摘要：作为学术讨论和实践理念中的时髦词汇，“治理”是广大研究者关注焦点，而在此过程中其基本内涵却变得愈加模糊，这构成研究进一步深化的潜在障碍。本文基于对实践中差异明显的治理类型的理论推演和比较，避免陷入不同知识背景和研究视角下概念界定的纷争，借力类型学分析作为理论探索的切入点进而呈现治理的学术脉络及治理知识的内在秩序。展现善治、全球治理、多层次治理、互动治理、元治理与智性治理等主要治理类型的形成传播过程、理论假设、实践特点与现实影响，并通过分析各类型所隐现的“治理失灵”从而客观认识治理的适应性局限，指出所每一种治理类型不意味着要对其他治理模式的吞噬，其本质和共性均在包容共存的态势下求索国家治理能力和效能提升的路径，并在此基础上为定位中国国家治理战略选择的着力点提供理论依据，最后通过政治学所具有的解释的、反思的特征对各国差异化治理模式的未来研究图景做出展望。
关键词：治理类型；国家治理；治理失灵；比较
1 导论
自二十世纪九十年代以来，学者对经济发展中“治理”问题关注的兴趣不断增加，但这不是出于对其历史演进的考量，更不是出于对其现实启示的聚焦，而是拜援助国和援助机构所赋予“治理”在经济发展中的重要性所赐。如世界银行研究人员在一份有影响力报告中提出的结论：对外援助只有在政府具备实施良好治理政策条件的国家里才能发挥作用（World Bank,1998），世界银行在过去十多年从其所认为的“增进国家或区域发展”的角度大力推广这一备受争议的结论，相关治理问题也从先见于北欧诸国逐步遍及世界，形成论国事“言必称治理”的火热局面。世界银行还为推广治理理念投下大量人力与经费开发出世界治理指标（World Governance Index,WGI）根据六个维度——即腐败控制（CC）、言论和问责 (VA)、法治(RL)、政府效能(GE)、政治稳定(PS) 和监管质量 (RQ)——对不同国家治理质量进行定量测定，其认为上述因素构成的治理品质影响一国经济与社会发展的成败。该指标亦被诸多学者用作解释国家发展变量，被风险评级机构及非政府组织等用来评估所实践的项目成效，被各国决策者用作分配价值亿万美元对外援助的参考，如美国政府启动的“千年挑战帐户（Millennium Challenge Account,MCA）”项目，力图将对外援助授给予那些比同类国家治理的更好的国家，荷兰也根据该指标来监督受援国的治理水平并据此决定所要援助的对象和额度。
“今天的国际多边、双边机构、学术团体及民间志愿组织关于发展问题的出版物很少有不以治理作为常用词汇的。”[1]治理理念越来越广泛地运用到政治学、经济学、社会学等各个领域，并通过在其前加上修饰限定性词语而摇身一变的新术语亦应运而生，如“好的治理”、“全球治理”、“社会治理”、“地方治理”、“社区治理”、“多层次治理”、“多中心治理”、乃至新兴的“网络治理”等，伴随着诸多与“治理”关联词汇的诞生使“治理”一词运用及相关研究范围进一步拓展（仅在中国有关治理的研究就是一枝独秀的态势，见表1），但这些并没有改变“治理”含义模糊与包容多种用法的困境。一如学者杰索普所言：“过去15年来，它在许多语境中大行其道，以至成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的‘时髦词语’。”[2]这种说法或许被夸大，毕竟“治理”作为世界银行等国际组织率先提出的概念为提升其组织影响及声望功不可没；同时又作为被联合国推崇的概念，正似乎“取代联合国早期的去殖民化、本土化及人权等逐渐式微的概念”。[3]
总之，“治理”概念被以各种方式使用，被赋予各种解释。这种学术研究的开放性和模糊性启发诸多学者朝向追溯语源求解以精确界定语义。比如有学者将其追溯到16世纪(Marcou G., Rangeon F., Thiébault J.L.1997)或18世纪法语“gouvemance”一词，该词曾是启蒙哲学表达政府开明与尊重市民社会结合的一个要素。更早可追溯到14世纪末叶，英格兰国王亨利四世使用治理概念用以表明“上帝之法授予国王对国家的统治之权。”[4]此外，在15世纪一本有关教养的读物（Book of Nurture）中，卢素（J.Russell）写到能否成为一位贵族好管家的区别就是“管制力”（governed）和“非管制力”（ungovered）起着核心作用。虽然卢素是在一般意义上使用这个短语，但随后的乔叟（Chaucer G.）、高尔（Gower J.）、维克利夫（Wycliff J.）等对该词使用不仅是将其意指定为“好”、“公民秩序”等，乔叟还将《坎特伯雷故事集》（the Canterbury Tales）中的主持朝圣秩序的官员称为“治理者”（Governor）。而就治理词源而言，其译自希腊动词κυβερν?ω（kubernáo），意为掌控（steer），当首次被柏拉图在比喻意义上使用后才传播到拉丁美洲及其他各种语言。以上对治理词源史的追溯并未如想象般给其当代定义带来切实的智力支撑,而回归至当前流行的治理概念界定中最为常见的如世界银行定义其为政治权威和合法性资源的行使以管理社会的问题和事务；世界治理指标（WGI）项目则将其定义为：国家权威被行使的惯例和制度；[5]除了这些研究机构的定义，其他影响较大的替换性定义如从动态的角度认为治理是通过机构、权力及协作以分配资源，同时调整或控制社会经济活动的过程。[6]但无论如何，这类定义并看不出与政治学对国家或政府传统定义的实质性区分。
无论是对治理的语义学追溯还是当代国际机构、学者的定义都显现：治理概念通常是折中且相当杂乱，并不具有对国家发展能力提升的改变，治理的实际意义在当前显然被夸大了。“治理”一方面面临语义模糊的困境，另一方面却又面临全球众多研究机构和学者提出的概念不胜枚举各自言说的纷乱（图1展示学者对治理常用的解释维度和角度）。这最终导致治理概念“如同电影中（Alice in Wonderland）深陷仙境的爱丽丝不断对自己身份进行追问，每个学者也都想要明确其确切意思。”在一个言必称“治理”的年代，却没有理清其基本内涵，这显然对研究的进一步深化和拓展是无益的。这也可解释为什么治理近30年来的盛行——概念上越含糊其辞，运用上越无所顾忌。
图1 治理的分析角度与使用维度
注：该六大维度强调了治理其他四个不被重视的特征：组织间相互依赖，网络成员持续互动，基于信任和规则的协商参与互动，显着水平的国家自主性。RHODES R. Understanding Governance,Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability[M].Buckingham: Open University Press,1997:46-47；STOKER G.Governance as Theory[J].International Social Science Journal,1998(50)155:17-28.
上述讨论也可见如若单一就治理言治理，执着于词源或不同定义纷争等初级材料将无法触及研究本质，反易陷入不同知识背景、研究视角下概念界定的纷争。福柯曾言“不要去无止境地探寻一种对看得见的事实反映必定是不充分的语言，”[7]概念仅仅是作为反思与实践发生联系的途径。如若转变视角从实践中差异明显的治理类型进行理论的演化和比较，或可为我们带来新的理解图景。借类型学分析作为理论分析的入口亦有助于后续研究的完善，有助于发现新的更准确的分类坐标轴和概念的外延轮廓，从而实现从语义治理（Governance in Semantics）转向行动治理（Governance in Action）研究的务实之路。下文即从差异化的六种典型治理类型的比较分析中呈现治理理论的学术脉络及治理知识的内在秩序。
2 从善治到全球治理
对善治（Good Governance）的重视主要得益于20世纪末发展型国家的实践智慧，加之1997年亚洲经济危机削弱了有关“亚洲价值”的国际讨论，[8]“善治”话语被进一步强化。此外，随着第三次科技革命深化，传统的官僚制行政范式受到极大的挑战，新公共管理理论兴起与公民社会崛起使得政府改革中“善治行政”与对政府绩效责任的高度关注成为一种目标追求和发展趋势。从1980年代起，援助国政府及国际组织常通过对被援助国施加改革压力影响其政策制定，将被援助国的善治表现作为附加条件，强调受援国善治水平提升或改革是获取公共事业贷款重要条款。如世界银行等组织均认为善治意味着最基本的治理，尤其在发展中国家中更要强调政府运行体系的透明；决策领域的可预测性、开放性及进步性；官僚体系的职业精神；政府执行部门勇担责任；稳健的公民社会有序参与；较强的法制与有效的行政体系；以及依赖于政治运动和政党鼓动下的弱势群体的政治动员等善治特征。这类将善治与援助捆绑在一起而成为一个“必要条件”，使善治超越了在“治理”前加上“有效的”或“健全的”等形容词的其他治理类型版本而占据国际话语的主导地位。
治理作为一个分析“是什么”的实证主义概念，而善治此时显然成一种分析“应该是什么”的标准化概念，尽管许多国际组织在提供抽象的“善治”特征定义方面已经做得非常出色，但这个概念还需要依赖很强的背景环境，因为善治不是一个简单操作蓝图或定义就可以说明的，而是一定要经过一定地理环境或一定政策网络中不同利益相关人的谈判和一致同意才行。它的实现需要双重保障，首先是行为的价值取向的一致，其次要高效能和效率的政府功能。这构成人们从理念到实践对其不同的理解，讨论范围从新公共管理到权力和人权，体现为两种解释范式——“管理论的观点和系统论的观点”取向下新自由主义模式、发展模式及人权模式（见表2），形成迥然相异的善治认知。
针对国际组织对善治全球范围的推崇和实践，“学者的思考并不体现附和和赞同”，[9]有关善治的理论经常被批评为过于模糊、缺乏逻辑自洽或使用错误的论证假设；有关善治的理念也常被形容为只是一些空谈或常识，是一“遥远的梦想”[10]并有强烈的食利目标驱动，因为发达国家政府以及多边、双边机构不能干涉他国内政，所以对于善治的推崇间接保护发达国家跨国合作。善治也由此被形容为一“金刚钻”般工具——如同人权和民主一样——用来获取政治筹码而不是真正帮助当地的人们。加之那些推动善治的机构本身尚且做不到善治，善治被大部分援助国政府或国际组织凭空、随意、片面应用，有学者评论指出这成为“（发达国家和国际组织）推卸责任的借口或进行惩罚的依据”。[11]
另有学者针对世界银行实施的善治指数及不良绩效考核机制带来的虚假神话提出了批评，[12]因为这并不能客观真实反映一国治理真实水平。由于善治的整体概念的僵化，并忽视地区性差异，所以只适用于局部。如哈佛大学安德鲁斯教授（Andrews M.）通过对38个国家公共财政管理（PFM）结构的分析，指出善治其实意味着不同国家的差异性实践，批评诸如世界银行设立的标志着有效政府最佳模式的单一善治版本不具有可操作性，安德鲁建议在对政府治理评估时考量若干关键背景因素如经济现状、人口因素，社会政治结构等对发展中国家治理能力提升至关重要。[13]对于善治的争论使得对其批评时而演变为对世界银行、国际货币基金组织以及援助国的抵制和反抗，销蚀了此类国际组织提出该概念以提升各自声望或促进一国发展的初衷。
但世界银行等提出的善治美好价值标准依然吸引诸多的参与者和跟进者，善治逐渐从一国实践推广到新的治理高度——全球治理（World Governance或Global Governance、Transnational Governance、Supranational Governance）的概念应然而生，虽然1945年联合国建立就蕴含全球治理的意蕴，但之后的世界大战及冷战消磨这种雄心壮志。[14]随着全球化进程的加速、跨国公司的迅猛发展及国际政治经济格局的调整,特别是在政治领域，全球化导致各种非国家行为体大量涌现，国家被嵌入一个由各种组织、协议、机构、制度安排交织构成的政治网络中，变成诸多权威形式中的一种，同时为应对全球化，法、日、德、美上世纪80年代纷纷推行的权力下放改革实践；以及面对如何应对全球公共问题、如何克服全球集体行动困境、如何组织全球集体行动等整个时代主题的重大转换使全球治理成为国际社会关注的热点。
在过去十年左右，“全球治理”被视为国际政治比较研究中一个有用的切入点，被认为是在没有发号施令的法定行为能力的情况下，使国际事务达成一致的有效理念。在此理想的指引下全球治理相关研究首先将政府作为同一化过程而非制度化过程来研究，目的是想从阶层制和主权为主的分析范式走向水平型、网络化的分析范式（如Rosenau、Czempiel 1992；Rosenau 1999；Held、McGrew 2002）；其次认为非政府组织的全球崛起伴随国家权力的削减（Keck、Sikkink 1998；Rosenau 2002），政治权力日益从主权国家所抽离，特别是在跨国政策网络和权威当局中，国家日益扮演战略性而非必须战术性的主导角色。[15]这种研究取向将全球治理分析建立在这种假设：“虽然不同国家存在不同传统、文化及政治倾向阻碍，但采用一系列基础性行政法工具和实践依然可以促进跨国政策的推行。”[16]这一假设也给全球治理带来国家间文化、制度的融合等问题。
再加之全球治理“过多聚焦于这个不确定世界的治理”，[17]被学者批评其是类似善治理念的、只是一些空想者所持有的乌托邦构念，因为跨国组织虽然可以解决或促进解决部分国际问题，但由于缺乏必要的资源和权威无法改变现有的治理体系；同时，国际组织或国际条约还存在自律和执行力问题。而赞成全球治理实践的学者[18]则认为通过解决现实之中全球社会面对最大的挑战——建立有效的全球层面的治理机制，并与其他层面治理机制有效链接，是解决全球治理困境的不二法门。因此认为全球治理不是权力向非政府组织转移，而是政府理性的表达，是反映面对日益复杂全球执政实践的政府政策理性。
3 从多层次治理到互动治理
善治及全球治理的现实难题，全球区域一体化进程的加速使得多层次治理(Multi-level Governance )理念逐渐从欧洲兴起并传播世界，当学者马克斯等人在1990年代首先使用这一词语时，[19]他们的理论来自于对欧盟签署马斯特里赫特条约后所实施的新政治结构的研究。从“舒曼宣言”的欧洲煤钢联营计划到《欧洲联盟条约》的签订与生效，便利的自然条件，共同的文化基础和心理认同感使得欧洲从分散走向联合，这不但提高欧洲国际地位,也改变了世界格局。作为一个国际政治实体，欧盟的重要特色在于其多层次治理系统，多层次治理也在此被学者用于解释或者描述欧盟一体化的一种理论视角。他们发现欧盟的一体化政策（EU Cohesion Policy）下的多级管理体现出诸多相互作用的权威结构共同服务于全球和区域政治经济事务，表现出政治权力在国内和国际事务中愈加紧密的链接。
对欧洲多层次治理的研究体现为两个不同的理论阶段。第一阶段的主导力量是从国际关系领域进行研究，其框架被称为内嵌于不同层级政府间连续协商制度，[20]描述了超国家、国家、区域和地方政府深陷基于领土本位的政策网络困境；强调了政府行为者之间，以及非政府行动者之间的凝聚力在欧盟政策制定和执行层面日益重要、频繁和复杂的作用。第二阶段对第一阶段研究进行了修订并引进其他学科领域的见解，如对公共政策的研究。在此研究中学者通过对该概念进一步澄清和提炼区分了两类多层次治理类型，第一种类型多层次治理类似于联邦制政治结构，即在有限的行政层级中通过权力分散来限制非重叠的司法管辖权限，此时权力分配相对稳定；第二种类型多层次治理呈现了较复杂和包含较多互相重叠且更具弹性行政辖区组成的治理结构图景，治理参与者围绕着具体的政策部门和行政议题确保最佳的决策效率，此时权力分配不太稳定。简而言之这两类多层次治理亦可认为一类是对于基层、非交叉和持久的司法管辖区设想其分散权力；一类是对于特别任务、交叉和灵活的司法管辖区的治理。[21]当然，多层次治理这些类型并不互相排斥，而是并存，虽然两者之间的紧张关系时而出现，不过这种紧张关系及其解决之道同样也是多层次治理的内在特征。这也体现多层次治理概念在解析性层面借鉴了来自政治学的子学科框架和概念，并通过超越传统学科界限进一步认识和分析当代问题及挑战，在规范层面描述了权力分配合作的“应然”偏好。总之，来自欧洲的多层次治理现实使得公共政策治理要求变得更加复杂，需要重新思考中央和地方各级政府合作模式。
若将多层次治理从欧洲扩展到经合组织（OECD）的实践则涉及治理的纵向和横向维度的交叉协同。“纵向”维度指的是上级与下级之间的政府机构联系，此时基层政府能力建设和激励是次国家各级政府提高公共政策质量和连贯性的关键；“横向”维度是州市或地区之间的合作安排，这被视为用来改善地方公共服务供给和发展战略实施的重要手段。
无论是局限于欧洲实践与研究还是扩展至其他区域都表明：多层次治理的诸多问题都集中于对层次的见解，由于分层的观念和层次的分解受层序设计的影响，而不同层次间或社会空间之间经常是以并没有严格的层次要求的复杂方式进行互动，因此基于何种标准确定划分“层级”便成为显着问题。此外由于多层次治理是对短期欧盟实践的概括，故与其说它是一真正的理论，不如说是一种实践经验。多层次治理虽然也提出了关于国家作用、权力和权威等新的重要问题，尝试摆脱府际主义（Intergovernmentalism）与超国家主义之间的连续体或灰色地带，但忽略国家主权问题。这也造成由次国家和超国家行动者创建的多层次治理结构在现实中并不可行，比如其在欧洲实践中对欧盟整合过程中的国家忠诚、主权归属以及欧盟国家间关系未来走向等问题并没有具体涉及。
多层次治理上述理论与实践的局限，加上信息化时代西方工业国家公共决策已经朝着更加注重沟通和参与的方向转移，世界各国政府实践虽然表明其行动的独立性和权威的可靠性，但也意识到若缺乏足够的资源整合，政府无法在缺乏他者支持的条件下实施和制定政策，政府、企业，非政府组织和民间社会之间的相互依存度越来越高。信息技术的快速推进，互联网的快速普及，电子政府的推广对传统治理模式形成的强烈冲击，人类已经从 经济时代跨入到知识信息时代，人民内部的自组织化趋势明显加快，公民的主体意识逐步增强。各国政府逐步试图塑造各种联盟关系与合作模式以面对公共领域的复杂问题，在行政改革领域开始的公共部门民营化方兴未艾。基于此，另一种新的治理类型——互动治理（Interactive Governance）逐渐进入人们的视野。
互动治理由学者爱德兰博（Edelenbos）在2005年首次提出，意味着利益相关者（包括受项目计划影响的相关人与组织）通过参与到决策过程的不同阶段，在复杂项目的规划、执行和操作过程中发挥比以往更大的作用。这种治理方法使决策过程变得更加具有可融入性和强参与度。因此该术语也被库伊曼（Kooiman,2005)定义为一种特定的行动形式，由行动主体采取措施来处理治理障碍并为更优的治理目标寻找新的策略。在早期亦被称为参与式治理（Participatory Governance），[22]意含不同地区各级公共，私人和志愿部门之间关系的变化，强调公共部门间多重参与。它与传统的、层级制的国家构成的中心权威形成鲜明对比。这种治理形态通过利益相关者的参与沟通互动，提高项目和政策提案的质量和效益（Edelenbos、Monnikhof,1998,2001;Edelenbos,2000）。其要求政府官员顺应公民参与而非阻挠，通过更直接的政治参与将普通公民身份进一步转化为较为积极的选民或监督者，减低政策后期执行阻力。
互动治理蕴含三种理想的治理类型：自上而下治理（Top-down Governance），自我治理（Self-Governance），合作式治理（Co-Governance）。其中合作式治理由于面临人人参与带来的责任困境，缺乏物主身份的界定往往带来无人可问责的情形。[23]同时治理主体数量的增加虽然有利于实现对各治理主体行为的立体调整机制，但也带来制约过多、优先秩序混乱、行动迟缓和效率低下等问题。即使通过逾越国家和社会之间边界的制度改革可以释放宝贵的全面问责（Pro-accountability）过程，但若没有雄心勃勃的战略和魅力型领导者几乎是不可能达到的。另外，互动治理的研究单位主要是对州市一级行政单位的体制转变、过程管理、参与方法和利益相关者投入等方面的分析，研究方向注重分析治理实施部门的治理互动，如部委间，直辖市间及部委和直辖市间的互动等。此时政府组织的分割对互动治理实施的影响及在互动中如何形成新的共识和信息沟通等都考验其解决现实问题的能力。总之，互动治理作为现代信息技术和民主制度融合过程的结果，改善了前几类治理模式的不足，但还面临实践中整合手段、技术能力等缺乏使其协调成本居高不下，存在治理失败的可能。
4 从元治理到智性治理[24]
治理作为应对国家失灵和市场失灵的补充，却由于合作机制的动态性不可避免的也存在治理失灵（Governance Failure）现象，特别是面对政治等级制度和政治组织复杂网络关系及当代都市治理的繁杂性时。进入新世纪以来，各国公共政策进一步在自由主义和权威主义之间摇摆，国家自主性、公民社会张力与国家的制度化组织化之间的关系依然难以协调，此时强调治理自身动态性，复杂性和变迁性的元治理（Metagovernance）亮相治理舞台，[25]其强调属于政府和治理自身的治理能力建设（the governance of government and governance），包含多元负责和不同治理层级的合作，通过全新组织形式打破组织内在藩篱，实现政府回归国家与社会治理中所需角色。
元治理强调不是为解决单一具体的行动或制度，而是改善治理条件和规范框架，澄清和协调价值冲突，聚焦于政治权威如何通过法律、组织结构、制度策略及其它政治战略促进和引导治理自身组织体系建设和完善。元治理视角在政治和经济变迁中带来两个主要益处：它使与治理相连接的政治和经济变迁处于国家权威战略和干预型发展模式的背景下；打破建构于政府（Government）与治理（Governance）之间的鸿沟，暗示原有替代关系被塑造为“在等级制度阴影”下的混合治理模式。[26]元治理并不是要建立一个统摄一切、至高无上的政府，而是致力于各种制度的设计和战略的构思，在制度上，它提供各种机制，促进集体学习诸功能的联结和物质依存关系；战略上，它促进建立共同的愿景，进而鼓励新的制度安排和新的实践以支持或弥补各类单一治理模式的不足。
杰索普认为此时政府应成为元治理中的一个合作性角色，因为政府作为一种制度性的子系统，只是更广阔复杂社会系统中的一部份，亦要承当整合社会机制和社会凝聚力的责任。[2]所以从元治理的观点出发，地方政府的正当性取决于它对复杂政策网络的应对能力，它必须能够判断自身在各类政策网络的战术及战略位置，以及在各种治理实践中切实而充分地履行其职能。皮埃尔和皮特（Pierre J.,Peters B. G.）呼应了这一论点，他们指出，尽管在国家、市场和社会的关系上出现了治理概念，但并不表示政府能够退出治理的实质过程。事实上，在大部分公民的心目中，政府仍须承担大部分的治理行动和责任。虽然公民们反对政府对社会、经济的过度控制，并希望政府在决策过程中能够开放民主的参与，在政策执行时更重视分权化的作用。但吊诡的是，一旦政府变得软弱或缺乏决断力时，公民们也将立即提出严厉的斥责。因此在元治理的概念中，“政府仍是不可缺席的角色，只是角色必须有所调整而已。”[27]
国家经济与政治优势之间张力的长期拉锯，使得治理变成不是一纯粹的专家或公共管理学说可以解决的技术性问题，进而带来元治理失灵（Metagovernance Failure）。[28]此时法国哲学家米歇尔·福柯（Foucault M.）早期提出的智性治理（Governmentality）的智慧被再一次重视。智性治理作为福柯在他生命的晚年（大约 1977年至1984年逝世期间）尤其是在法兰西学院题为《安全，领土和人口》（Security, territory and population,1978）的演讲中为大家熟知概念，之后在《生命政治的诞生》(The Birth of Biopolitics）中福柯对其进一步深化，在英语学术界受到关注主要通过《福柯效应》（The Foucault Effect，1991)一书的传播。
在福柯的作品中，智性治理意含现代权威实践中治理和规则关系的深邃思想，构成以纪律制度、新自由主义、法治、权力的微观物理学（microphysics of power）及福柯所谓的“生命政治”29等广泛主题分析的一部分。但由于福柯对其定义较为宽泛，研究者对其内涵进一步挖掘与深思，如一些评论家认为智性治理基于“执政者联合及其思维方式”所创造出来的。[30]而亨特和维克海姆（Hunt,Wickham）在《福柯与法》中指出：“智性治理是政府领域的急剧扩张，其特征是政府在数量和规模的扩长”，[31]换句话说，智性治理体现了从中世纪正义国家到15、16世纪行政国家的转变，这个过程也是渐渐变为受政府管理（Governmentalized）的过程，其描述了一种新的但早在18世纪中期就已出现的治理形式——与现代官僚机构设立和增加紧密结盟。他们设想智性治理一词由“governmental”和“ity”两部分组成，“governmental”意为“与国家政府相关”，后缀ity意为“对……研究”。而科尔（Kerr）对这一概念的界定更复杂点，他认为智性治理是作为“政府理性（Governmental rationality）”的缩写词，换句话说，它是对政府和政府行为的思维方式概括。因为智性治理不是“批判革命研究的领域，而是概念性的重现国家统治”；通过声称政府采取一定的形式控制和构建社会始终是必要，将智性治理定义为国家统治的一种措辞，但科尔没有考虑到智性治理对其他治理形式的囊括及政府在更广泛意义上智识的构想（the idea of mentalities）。[32]
对智性治理概念的进一步阐述从“英美新福柯（Anglo-Neo Foucauldian）”的观点转向社会科学，特别是通过如米勒（Miller P.）、罗斯和迪恩（Rose N.,Dean M.）等学者的进一步诠释：智性治理即政府试图塑造最适合国家政府政策的公民，有组织的实践（心态，理性和技能）使公民接受政府管理。[33]迪恩理解这个词语是包含治理的其他形式(other forms of governance )和关乎政府智识的构想。迪恩承认，在狭义上智性治理可以用来描述政府存在是为看到执政权力优化、使用，培育作为社会群体成员的个体及政府的理性观念。他描述到：“智性治理：在一广泛的各式背景下，要求我们学会如何管理别人和自己……”。若要分析政府就要分析那些试图塑造、动员和操纵——通过个人和群体的选择，欲望，愿望，需求和生活方式——的机制。此时智性治理提供对权力新的诠释和理解，权力包括在纪律体系中的社会控制形式（如学校，医院，精神病院等）以及知识的形式（意指意识形态等）。迪恩定义的重要贡献在于他将智性治理分为“govern”、“mentality”34或者说是“mentalities of governing”，体现一种作为智识倾向的观点。这就意味着智性治理的概念不仅是作为考量政府和统治的工具，也是作为被统治者去思考接受何种被统治的方式，他将这种思考界定为“集体行动”, 也就是被统治者知识、信念和舆论的总和。迪恩还强调智性治理的另外一重要特征——它的自反性（its reflexivity），即“通过对政府如何治理和为什么治理的思考，可以将权术（technologies of power）与智性治理概念相连接。”[35]同时依据卓越的市场机制和对国家的限制性行动，智性治理内蕴的知识理性期望实现自动调节或自动纠正。
我们生活在充满一个“智性治理”的时代，如果说事实上智性治理的问题和治理技术已成为唯一的政治问题，已成为政治斗争和政治竞争的唯一真实空间的话，那是在国家形成“治理化”（governmentalization）惯性的同时也构成使国家幸存下来的因素，此时智性治理不仅内在隐含且外在表现于国家，因为，正是治理的技术使得对什么在国家职能范围内、什么不在国家职能范围内，公的和私的等问题可以不断加以界定；因此，以智性治理的一般手法为基础，我们才能理解国家的持续存在（survival）与局限。福柯智性治理强调政府实践的正确形式“不是为了构建普遍的善，而最终是为便于治理。”[36] 国家对社会的控制（the étatisation of society）远不如国家的形成“治理化”惯性重要。
5 结论与讨论
5.1 未穷尽的治理类型
除了上文所探讨的几种主要治理类型的兴起、内涵与外延(见表3)，现实不断翻新的治理类型多种多样，越来越多的欧洲文献指出其特征是“没有政府的治理”[37]（governance without government)，进而演化到“没有政体的政策”[38](policy without polity)。通过强调网络、伙伴协同、及全球市场的重要性。[39]使得“网络治理”（Network Governance）[40]已被用来描述在制定和执行政策过程中网络结点互动效应；同时，出现在社会生活和公共政策诸领域的合约治理（Contractual Governance）与可持续治理（Sustainable Governance）[41]构成治理类型的另一图景；伴随中心城市和超大城市的城市病问题越来越多被关注，都市治理亦再次引人注目，[42]如关于城市治理的传统智慧被时常提及，围绕的焦点是当前政策和规划框架愈加脱离公众和民主责任制，为了促进效率兼顾公平的目标，这就意味着原有的治理需要更加协调和负责，形成新的有机治理（Organic Governance）模式。
也有学者借鉴自适性管理（Adaptive Management）概念，构念出自适性治理（Adaptive Governance）以形成对复杂生态问题管理的新框架，如迪茨（Dietz）等在2003年用这个短语来描述应用于自适性治理的社会人类背景，傅克（Folk）等2005年撰文指出这类治理形式是对复杂生态系统必要的，同年布鲁纳（Brunner）和他的同事用一系列案例来佐证自适性治理的出现是作为解决自上而下决策体系所带来问题的有效途径，还能避免由单一科学技术解决问题时对政治考量的忽略。他们均将自适性治理作为在科技背景中的一操作性手段，因为知识、政策及自上而下的决策对于解决复杂社会问题来说都可能是不完备的，而自适性治理恰恰整合科学技术、政策及自上而下的决策机制等；[43]而为反映后民族国家时代治理实践在时间空间的复杂性，学者提出基于西方现代工业社会的自反性治理（Reflexive Governance，Voss，2005)和基于复杂系统论的治理（Complexity-based Governance，Derk Loorbach，2010）等模式也屡屡走进人们的视野。这种最新的治理模式研究对植根于地方“社会工作疆域”的强调逐渐提升（但会产生“领土陷阱”忽略全球化过程中国家边界的消融）。而由于“欧洲就业政策”日益受到重视，其开放协调措施（OMC）被视为会有效回应国家政策与全欧洲视角之间张力（但继续维持一种治理鸿沟Governance Gap），这种拘囿于国家边界的政策本土化或国家政策的全球化均表明目前治理实践的复杂性和新治理模式失灵的可能性，杰索普新近倡导的“多梯度元治理（Multi-scalar Meta-governance）”[44]同样遇到类似问题。
5.2 未尽的治理争论：万类归源——求索国家治理
现代哲学苏珊·兰格（Langer，1948：Ⅵ）指出：真正崭新的概念，在当前的语言中是没有名字的，其早期表现形式总是形而上的表述；因此任何力量结构在开始时必然有着幻想性创新的特征。在人类历史的长河中，治理确实是一较为新的概念，但由于过往有关治理研究过程有着强烈类似的路径，即从前景确定性，背景相似性，路径同构性，依据经验性，视角多元性等进行各式阐述，这种叙述结构往往削弱治理对现实解释力，忽略治理失灵的客观存在，陷入将动机判断作为现实解释的基础，最终只能导致斯科特（Scott）所言那些蕴含“试图改善人类状况”愿望的项目难逃失败的命运。
在上述众多的治理类型中我们也不难看出其实任何治理类型的本质和共性均是在求索提升“国家治理”[45]能力和效能的途径，克服国家治理的障碍和危机，维护稳定的政治秩序以实现提供社会价值的权威性分配，最终保障政府运行的合法性、组织性和有效性。虽然治理本身不可以使国家治理顺畅成为可能，但当压力来临时，治理可以提供缓冲。因此，现实中各类型治理实践强调通过积极活跃社会参与渠道或潜在社会资本联系来起作用，相当于那些为促进人类有限而又脆弱的共同行为机制实践的总和，包含对未来变化较好预兆特征的期待。
5.3 对中国实践与理论的启示
总之，本文通过转向对治理类型的关注，希望在此基础上为实践者寻求和定位中国国家治理战略选择的着力点提供理论依据。虽然类似上述各异的治理类型伴随治理实践的拓展和学术研究的深入，还依然会不断的提出新的类型，且对已有的治理类型的分析也许未穷尽，对即将出现的新的治理类型更无法预测，但毫无疑问，这种归类能对治理概念演化提供有益的参考，有助于理解当代公共部门职能和不同治理类型所拥有的共性与差异，有助于避免“尚没有达到治理的最低限度，却使治理态势在进一步恶化”的理论困境，有助于将中国经验纳入世界学术话语体系，为他国客观提供中国国家治理的实践智慧。
我们还希望通过全景观展现治理类型的多元多样和对治理丰富内涵本质的领略，避免研究者陷于治理语义概念的怪圈，虽然时髦的概念蕴含简洁明快的智力美感，但有适应性和真实性之分，简单将西方概念作为中国治理进路的选择，则易遇实然难以演化出应然的逻辑困境，因为“在理论中可能是真实的东西，也许并不适用于实践”。[46]同时，治理作为一种理念或战略选择，其最初来自于并最终导向于国家政治改革实践，所以从政府改革理论与实践两个维度也可看出治理的国家背景，无论是兴起于欧洲还是深化于美洲的改革实践，都透露出不同国情下的差异性选择。
我们也希望研究者和实践者能够放开眼界，关注每一种治理模式的优劣。因为每一种治理模式并不意味着要对其他治理模式的吞噬，也不是通用（one-size-fits-all）的万世良方，任何治理模式都是一种备选项，每种治理模式都有其战略选择的优劣和适应性的局限。一种治理模式就如同黑夜中手电筒的一束光，只能照亮一个方向，而实践的复杂性需要复合的运用多类型治理的优点从而避免执着于某一单一治理类型而罔顾其他。我们有必要通过政治学所具有的解释的、反思的和语言学的系列特征，避免因学术研究对国外理论研究与实践中概念、经验的移植、复制而带来本国的不适应与不成功。
当然，我们更希望看到在以上研究的基础上，更多人能重新思考各国差异化治理模式的未来图景，特别是对以下问题的思考将尤为重要：当前不同国家什么样的特点和历史因素导致不同的治理模式选择？什么样的外部因素导致各国政府采取不同的治理解决方案？虽然目前学界对这些问题没有提供确切的答案，但上述讨论已经指出我们进一步努力的方向。
注释：
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24 Governmentality目前被翻译成中文有诸如“治理术”、“治理性”、“管治理性”、“治理意识”等，但综合福柯语境及后续学者诠释，我们在此取“智性治理”之翻译，连接治理艺术与人类生存智慧。
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29 “生命政治”，用来指那种肇端于十八世纪的努力，它试图对政府的治理实践所面临的一些问题进行理性化处理，这些问题是由生活着的人类群体——他们又被建构为人口——这一现象带来的，诸如健康、卫生、出生率、人寿、种族等。
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34 也有学者认为该词不是在“gouvernement”和 “mentalité”两个词合并的基础上进而杜撰出来的，但本文在此认为“智性治理”的翻译较为接近福柯作品内涵，因此采用此译法。
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