构之间的关系；三是公私跨域组织关系，主要指政府部门与社会组织及个人的关系。
纵向组织关系的核心是实现中央和地方合理分权。中央和地方关系是我国政府治理体系的中心问题，合理的分权是实现中央和地方共同利益的基础，也是构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系的关键。通过中央和地方之间的合理分权，地方获得了重要的治理激励，特别是围绕基础设施建设、招商引资和增加税源展开的竞争，提高了社会整体利益的产出效率和水平；鉴于地方治理竞争中发生的地方保护主义、不正当竞争等问题，中央在补贴、税收优惠上强化统一立法和监管，要求地方政府制定政策措施应实行事前公平竞争审查，强化生态环境保护、营商环境建设对政府及官员考评的影响，以抑制地方治理竞争中的过度市场化，将分权及其形成的地方治理竞争导向社会整体利益的实现。
横向组织关系的核心是实现国务院下设部门、机构之间的有效协同。前述部门和机构是我国政府治理决策及实施的中枢，在涉及多个治理机构的领域，不同治理机构因为职能不同、判断不一而出现异质性，或具有相似职能的治理机构在权威、资源等方面存在竞争，对此党中央和国务院通过加强党的领导和组织人事管理，以法律或政策的方式促进治理机构之间的有效协同，在中央层面维护了竞争秩序，促进了社会整体利益的生成。在复杂的经济与社会治理场景中，横向组织关系中的协同还需进一步加强，以健全部门协调配合机制，防止政出多门、政策效应相互抵消。
公私跨域组织关系的核心是促进社会组织及个人参与政府治理。社会成员参与政府治理是多元化治理的要求，也是坚持以人民为中心、实现社会整体利益的体现与方式。如授权交易所、行业协会实施金融监管，设立“全国社会保障基金理事会”负责社保基金的市场化运营，设置“中证中小投资者服务中心有限责任公司”支持投资者维权等，强化了社会整体利益对社会成员共同利益的集中，也提高了社会整体利益的产出效率。从实践看，对社会组织和个人参与政府治理产生的负外部性需更加重视。例如，在平台经济等新业态中，治理机构出于信息、经验的不足或实行宽松监管等考虑，往往通过默许方式实行市场自治而导致必要的规制缺位，一些超级平台的“立法权”（规则制定权）和“征税权”（对平台内经营者、劳动者收费）引发争议，损害了社会整体利益。
（二）政府治理职能体系中的社会整体利益
社会整体利益的生产和分配对政府治理有多元化诉求，它要求政府在治理中具有多重职能。社会整体利益理论内含的社会利益最大化、平衡协调和实质公平，与政府治理的调控、规制和分配职能相呼应。在经济法理论中，宏观调控、市场规制和社会分配是经济法的三个主要部分。为了化解“市场失灵”，解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，保障和促进社会公平正义，要求政府科学、合理地行使调控权、规制权和分配权。从公共政策依据看，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出：“优化政府职责体系。完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能”，以上内容在总体上可以概括、整合为调控和规制职能。同时，利益的生产与分配密不可分，分配正义是社会公平正义的核心内容。政府在利益分配上的积极、合理作为不仅可以促进社会公平正义的实现，对于保障社会整体利益的最大化生产也具有极其重要的价值，故分配也应成为现代社会政府治理职能体系中不可或缺的一部分。
首先是调控职能，具体包括规划、协调和激励等内容。及时、精准的宏观调控能力是中国特色社会主义市场经济区别于西方国家市场经济的重要特征，政府治理的调控职能有助于从顶层设计的高度，促进社会整体利益最大化与平衡协调。规划职能的核心是确定不同产业和区域发展的价值序列，确定公共资源的分配依据。各级治理机构通过制定和实施国民经济和社会发展的总体规划、产业政策、区域发展政策、土地利用与城乡发展规划等，提高资源配置的效率，促进社会整体利益的实现。从实践看，目前基于实现社会整体利益而制定的国民经济和社会发展的总体规划向法律规范的转化还不够全面；《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）作为规划领域的基本法律侧重于土地用途、建设项目等内容的管制，与产业布局规划和区域发展规划的融合尚不够紧密，对社会整体利益的考量还有待加强。协调职能的核心是对不同群体的利益诉求予以平衡。各级治理机构根据实践需要灵活选择治理工具，从实现共同利益、增加社会福利的角度出发，对利益冲突予以协调，尽力形成兼顾各方利益的合理方案。在社会内部利益结构多元化的情况下，治理机构在复杂事务治理中对社会整体利益的重视程度还需进一步加强。以大中城市的房价调控为例，长期以来治理机构以行政手段遏制房价上涨，这些措施产生了一定的实际效果，但也面临不确定性的问题，需要更多地从社会整体利益的角度考虑对不同利益群体的利益进行协调。激励职能的核心是激励市场力量参与政府治理。在激励的边界、民营资本的市场准入标准与经营行为标准的确定等问题上还需加强统筹，避免局部领域市场化过度进而损害社会整体利益。
其次是规制职能。这里的规制采狭义，主要指治理机构实施的各种市场监管和社会监管措施。各级治理机构确立规制目标以回应和引导社会需求；通过标准化、风险监测和惩戒等方式监管市场主体的行为，抑制其追求个体利益最大化导致的负外部性；避免行业利益与消费者利益的对立，为社会整体利益的实现提供救济和保障。一方面，规制目标的全面性和长远性有待强化。比如，近年来对于校外培训行业的整顿，相对注重短期效果，而对于实现“减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担”（以下简称“双减”）、“促进学生全面发展、健康成长”等社会整体利益目标则具有不确定性。另一方面，应避免对行政许可、处罚等强制性、禁止性规制工具的路径依赖，强化制度性公共产品的投入。
最后是分配职能。分配职能是指将公共资源在不同区域、行业、社会群体之间进行差异化配置，具有供给公共产品、缩小贫富差距、维护社会公平等重要功能。各级治理机构对资源类、能源类国有企业予以补贴以保证供给，对新能源汽车行业中的企业和消费者予以补贴以改善生态环境并提升产业竞争力；通过差异化的税制调节生产要素流向，在不同收入群体间进行收入再分配等，有助于保障社会整体利益实现中的实质公平。从实践来看，分配职能的定位还可进一步清晰，避免产生负外部性。
（三）政府治理规范体系中的社会整体利益
政府治理的规范体系，是指治理决策与实施的实体及程序规范体系。按照政府治理在实践中的行为模式，可将规范体系分为立法、实施和评估三个环节。规范体系是政府治理决策与实施的规则依据，也是社会整体利益实现的制度保障。
立法规范是指政府治理的法律依据。这里的立法和法律泛指《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）规定的法律、法规、规章以及其他规范性文件。经过多年法治建设，“无法可依”已经不是政府治理的难题，社会整体利益的实现具备充分的形式法律依据，但实践效果与社会整体利益的要求仍有距离，根源在于形式法治下的“立法主义”无法替代治理规则的合理性。目前主要解决方法是加强人大、司法机关对政府立法的监督以及政府内部的合规，取得了相应效果，但也存在问题。从人大监督的主要依据——《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方人大和地方政府组织法》）的内容和实践看，重点是对政府立法的程序性约束而非内容的合理性塑造。司法监督的问题与此相似，行政诉讼的审判依据主要是合法性判断而非合理性判断。治理机构内部的合规制度表明，立法的合理性主要来自立法者的主动作为，而非仅依赖内外力量对立法程序的监督。
实施规范是指政府治理决策的执行与适用，包括执法和司法，是推动社会整体利益从文本转化为现实的关键。通过司法程序实施政府治理，主要指社会组织或个人提起民事诉讼要求侵害特定利益（私益诉讼）或公共利益（公益诉讼）的主体承担法律责任，起到与行政机关通过执法实施政府治理的相同效果，也称“私人实施”。受司法环境、能力等因素所限，公益诉讼在实践中尚有不少障碍。执法程序是政府治理“公共实施”、实现社会整体利益的主要方式。从实践看，一是目前治理机构内部的纠错机制效果有待提升。行政复议与行政诉讼相似，重在判断治理措施的形式合法性，在纠正不合理措施、创设合理性标准等方面效果并不明显。二是治理手段在获得科技赋能后产生扩张性，容易与比例原则相冲突。如治理机构借助数据和信息技术搜集和公示违法失信主体的负面信用信息，并由多个行政机关实施联合惩戒，存在违反比例原则、引发不公等隐患。三是规制中的选择性执法、“钓鱼执法”等现象仍然存在。这些行为很难在法律规范层面认定为违法，对社会整体利益的损害具有模糊性和隐蔽性，导致以行政复议、行政诉讼为代表的纠错机制以及以程序公开、标准化为核心的监督机制难以发挥作用。
评估规范是指对政府治理的绩效评估。绩效评估是治理机构及时纠错并提高治理合理性的重要依据。在法治政府建设中，各级治理机构对绩效评估的重视日益增强，为社会整体利益的实现提供了重要的纠错机制保障。一方面，国际通行的第三方机构评估、国际组织评估等在我国均已付诸实践，但部分领域的多元化评估出现了形式重于实质的弊端。另一方面，绩效评估结果对治理机构的约束力不足、纠错效果尚不明显。治理机构需要承担纠正治理失当带来权威受损的后果。
综上，我国政府治理体系的构建和法治政府的建设实践，对促进社会整体利益最大化、平衡协调和实质公平起到了重要作用。当前的政府治理实践在实现社会整体利益上存在的问题，主要与对实质法治重视不够密切相关。这就需要以形式法治与实质法治并重，构建和完善政府治理在实现社会整体利益上的理念定位、制度体系和实施路径，提高作为一个有机整体的政府治理在实现社会整体利益上的效果。
政府治理实现社会整体利益的理念定位
实现社会整体利益与完善政府治理之间相辅相成。从社会整体利益出发，一方面，可以为政府治理的深层次改革、体制性完善提供目标指引和经济基础层面的依据；另一方面，政府治理的改革和完善又可以优化社会整体利益的生产和分配，促进全体社会成员共同利益的最大化，保障利益分配中的公平正义。这就要求首先在理念定位上有所创新，将政府治理中的一些新理论和新方法在实现社会整体利益的语境中予以具体化。社会整体利益强调的社会整体利益最大化、平衡协调和实质公平应作为政府治理改革的重要理念，以坚持党的领导为核心加强法治建设，提高治理的合理性，进行有效激励、及时纠错和科学问责。
（一）对有利于实现社会整体利益的政府主动作为应有效激励
对治理机构的激励能够引导其主动作为、勇于担当，进而提高治理效率、改善治理效果。其中，正向激励主要体现为基于治理结果的奖励，反向激励主要体现为基于治理结果的纠错和问责。但从实现社会整体利益的角度而言，一方面应抑制治理机构追求单一治理效果而损害社会整体利益的行为，如牺牲生态环境、民生保障而唯GDP至上；另一方面，也要避免基于结果的纠错和问责机制引发逆向选择。治理机构在复杂的经济社会环境下面临着信息不对称、社会利益结构复杂、治理效果难以预计等困难。缺乏对治理机构的有效激励容易发生逆向选择，少作为、不作为成为风险更小的选择，导致社会整体利益受损。因此，对有利于实现社会整体利益的政府主动作为，应予以有效激励。西方国家的政府治理以个体利益为中心，有限政府是其根深蒂固的观念，公共利益则被作为支持政府行为的例外。这就妨碍了政府基于增进社会整体利益而积极主动作为，进而导致个体利益与公共利益的二元对立。在中国特色社会主义制度下，政府是社会整体利益的代表者，政府治理既是社会主义市场经济的客观要求，也为《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）及相关法律规范规定的政府公共管理职能所明确。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（2024）、《国务院办公厅关于进一步优化营商环境更好服务市场主体的实施意见》（2020）等党中央和国务院颁布的政策文件是统一各级各类治理机构思想的重要方式。在制定公共政策时，可强化对治理机构及其官员的激励，为治理机构的积极主动作为塑造政策环境和依据。同时，可基于社会整体利益的需要构建科学合理的考评与奖惩标准，除综合考虑生态环境、民生保障等经济性指标外，还应加强法治政府建设评估、营商环境建设评估等评价方法与工具的适用。
（二）对违背社会整体利益目标的治理依据和措施应及时纠错
对于理论上存在重大争议或实践中产生严重后果的治理依据和措施，治理机构有及时、主动纠错的义务。但治理依据和措施普遍具有法律、政策等形式法治的外观，治理机构往往忽视其实质合理性，难以发现和纠正错误。治理机构的行政层级越高、受治理行为影响的社会群体越小，纠错往往也越难。待酿成危及社会稳定的重大事件、引发更高层级政府机构介入，具体治理机构才启动纠错程序，此时特定群体利益、政府治理权威乃至社会整体利益均会受到损害。实现社会整体利益要求治理机构积极主动创造社会福利，平衡协调各类利益诉求，在个案中实现实质公平。政府治理以实现社会整体利益为目标，但目的不能自动证明手段的正当。在风险社会背景下，治理机构在应对复杂经济社会问题的效果上具有不确定性。治理决策的试错具有客观性，社会应具有容错心理，治理机构则应及时评估决策的实施效果并主动纠错。一方面，治理决策合理性的评价不能以具有法律或政策依据为理由，而应以实际效果为标准。即使对治理决策的实施效果尚无法作出明确判断，也应及时回应现实中引发的问题，不能固守治理权威、僵化理解“有法必依”而错过纠错时机。另一方面，应在公共政策中加强激励的同时要求治理机构强化对治理依据和措施的事前审查与事后评估，履行日常风险监测义务，主动发现问题并及时解决。在重大社会问题或事件的应急治理过程中强化问责，责令治理机构彻底纠正治理依据和措施中的错误，避免重蹈覆辙。
（三）对损害社会整体利益的治理决策和实施应科学问责
在政府治理的语境中，问责一般并非对官员个人违法行为的责任追究，而是基于特定的政府治理决策及实施引发的社会性问题或事件，追究相关的领导责任和集体责任，以此加强治理机构及其主要官员的责任意识，并督促其恪守忠诚、勤勉和注意义务。科学问责是中国政府治理实践中的关键因素，它不同于基于结果主义的简单问责，后者会引发逆向选择效应，从而与实现社会整体利益所要求的治理机构及其官员积极作为、锐意进取，主动完善组织、职能和规范体系等不符。对损害社会整体利益的治理决策和实施，科学问责应遵循“角色定位”“说明解释”“违法追究”构成的三段论：明确治理机构的角色和职能，判断其决策是否与角色和职能定位相符；在决策实施产生负面影响或不利后果时，允许治理机构就其决策及实施的依据和过程进行公开说明解释，回应政府内部、监察机关、司法机关、人大以及公众的质疑；在认定治理机构的行为与其应然的角色和职能定位不符并引发了比较严重的后果时，确定治理机构及其官员的具体过错，要求其承担纠正不合理行政行为、更换决策及实施人员等组织责任，以及引咎辞职、公开道歉等个人责任。科学问责既可以有效督促治理机构及时纠错，也具有反向激励其提高治理合理性的功能。中共中央2019年印发的《中国共产党问责条例》为前述整体性的科学问责机制提供了基本依据，可以在政府治理的公共政策中对相关内容予以专门规定，以衔接对政府治理的有效激励和及时纠错，为在制度和实施层面促进政府治理实现社会整体利益提供理念指引。
政府治理实现社会整体利益的制度体系
法治建设最终体现为制度的构建和完善。基于实现社会整体利益的要求，应以推进国家机构职能优化协同高效为着力点，优化行政决策、行政执行、行政组织、行政监督体制。本部分针对政府治理实践在实现社会整体利益上存在的问题，以前述理念定位为指引，基于形式法治与实质法治并重的角度，就如何完善政府治理的组织、职能和规范体系予以论述。因规范体系的内容较多，本部分讨论实体规范的内容，规范的实施即程序规范的内容在下一部分论述。在具体内容上，一方面对前述政府治理实践在维护和增进社会整体利益上尚需进一步改进的重要问题予以回应；另一方面针对这些问题的症结，分析既有的制度设计效果不彰的原因，运用社会整体利益的理念和方法提出具有创新性和可行性的完善对策。尤其是从实质法治的角度出发，以治理合理性为核心，为从根本上推动我国政府治理组织、职能和规范体系的制度完善提出具体建议。
（一）社会整体利益理念下政府治理组织体系的制度完善
完善纵向组织关系的核心是推进中央和地方合理分权。以权责一致、财权与事责相适应为原则完善中央和地方分权体制已成为政策导向和社会共识。一方面，应推进分权的制度化。在财权分配上加强中央对公共产品（服务）的投入义务，在事责分配上强化地方的参与权利；在产业政策、政府投资、市场调控等经济事务领域适度放权，在教育、医疗、养老等社会事务领域强化统筹。《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）第15条规定“国家实行中央和地方分税制”，《中华人民共和国预算法实施条例》第7条规定“在划分中央与地方事权的基础上，确定中央与地方财政支出范围”。可以此为依据、以前述原则为核心修改分税制制度。另一方面，应促进分权的组织化，并由相应的实体组织予以保障和实施。
完善横向组织关系的核心是协调国务院各部门、机构作为中央治理机构之间的竞争。目前的办法主要是在具体领域设立部际联席会议等议事协调机构，以及在处理紧急问题时设立临时性协调机构。这种协同机制的主要功能在于解决具体问题，对于实现中央治理机构之间的竞争性协同、形成中央治理机构的协同治理能力效果有限。治理机构的职能交叉是现代政府治理的常见现象，不同治理机构之间的竞争也是发现合理治理路径的重要来源。根据《国务院组织法》第19条规定的“国务院组成部门、直属机构、办事机构应当各司其职、各负其责、加强协调、密切配合”，以及《国务院工作规则》第35条规定的国务院各部门要“主动担当作为，细化任务分工，制定具体措施，强化协同配合”，应在顶层设计层面加强改革的统筹规划，在制定全局性的政府治理公共政策中重点解决部门利益对于部门协同的阻碍，促进中央治理机构之间的竞争从规制权威的竞争转向公共产品供给的竞争，提高治理的社会效果。
完善公私跨域组织关系的核心，是针对性地解决政府治理中公私融合存在的问题。其一，强化社会组织在参与治理中的独立性。应完善《证券交易所管理办法》（证监会，2021）、《社会团体登记管理条例》（国务院，2016）等相关法律规范，明确社会组织的职权，治理机构应主要履行制定监管标准和纠纷解决等职责，为交易所、行业协会等社会组织塑造权责一致的激励和规范机制，促进治理权社会化和多元共治。尤其是行业协会的自律管理具有政府治理规制职能的效果，且成本更低、效率更高。《社会团体登记管理条例》重在监管所有社会团体的设立登记，难以胜任上述要求。目前部分地方政府制定了地方性行业协会管理办法，可以此为基础制定专门、统一的“行业协会管理办法”，明确行业协会的治理角色与权限。其二，类型化地解决特殊市场主体中公益职能与商业职能的交叉问题。对于利润水平相对较低的公用事业企业而言，重点是企业利益与公众、市场主体利益的平衡。随着《供电营业规则》（国家发改委，2024）、《城镇供水价格管理办法》（国家发改委、住建部，2021）等部门规章的颁布，公用事业企业的产品质量标准、价格确定和调整等已经有了明确规定。从利益平衡的角度出发，应在上述法律规范的修改和再完善中细化对符合条件的企业和居民的公用产品涨价补贴，并基于产业政策、节能环保、民生保障等考量实行差异化的定价、减免和补贴制度。对于能源、通信、金融等利润水平相对较高的行业而言，重点是在收入分配制度改革上强化实质公平，以及与其他行业利益的平衡协调。从《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（2015）、《关于进一步深化中央企业劳动用工和收入分配制度改革的指导意见》（国务院国资委，2021）的规定来看，主要原则是“建立健全与劳动力市场基本适应、与企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制”，“优化薪酬结构，合理拉开收入分配差距”。国有企业收入分配改革的问题，应按照类型化的思路，对于当前收入分配水平过高的行业特别是垄断性行业的国有企业实行工资总额管理、工资增长率管理等方式。对于教育、医疗和养老等公益性领域的民营企业而言，重点是矫正过度市场化。从《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（2010）、《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见》（国家发改委、卫生部等，2010）、《关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》（教育部，2012）、《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》（民政部、国家发改委等，2015）等政策规定看，重点均在于为民营资本进入以上社会事业领域、参与政府治理确立政策依据，对过度市场化问题有待关注。国家卫健委、国家发改委等部门2019年颁布的《关于促进社会办医持续健康规范发展的意见》强调对民营医疗机构的监管，但是在社会整体利益层面的考量尚不突出。未来在推进上述领域立法时，应加强政府尤其是中央政府的统筹与投入，促进有助于社会整体利益实现的公共产品供给，并对企业的公益职能和商业职能实施差异化的治理措施。其三，完善平台治理。除了依据《中华人民共和国电子商务法》《网络交易监督管理办法》（市场监管总局，2021）等法律规范强化对平台在税收、竞争、知识产权等领域的违法责任追究外，还应明确平台的社会责任并促进其向法律规范和公共政策的转化，实现平台在参与政府治理、实现社会整体利益上的功能。应以《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》（国务院办公厅，2019）、《关于平台经济领域的反垄断指南》（国务院反垄断委员会，2021）、《新就业形态劳动者休息和劳动报酬权益保障指引》（人力资源社会保障部，2023）等规范性文件为依据，在平台治理领域的具体立法中强化平台组织管理行为的标准化及其可诉性。对于平台的营销行为、对利益相关者的定价权和处罚权、在用工关系中的义务等核心问题应制定底线标准，并授权行业协会实施日常监管。为消费者、经营者、与平台存在各式各类用工关系的劳动者通过调解、仲裁或诉讼解决与平台的纠纷提供政策依据和支持，并以此作为完善监管标准的重要依据。
（二）社会整体利益理念下政府治理职能体系的制度完善
完善调控职能的核心是加强顶层设计，提高调控合理性。总体而言，应基于实现社会整体利益的高度重新定义规划职能，强化国民经济和社会发展总体规划向法律规范的转化，同时完善规划法律体系，在《城乡规划法》的修订中引入产业政策、区域发展等因素的考量，促进空间正义和社会整体利益的实现；在协调职能中强化整体主义治理思维，促进不同利益群体的平衡协调与实质公平；明确激励职能的边界，避免市场主体在参与治理过程中过度追求商业利益而牺牲公益职能，规制社会事业领域的市场化主体及商业模式，在具体职能设置上强化利益平衡、精准治理和公共产品供给。具体而言，优化产业政策是完善调控职能的关键。以房价调控为例，价格取决于市场机制，行业获得合理回报才有动力和能力增加供给，公众即使以低价购得房屋也难以接受未来房价持续下降。调控不应锚定价格高低，而应促使价格在与当地经济和社会发展条件相适应的水平上保持稳定。应及时回应房价调控新态势，通过完善产业政策确立精准调控的导向，并激励各地方治理机构相机抉择。此外，应以《预算法》第35条规定的地方发债权为依据，在强化统筹和监管的同时逐步扩大地方发债的自主权，并加强中央对基本公共服务的统筹和投入，弱化地方对于土地财政的依赖；维护住房金融市场稳定，引导开发商防控资金风险，以政策扶持、税费优惠等形式激励开发商将住宅项目向养老、保障房等公益性项目转型。
完善规制职能的核心是促进规制机构利益、行业利益与公众利益的平衡。在经济性规制领域，以P2P网贷行业整顿为例，治理机构通过一系列临时性的规范性文件重构了行业原有经营规则，一些原本可以偿还或重组的债务因平台遭遇挤兑而“爆雷”，不少借贷和投资纠纷被定性为涉众案件而等待刑事程序处理，投资者救济被搁置。应从社会整体利益的视角完善金融市场的问题及危机处置：识别行业的正当利益并予以救济；识别不同的平台风险类型，给予平台清理债权债务的合理时间；在日常规制中设置行业风险基金，增强行业在紧急状态下的兑付能力；在应急处置中引入托管、不良资产处置等市场机制，抑制系统性风险的发生和蔓延，最大限度地保护每一类群体的正当利益。未来对网络小额贷款、众筹等行业的规制应汲取P2P网贷行业整顿的教训，在相关管理规定的制定中引入前述规制工具。在社会性规制领域，以“双减”为例，社会对教育内容和方式的偏好具有自发性和差异性，整顿是否能够起到“学生过重作业负担和校外培训负担、家庭教育支出和家长相应精力负担1年内有效减轻、3年内成效显著，人民群众教育满意度明显提升”的目标，有待于在高考和中考录取机制，学区、择校和自主招生机制等更根本、更复杂的问题上推进整体改革。就现有治理决策及实施的完善而言，可采取授权地方根据实际情况完善规制细则、为培训机构转型预留空间和时间、设置行业风险基金、协调退费纠纷解决等措施。2024年2月，教育部发布《校外培训管理条例（征求意见稿）》，确定了培训机构的非营利法人属性、从业人员资质、培训行为标准等内容，将2021年开始的整顿政策予以法治化，体现出政府重塑行业标准和秩序的决心。
完善分配职能的核心是强化税制和补贴规则的合理性。首先，完善税制改革中的政府分配职能。高税率环境有利于增强政府的分配能力，但对社会整体利益具有抑制作用。通过修订《中华人民共和国个人所得税法》提高个税起征点、扩大个税扣除范围，通过废止《中华人民共和国营业税暂行条例》、制定《中华人民共和国增值税法（征求意见稿）》（2019）调整税制结构等措施具有一定的矫正效果，在当前国有资本、资产的分布比例和收益水平日趋稳定，企业因经济形势等因素承受压力过大的背景下，可考虑适时、合理地降低企业所得税的名义税率。对于地方享有收益权的企业所得税和个人所得税，在制定抵扣、扣除细则上可进一步向地方授权，便利地方强化“二次分配”中的精准治理。对于以鼓励企业捐赠为核心的“三次分配”，可采取扩大捐赠抵扣范围、以捐赠作为企业履行社会责任的重要指标、加强声誉激励等方式。以上措施应通过制定专门的规范性文件予以体现，便于根据形势需要而相机抉择、灵活调整。其次，完善政府补贴中的分配职能。补贴容易发生低效、过程难监管、效果难评估、违反竞争中立等问题，应以《预算法》《重大行政决策程序暂行条例》《公平竞争审查制度实施细则》（市场监管总局、国家发改委等，2021）等为依据加强监管。政府治理应慎用补贴工具，补贴应侧重消费端而非生产端，从而以市场选择机制约束企业的道德风险；可通过补贴商业银行贷款利息等方式，激励其向政府鼓励的行业或企业贷款并予以监督；或以国务院2019年颁布的《政府投资条例》为依据设立政策性股权投资基金，发挥政府投资资金的引导和带动作用，为政府鼓励的行业或企业提供股权融资支持并予以监督。
（三）社会整体利益理念下政府治理规范体系的制度完善
政府治理的规范体系包括立法与评估。立法规范因所涉领域不同而存在差异，实体问题主要体现在政府治理的理念定位、治理组织体系及职能体系的制度完善之中。本部分主要讨论程序问题，核心是构建治理决策的合理性审查制度。
宪法和行政法层面的审查制度可以为治理决策的合理性审查提供依据，但大多属于事后审查，难以胜任常态化、事前性、实质性审查的需求。比如，各级人大常委会依据《宪法》《地方人大和地方政府组织法》对政府行为有质询权；《重大行政决策程序暂行条例》及地方相应规则要求重大行政决策事项接受同级人大及其常委会监督，在出台前应向同级人大常委会报告的，应提请同级人大审议。
对此，公平竞争审查制度具有借鉴意义。国务院2016年颁布的《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，市场监管总局、国家发改委、财政部、商务部和司法部2021年修订的《公平竞争审查制度实施细则》，以及国务院2024年6月颁布的《公平竞争审查条例》，要求行政机关制定涉及市场主体经济活动的法律、法规、规章、规范性文件及具体政策措施应进行公平竞争审查，不具有排除、限制竞争效果的方可实施，否则不予出台或调整至符合相关要求后出台，未经审查不得颁布。公平竞争审查凸显了实质法治精神，在审查标准上确立了经济与社会标准而不再将形式合法性与实质合法性混同，在审查对象上采取最广泛意义的界定且实施事前审查，对通过审查的政策措施予以跟踪评估，具有明显的试错和纠错意识。可以此为参考构建政府治理决策的合理性审查制度。从可行性角度出发，凡构成《重大行政决策程序暂行条例》及地方重大行政决策事项的，各级各类治理机构的决策均应进行合理性审查，通过审查方可实施。在实施过程中进行“决策后评估”，发现违反合理性标准的应予以改变或撤销。合理性审查应设置听证会或专门机制以听取利害关系人和公众意见，符合政府信息公开要求的，应在决策公布及实施时公开审查意见。
关于审查标准，公平竞争审查主要以《中华人民共和国反不正当竞争法》《中华人民共和国反垄断法》及其配套规范中的禁止性行为作为否定性指标。有些政府治理决策没有明确的法律依据，而是治理机构基于社会整体利益主动作为、相机抉择。合理性审查的目的并非界定决策的合法性边界，而是提高决策合理性。对此，一方面应确立合理性审查的基本原则，自我审查主体和审查监督机构在审查及审查监督中应贯彻落实社会利益最大化、平衡协调和实质公平等理念，细化审查标准，制定分领域、类型化的指标。另一方面应强化决策实施的“后评估”。政府治理决策后评估制度应更加明确和严格。除了治理机构的自我评估外，应组织相应的后评估工作。后评估应以年度为单位，组织专门人员、以专门程序进行，通过调查、访谈、统计等方式形成评估意见。各级治理机构应对评估意见予以解释说明，进而形成评估结果。凡在评估结果中被认定违反合理性审查标准的，应暂停现有决策的实施，待修改后通过合理性审查再行实施，以实现合理性审查的纠错功能。
政府治理实现社会整体利益的实施路径
政府治理中社会整体利益的实现是理念定位、制度体系和实施路径的统一。政府治理实现社会整体利益的实施路径包括两个层面，分别是国家机关通过执法和司法程序进行的公共实施，以及社会成员通过举报、公开评论、私益及公益诉讼进行的私人实施。随着多元治理理论和实践的深入，社会成员参与政府治理的实施也日益成为一种常见现象，私人实施已经成为食品安全、金融、反垄断、环境保护等诸多重要领域的核心规制力量。以公共实施和私人实施作为理论范畴涵盖政府治理的具体实施方式，有利于吸收最广泛的治理实施工具，同时类型化地分析各类实施机制和方式存在的问题，并予以法治化的解决。在实现社会整体利益的理念指引下，也应以形式法治与实质法治并重为核心，对以上两类实施机制中的具体内容予以针对性的完善。
（一）社会整体利益理念下政府治理公共实施机制的完善
国家机关通过执法和司法程序进行的公共实施，可以具体分为行政机关的执法机制、审判机关的行政诉讼审判机制和检察机关提起公益诉讼机制等三个层面，体现出政府治理的不同实施场景，应以维护社会整体利益为理念完善具体的实施路径。
前文所述的行政机关通过执法机制实施政府治理存在的三个问题，行政复议的纠错效果有限应以合理性审查及后评估予以弥补，治理手段的扩张性、选择性执法等问题可归结为如何提高行政裁量的合理性。目前行政机关（复议机关）和司法机关采取的做法是制定公共政策和司法解释设置裁量标准，但政府治理客观上具有概括授权、相机抉择的内在属性，故不宜对上述方法过于依赖。可就比例原则、利益平衡和精准治理等理念及方法的具体适用创设类型化、场景化的个案，构建类似“类案检索”的机制以指导治理机构完善具体执法行为，构成对前述做法的有益补充。此外，应着力纠正当前行政执法对行政处罚的过度依赖，尤其是在新经济业态的治理中，应强化公共产品供给的理念及实践。比如外卖员缺少工伤保险的问题，不应一味强化平台缴费义务并以行政处罚作为保障，而应平衡协调各方利益需求，完善工伤保险基金先行垫付制度，合理变通社会保险的征缴制度，在政府治理层面加强对平台的激励。
审判机关在政府治理公共实施中的功能，主要体现为通过行政诉讼中的判决表达对治理合理性的评价。《中华人民共和国行政诉讼法》在2014年修改时增设了因行政行为“明显不当”的，法院有权判决撤销或部分撤销，并可以判决行政机关重新作出行政行为，但实践效果并不明显。建议以司法政策确立行政诉讼中政府行为的合理性审查标准。与此相关的是复议前置制度的改革。法院不应以缺少复议裁定作为拒绝受理案件的理由，而应作为行政相对人不能举证的情形；复议裁定应作为证据，而非案件受理和审判的唯一依据；对不符合证据实体和程序规定的复议裁定，法院应不予采纳。
检察机关在政府治理公共实施中的功能主要是提起民事和行政公益诉讼。最高人民检察院颁布的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（2015）和《人民检察院公益诉讼办案规则》（2020）为检察机关提起公益诉讼确立了依据。行政公益诉讼是重要的治理纠错机制，目前其针对的是“对保护国家利益或者社会公共利益负有监督管理职责的行政机关可能违法行使职权或者不作为”，对监督治理机构不作为的功能胜过纠正不合理的治理措施，可通过拓展适用范围予以弥补。此外，行政公益诉讼的实施依赖审判机关和检察机关的协调。建议最高人民法院和最高人民检察院联合发布相关司法政策，对裁判标准及判决结果的应用等问题作出规定，促进行政公益诉讼实现社会整体利益的效果。
（二）社会整体利益理念下政府治理私人实施机制的完善
社会成员的私人实施机制，主要包括举报、公开评论、私益及公益诉讼等方式。这些方式或便捷易行，或有比较成熟的实体和程序规则作为基础，是实施政府治理的有效支持和补充，也有利于凸显社会整体利益系全体社会成员共同利益的本质。
社会成员的举报和公开评论作为私人实施机制，是政府治理特别是市场监管中重要的信息来源。市场监管总局和财政部2021年颁布《市场监管领域重大违法行为举报奖励暂行办法》，推动举报及举报奖励的制度化。实践中举报不足更重要的原因是举报与诋毁的界限不清晰而导致举报人受困。网络环境下的举报和公开评论具有空间和影响的特殊性，应慎用行政尤其是刑事处罚手段。首先，治理机构应加强反应速度、确认内容是否属实，公安机关对举报人、评论人采取强制措施应以治理机构的处理意见为依据。在此基础上，通过司法政策明确举报、公开评论与损害商誉罪的界限。其次，应以《网络信息内容生态治理规定》（国家网信办，2019）为依据，制定针对性的规范性文件，设置公开评论的行为标准。最后，应注意规制过度举报。比如在“双减”政策实施过程中，不时爆出参与补课的学生及家长事后举报补课老师、因补课费发生争议而事后举报老师等新闻。社会自发的补课行为牵涉公共政策与社会选择的复杂博弈，治理机构应根据具体情形区别处理。可向社会公布典型案例引导公众预期和行为，达到规则治理的效果。
私人诉讼包括民事诉讼层面的治理实现和行政诉讼层面的治理纠错。前者包括自益诉讼与公益诉讼两种路径。私人自益诉讼对原告有直接利害相关性的要求，但效果却具有实现政府治理的公共性，且可避免规制对象因受治理机构处罚而提起行政复议或诉讼的风险，应从费用负担、举证能力、利益分配等方面强化诉讼支持措施。私人公益诉讼已有明确的法律依据，但自然人不具有提起公益诉讼的资格、社会团体的起诉资格受到限制。为了防止滥诉和减轻法院负担，可采取限定层级管辖和地域管辖、在管辖法院专设简易的公益诉讼立案审查机构等措施。建议制定专门的公益诉讼司法解释，逐步解除诉讼主体资格和受案范围等方面的限制。还可构建诉讼支持机制，设立公益诉讼支持基金，用于支出诉讼及相关费用；规制对象履行赔偿义务的，设置一定比例奖励原告和划入基金。
结论
中国的政府治理应以实现社会整体利益为目标，坚持形式法治和实质法治并重，以社会整体利益最大化、平衡协调和实质公平为理念，完善政府治理的组织、职能和规范体系，以及公共和私人实施机制。社会整体利益的实现离不开科学、法治的政府治理，需要政府在治理决策和实施中坚持党的领导，构建和强化合理性审查制度，以增强治理合理性为中心推进国家治理体系和治理能力现代化。从实践上看，以社会整体利益理论引领政府治理实践，有助于保障和促进社会公平正义、解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，将中国特色社会主义的政府治理的制度优势更好转化为国家治理效能，进而为世界范围内的政府治理模式提供新的选择，为推动构建人类命运共同体、创造人类文明新形态作出新的贡献。从理论上看，基于对社会整体利益的系统性研究及形成的规律性认识，构建了新的利益范畴和利益形态，推动了利益学说的创造性发展。
马克思说：“理论在一个国家实现的程度，总是取决于理论满足这个国家的需要的程度。”社会整体利益并不是虚幻的概念，而是以中国特色社会主义经济作为基础的利益范畴，以所有社会成员利益和公共利益的最大化、各方利益冲突的平衡协调、利益分配的实质公平为利益形态，超越了西方社会以个体利益为中心、个体利益与公共利益二元对立的理论和实践。社会整体利益理论遵循唯物史观及相应的方法论，创造性地与中国特色社会主义的政府治理实践相结合，突破了传统的利益学说在方法论上侧重于抽象的形而上学、在内涵上侧重于私权和私益的局限，为利益学说的发展注入了新的解释力和生命力。作为一个跨学科的基本概念，从法学角度提出社会整体利益，有助于促进跨学科的对话，突破经济学、社会学、政治学等学科在利益理论研究上的局限，为中国自主的法学知识体系提供新的标识性概念，并为我国经济法、行政法、法理学等诸学科的基本理论、基本问题提供新的研究与反思的起点和方法。