内容提要：对于中国国家治理而言，执政党（作为领导力量）和政府（作为实施主体）是保障其有效施行的关键和枢纽。面对数字信息技术发展扩散及其带来的深刻政治变革，亟待围绕党的领导在国家治理实践中如何贯彻的问题开展研究。本文选择网络信息内容治理这一新时代条件下的代表性场景，通过文献档案研究和观察访谈，细致考察了相关党政机构在实践中的分工合作与交流互动，归纳得到意见—落实、统筹—参与、分工—协作、互嵌—赋能、动议—转化、履责—通道、监管—兜底、借力—授让八种关系模式，揭示了党的领导贯彻于国家治理实践的清晰样貌。在经验分析基础上，本研究基于结构—过程维度，进一步建构形成了一个党政关系类型学框架，它涵盖强统合×弱变通、强统合×强变通、弱统合×弱变通、弱统合×强变通四种理想类型，为在总体上把握中国特色社会主义党政关系实践提供了新的观念“向导”，进而为理解制度优势向治理效能的转化提供了学理支撑。
关键词：党的领导 治理实践 代表性场景 关系模式 理想类型
国家治理是治国理政所包含的政治统治活动与政治管理活动的有机结合，其中执政党是国家治理的领导力量，政府治理是国家治理的具体实施和行政实现，执政党与政府之间的关系是保障国家治理有效施行的关键和枢纽。由于中西方政党制度的类型迥异，中国共产党与人民政府之间的关系和西方执政党与国家行政机构之间的关系遵循不同的逻辑展开。西方主张执政党和政府相分离，强调政府的中立性（即作为去人格化的职业官僚组织），政党通过竞争性选举成为国家意志代言人，依托于政府实现政治主张。中国主张执政党和政府相嵌合，强调政府的阶级性（即作为无产阶级的专用统治工具），执政党代表人民意志领导政府治国理政，实现对人民利益的维护、协调和增进。从这个意义上讲，研究中国党政关系，不仅为回答在政党执政条件下，如何既坚持政党作为政治组织的特质，同时又与行政权力保持恰当距离这一基本问题提供本土性经验，而且为反向透视中国国家治理的“道”与“术”提供重要“切口”，有助于建立起制度优势向治理效能转化的逻辑勾联。
一、研究回顾与问题提出
党政关系覆盖从观念到实践各个层次，存在于一般政治系统运行的闭环之中。关于党政关系之应然状态的构想，会被设定为一些原则，抽象的党政关系原则在一些具体制度安排的保障下得以落地，并投射于国家治理的各项实践活动中，即党政关系实践。党政关系实践可能遭遇或暴露一些问题，来自这些问题的反馈，将会促进抽象党政关系原则（甚至党政关系构想）的调适以及相关具体制度安排的调整。
既有关于中国党政关系的研究正是基于上述层次划分以及不同层次的内在关联，集中从以下四方面展开。
一是聚焦党政关系原则本身，包括针对坚持党的领导原则的描述性研究，如提炼出区别于“党政分开”和“党政合一”的“党政分合”模式；概括为执政党组织与其层级对应的政府体系相融合的“党政体制”；阐释性研究，如从组织形态、价值取向、治理方式和治理特性四个方面对于执政党通过政治领导塑造并融入政府体系进行功能性解构；等等。
二是聚焦从党政关系原则到党政关系实践，即关注党的领导为何能够以及如何落实于国家治理的各项实践活动中，主要是对相关制度机制安排的描述性研究，如提炼出“七大柱石”纵向制度构设；进一步归纳为嵌入式、替代式、组合式三种结构形式；对具体制度机制何以发挥作用的专门探索，包括领导小组制、党政联合发文制、党管干部制；等等。
三是聚焦从党政关系实践到党政关系原则，即基于党政组织在国家治理实践中的具体行动倒推（并检验）其所遵循的行动原则，以及针对潜在发生的原则调适的验证等探索性研究，如从党政领域人事流动探索党政机构关联和交融的程度；从国务院机构设置变革透视党政职能的配置；从针对具体工作所设领导小组的党政归属变迁把握党政关系的演变；等等。
四是聚焦党政关系实践本身，即针对其在国家治理各项实践活动中的具体表现的探索性或描述性研究，如提出以党委（组）领导制为核心，以归口管理和小组为支撑的“一核双翼”结构；在党的“六位一体”宏观领导下政府“被嵌入”的微观自主性；党和政府之间围绕决策过程各类要素与资源的统筹以及权力分配而形成的“决策统合型”关系；等等。
既有相关研究产出了丰富成果，但存在以下两点不足。
第一，对党政关系实践的考察存在焦点偏移问题。如前所述，（广义）党政关系是一个具有系统（system）属性的集合体，从观念到实践各个层次的党政关系皆为这个集合体的有机构成。其中，从国家治理实践活动中拾取党政关系的经验“碎片”，相当于通达更深层次党政关系“真相”的、难以替代的关键门径。然而，既有相关研究大多基于个案观察，仅贡献了关于党政关系实践形式的“局部”知识，且其出发点或重心主要在于自下而上阐明党对政府的领导在国家治理实践中发挥了什么作用，缺乏聚焦于“关系”本身、对笼统的“党的领导”之具体表现形式予以归纳概括，抽象类型化程度亦有不足。从这个角度讲，当前研究是不够完善且面临效度考验的。
第二，对影响党政关系的时代条件变量未能充分关照。党政关系并非存在于“真空”之中，不可避免与外生于党政系统的变量产生交集——数字信息技术作为当前时代最具代表性的外部变量，已经成为塑造政治形态的一个根本性力量，在全球范围带来国家形态、国家边界以及国家—社会关系的变革，对从观念到实践各个层次的党政关系产生深刻影响。例如，新时代对于坚持和加强党的全面集中统一领导的强调即是对世界百年未有之大变局的回应，而数字技术则是所谓“百年未有之大变局”的重要所指（signified）。然而，鲜有研究将此纳入分析框架。从这个角度讲，相较于时代条件的剧烈变化以及党政关系的系统性调整，当前研究进展是相对滞后的。
因此，面向中国党政关系研究的重要意义，同时针对既有研究之不足，本文将围绕党的领导在国家治理实践中如何贯彻这一问题开展进一步讨论。文章拟聚焦中国党政关系的实践层次，选择国家主导下的网络信息内容治理之场景，细致考察相关党政组织在其中的分工合作与交流互动，尝试归纳概括出若干稳定的关系模式。在此基础上开展类型学研究，拟建构出指导人们如何把握党政关系的新的理想类型。之所以如此设计，主要出于以下考虑。首先，网络信息内容治理是一个在经验层面可操作的具体场景，丰富而可获得的实证性资料（包括文献档案、观念行为等），能够支撑针对相关党政机构在治理实践中的活动与互动的考察。其次，网络信息内容治理是网络时空中的公共治理，一方面，它是传统国家治理任务与新时代条件结合的产物，涉及的党政关系是充分适应新时代条件的党政关系；另一方面，它是超越针对特定领域、区域之专门治理的全局性治理，党政部门广泛参与其中，浓缩并集中了各种形式的互动。在该场景下开展研究有助于确保对党政关系实践的考察既“新”且“全”。最后，信息生产与传播方式的变革是数字信息技术发展扩散渗透最直接的结果，对信息内容进行治理是现代国家重要且必要的公共性职责，不论中西皆如此。网络信息内容治理场景下的党政关系具有指标性案例（index case）和关键案例（crucial case）意义，针对其进行研究有助于保证理论发现的外部效度。总而言之，以网络信息内容治理作为观察场景深入研究中国党政关系实践，是有效弥补既有相关研究之不足、令应然研究意义得以彰显的可行进路。
二、场景与主体：党的领导贯彻于国家治理实践的要素分析
（一）作为观察与发生场景的网络信息内容治理
信息内容是物理载体与意义构成的统一体，因其能够在观念与行为层面对公众产生深远影响，不论古今中外皆被国家视作必要且重要的治理对象。互联网技术发展扩散，形成了区别于物理空间的网络空间。网络空间作为网民从事生产与进行交往的异质性社会空间，随着互联网普及率和渗透率的提升而扩展。从这个意义上讲，网络信息内容治理可以理解为是信息内容治理在网络空间的延伸，同时也是网络空间社会治理的重要组成部分。它包括正面内容建设和负面信息监管双重任务，对应涉及多个党政机构的工作职责。
根据《互联网信息服务管理办法》可知，网络信息内容治理在早期形成了准入限制+归口管理+事后追责的基本模式。近年来，作为一种古老组织形制的平台制在与互联网、大数据、人工智能等新兴技术深度结合后强势崛起，人类社会的结构与运行呈现出显著的平台化特征。在该趋势下，互联网平台逐渐成为网络信息内容生产与传播的枢纽。它既是承载信息内容及相关生产与传播活动的主场域，也是对生产与传播活动施加调节的主体。面对该情况，又因为能力、成本、正当性等方面的限制，国家主动寻求治理转型：平台场域被视作基本治理单元，平台运营者则被正式吸纳为治理主体并被要求发挥“第一责任人”的作用。以此为标志，针对网络信息内容及相关生产与传播活动的“发包制”治理模式得以确立，其中相关党和政府组织是发包方，负责设定治理目标、发出治理指令并监督治理效果；平台是承包方，负责对场域内信息流进行常态化管理，对平台用户的生产与传播活动加以制度化约束。
立足党政关系实践研究，网络信息内容治理作为一个开展观察的理想场景，也当然是相关党政组织发生关系的实际场景，场景内部所呈现出“国家管平台，平台管内容”的治理结构，限定了关系发生的位置与方式。首先，党政关系集中发生在“国家”内部。相关党政组织从自身基本职责出发，围绕应该如何有效开展网络信息内容治理工作而形成分工合作关系——这些关系皆以正式制度的形式予以确立，作为“管平台”的依据和指导。其次，党政关系集中发生在“管平台”的过程中。相关党政组织遵照制度安排，在不同情境下与互联网平台产生各种具体联系，一旦在此过程中遭遇非预期情况，党政组织会探索并形成新的分工合作关系——这些关系是基于正式制度又超越正式制度的，属于“管平台”的调适和变通。网络信息内容治理场景下的党政关系正是上述“国家”内部和“管平台”过程中发生的各种关系的综合。
（二）作为关系主体的党政组织
依据职责分工，诸多党政组织不同程度参与介入网络信息内容治理工作，扮演不同角色并以不同方式开展实践活动。从党政关系实践研究的角度看，这些党政组织即是网络信息内容治理场景中的关系主体。它们包括两大类。
其一是业务逻辑线索下的党政部门。在业务逻辑下，涉及网络信息内容治理的党政组织主要包括党的宣传部门以及负责文化、广电、新闻、教育、精神文明建设等工作的党政职能部门，其中党的宣传部门发挥业务指导的核心作用。
一方面，党的宣传部门包括中共中央宣传部（下文简称“中宣部”）与地方各级党委宣传部，是党内主管意识形态方面工作的职能部门。根据《中国共产党宣传工作条例》，各级党的宣传部门承担着统筹指导社会主义核心价值观建设、负责宣传工作的内容建设和口径管理等16项职责。在网络信息内容治理工作中，中宣部在党中央领导下对党和国家相关职能机构发挥指导统筹作用，各级党委宣传部对同级相关党政组织发挥指导统筹作用。与此同时，各级党的宣传部门既要指导下级党委宣传部工作，又要完成同级党委和上级党委宣传部交办的各类任务。需要说明的是，根据2018年《深化党和国家机构改革方案》，中宣部对外加挂国务院新闻办公室、国家新闻出版署（国家版权局）、国家电影局的牌子，承担制定互联网新闻事业发展规划、指导协调互联网新闻报道工作、监督出版物内容和质量等相关具体职责。另有中央精神文明建设指导委员会办公室（下文简称“中央文明办”），设在中宣部并由中宣部代管，负责精神文明建设与道德问题整治的相关事宜，如搭建宣传思想文化和精神文明建设网上宣传阵地等。
另一方面，在党的宣传部门指导下，各级政府承担新闻教育文化职能的行政部门也在网络信息内容治理中扮演重要角色，它们自身职能大多涉及信息监管、新闻舆论工作，参与网络信息内容治理实质上是原有职能业务向网络空间的拓展延伸。以中央政府层面为例，主要包括国家广播电视总局（下文简称“广电总局”），负责制定网络视听节目服务管理的政策措施，并起草相关法律法规草案，承担节目的审查、管理职责；文化和旅游部（下文简称“文旅部”），负责指导全国文化市场（含网络直播）综合执法，组织查处各类违法行为；教育部，负责高等学校网络文化建设与管理工作《；等等。需要说明的是，新华通讯社、中央广播电视总台、人民日报社等主流媒体直接参与网络信息内容的生产与传播，但作为企业化运作的（党中央或国务院直属）事业单位，暂不纳入讨论。
其二是技术逻辑线索下的党政部门。在技术逻辑下，参与网络信息内容治理的党政组织主要包括网信部门以及涉及网络通信、网络安全、网络信息内容监管与惩治等职责的政府部门，其中网信部门发挥技术指导的统筹作用。
一方面，网信部门即国家和地方互联网信息办公室，是互联网治理的专门机构，是互联网平台企业的主管部门、直接责任部门。目前，它的职能几乎涵盖网络信息内容治理的全过程、全链条。在决策执行方面，涉及互联网信息传播政策制定、督导、实施、监管、执法等各个环节。在管理对象方面，囊括网络信息内容的生产者、消费者、信息服务提供方、互联网行业组织等相关行动者。在监管范围方面，覆盖网络新闻、视听、出版等网络文化业务领域。需要说明的是，根据2018年印发的《深化党和国家机构改革方案》，为加强党中央对涉及党和国家事业全局的重大工作的集中统一领导，强化决策和统筹协调职责，中央网络安全和信息化领导小组改为中央网络安全和信息化委员会，发挥顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实的重要职责。国家互联网信息办公室（即“国家网信办”）和中央网络安全和信息化委员会办公室（即“中央网信办”）一个机构两块牌子，列入中共中央直属机构序列。
另一方面，在各级网信部门统筹下，市场监管部门、商务部门、税务部门、公安部门、工信部门等基于自身的技术能力、资源优势或监管需要以不同方式参与网络信息内容治理，一般是依法运用监管执法权力在自身业务领域开展工作，例如对因不同事由而违反相关法律法规的平台企业或网民个人进行惩处，从而能够客观影响网络信息内容治理的效果；有时也会以治理工具供给者的角色非常态化参与到网信部门主导的各类网络信息内容治理实践中，配合相关工作，发挥辅助性作用。具体而言，市场监管部门负责平台企业日常经营活动监督，尤其是反垄断审查和执法；商务部门负责执行平台企业对外技术贸易、出口管制；税务部门负责组织实施对网络主播等纳税人的分类管理，对平台企业的税源管理；公安部门尤其是网络警察部门负责对涉及“黄赌毒”、邪教内容的处置，对网络诈骗、黑灰产流转等实施监控，同时也对可能演变为线下群体性事件的网络舆情进行监测；工信部门负责加强互联网安全审查，拟定互联网数据安全管理政策、规范、标准并组织实施，负责网络安全防护、应急管理和处置，等等。
三、动态与静态：党的领导贯彻于国家治理实践的模式分析
在网络信息内容治理场景中，相关党政机构基于当前“发包制”治理模式中“国家管平台，平台管内容”的基础结构发生多种关系，正如上文所述，这些关系集中存在于两处：一是存在于“国家”围绕应该如何有效开展工作而形成的制度安排中，可称之为规章制度中的静态党政关系；二是存在于开展“管平台”各项具体工作的实践过程中，可称之为治理过程中的动态党政关系。接下来，我们遵循类似扎根理论所主张的普适性方法论原则，在（尽可能）不做理论预设的前提下，以开放的态度“扎根”于政策法规、新闻报道等公开文献资料，以及从平台企业的参与式观察和对党政机关相关公务人员与平台企业相关负责人的深度访谈中获得的一手经验材料，对其中所反映的静态与动态党政关系进行细致考察、挖掘和整理，自下而上分别归纳提炼其所蕴含并呈现的是何种相对稳定的关系模式。
（一）规章制度中的静态关系模式
1.意见—落实关系
小组是广泛存在于中国党政机关的一种特殊组织形式。作为中央决策议事协调机构的领导小组一般具有“双层次”构造，其本身负责（涉及党和国家事业全局的）重大工作的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进，作为办事机构的领导小组办公室通过实地调研、文件起草、政策阐释、督促落实等方式服务于领导小组的工作运转与治理议程，例如《关于推动资本市场服务网络强国建设的指导意见》即由中央网信办（会同中国证监会）研究起草并发布——这属于是在决策层面贯彻落实党的意见。此外，还有在执行层面贯彻落实党的意见。其一是依托于“双层次”构造，办事机构履行落实领导小组的协调职能，超越科层官僚制结构的部门边界，统筹协调相关职能部门在重大工作中各司其职。例如《网络信息内容生态治理规定》中提到“各有关主管部门依据各自职责做好网络信息内容生态治理工作”，要求“国家网信部门负责统筹协调全国网络信息内容生态治理和相关监督管理工作”。其二是依托于“一个机构，两块牌子”的机制安排，办事机构以另一重身份执行具体监管工作，直接落实党的意见于治理实践，例如中央网信办和国家网信办是“一个机构，两块牌子”，前者可以使用后者身份——获得国务院授权的职能部门，在全国范围直接开展与互联网信息内容管理相关的监督管理执法工作。除了依托于小组模式，意见—落实关系还基于国家治理条块结构而发生，所谓“条”是指业务条线上的部门体系，“条”上存在上级对下级部门的垂直业务指导，例如从中央到地市的宣传部门，都要对下级党委宣传工作进行指导；所谓“块”是指行政区划内的部门体系，“块”上存在党委对非党组织的水平属地领导，例如各级党委负责定期研究部署宣传工作重要工作和重大事项，制定重要政策，领导宣传部门做好宣传工作，领导同级人大、政府、政协、法院、检察院、人民团体、企事业单位等做好本部门本单位本领域宣传工作。这相当于党的意见先在“条”上垂直传导再在“块”上水平辐射，由此党政组织间形成一种复合式的意见—落实关系。
2.统筹—参与关系
为充分履行执政党职责，发挥党的职能部门作用，党政组织之间依托“归口管理”机制建立起统筹—参与关系。其中所谓“口”是党对工作事项进行分类的单位，职能涉及同一类工作的若干党政机构会被划归同一个系统，成为该“口”的组成部门，统一接受党的相应职能部门的统筹协调，即所谓“归口”。党的职能部门作为负责统筹协调的中枢性角色，一般通过主持、组织跨部门联席会议等定期与非定期沟通机制，实现对“口”的组成部门的有效管理，例如，作为党的职能部门的中宣部，发挥归口协调职能，统筹宣传系统和领域各项工作，协助党委领导同级各类组织做好本部门本单位本领域宣传工作。这里存在一种特殊情况，即党并未在某一类工作领域设立相应职能部门，由中央决策议事协调机构（的办事机构）直接行使“归口管理”职责，例如网络安全审查就是在中央网信委员会领导下，国家网信办会同国家发改委、工信部、公安部等12个部、委、办、局建立国家网络安全审查工作机制，由国家网信办牵头组织协调。这与前面提到的意见—落实关系的区别在于侧重点不同：意见—落实是决策议事协调机构与办事机构（同时作为国家职能部门）之间的关系，统筹—参与是决策议事协调机构（作为一个包括办事机构的整体）与接受协调的有关业务主管部门之间的关系。此外，党政组织之间还会通过联合研究起草、印发颁布相应规章条例等方式践行统筹—参与关系。近年来，《互联网信息服务算法推荐管理规定》《关于加强网络直播规范管理工作的指导意见》《非法证券活动网上信息内容治理工作方案》等一系列网络信息内容治理领域的政策文件，都是由中央网信办（或以“一个机构，两块牌子”为依托由国家网信办）牵头制定，工信部、公安部、市场监管总局等多部门同意基础上共同签发颁布的。
3.分工—协作关系
网络信息内容治理作为党政系统多个主体共同参与的综合治理领域，经过几轮职能调整和机构改革，基本满足了“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”的要求，同时基本实现了参与其中的党政机构职能共同对网络信息内容治理工作的全领域覆盖。并且，经总体统筹协调，各党政机构并非相互独立、“各管一摊”，而是在纵横交错的职能网络中配合联动，形成当前“齐抓共管”的协同共治格局。首先是治理逻辑层面的分工—协作。从执政党视角出发，所关注的工作事项不可避免存在交集，所以在统筹存在交集的工作事项时会有不同维度的侧重，这一点在中央决策议事协调机构的设立上有所体现——中央网信领导小组（委员会）是因关注网信事业而设立，中央宣传思想工作领导小组是因关注新闻宣传文化事业而设立。具体到网络信息内容治理工作，网信部门主要是从技术逻辑出发统筹相关部门，宣传部门主要是从业务逻辑出发统筹相关部门，两种治理逻辑的互补，促进治理实践的协同。其次是业务流程层面的分工—协作。网络信息内容治理所涉及的规划、决策、监管、协调等具体工作构成了一个业务链条，相关党政部门的职责分别对应其上下游不同位置：有的主要负责规划，如国务院新闻办负责制定对外新闻事业的发展规划，推动中国媒体对外说明中国、指导和协调对外新闻报道工作；有的同时负责执行，如中央文明办，依托中国文明网开展网络文明传播的相关具体工作；等等。这些党政部门各司其职，令网络信息内容治理相关工作在业务链条上环环相扣。再次是治理领域层面的分工—协作。相关党政机构基于各自职责分工，分别从事具体治理工作，共同构成了网络信息内容治理的完整业务版图，例如，广电总局负责对信息网络和公共载体传播的视听节目进行监管，审查其内容和质量；文旅部负责对进口互联网文化产品、网络游戏进行内容审查，新闻出版署负责对网络出版物内容和质量进行监管；等等。
4.互嵌—赋能关系
党政之间的密切联系还包括从行动者到组织层面不同程度的相互嵌入。首先，党政机构负责人深度参与党政关系建设进程，主要表现为机构负责人的职务兼任。以中宣部为例，部门副职一般兼任国家网信办、广电总局、中央文明办等机构的负责人。在国家机构“兼职”即相当于对党的干部“赋职”，以此强化党对某个系统的领导力，进而促进对应领域实际工作向党的精神看齐，即通过职务互嵌实现对党的领导赋能。其次，比领导干部兼职更进一步的是机构嵌入，典型的做法是在非党组织的领导机关中成立党组，负责人担任党组书记，党组必须服从批准它成立的党组织领导。这相当于提供了坚持同级党委领导原则的抓手，确保党的方针政策和决策部署能够在同级组织中得到贯彻落实，例如北京市委网信办主任同时任北京市网信办党组书记。最后，“一个机构，两块牌子”是党的机构与政府机构相互嵌入的另一种具体形式，是党实现自我行政赋权与赋能的有效方法。它一方面是以“机构调整”为“职能调整”奠定基础，通过合而为一式的深度互嵌打通了党政组织间的“最后一公里”，从而在特定领域实现对党组织的有效“赋权”，将党的集中统一领导落到实处；另一方面也是避免党政机构分立、叠床架屋的负面效应，是一种以党政组织边界虚化实现党的职能扩张正当化的模式。例如中央网信办和国家网信办实行“一个机构，两块牌子”的组织策略，意味着党面向网信工作的决策协调议事机构与国务院授权的互联网信息内容管理职能部门相互嵌入、合二为一，中央网信办由此获得双重身份，根据工作需要灵活转化，行使党政双重职能。在党的职能部门加挂牌子，是“一个机构，两块牌子”的变种，其结果可以称为“一个机构，多块牌子”，它以归口管理为依托，被加挂牌子的机构隶属关系发生转移，同时其职能从政府体系剥离而转嫁给党的职能机构行使，后者由此获得多重职能。例如作为国务院直属机构的国家新闻出版署（国家版权局）、作为国务院办事机构的国务院新闻办公室，在中宣部加挂牌子，由中宣部承担相关职责。通过“加挂牌子”实现机构互嵌，意味着治理资源从行政系统经多个源流转纳入党的政治系统，党的机构职能由此获得扩充，党的领导得以更进一步强化。
（二）治理过程中的动态关系模式
1.动议—转化关系
公共政策是一种基本治理工具，以维护、协调和增进公共利益为旨归，以社会行动者为对象，在特定范围具有普遍约束力——从该意义上讲，政策过程就是治理过程。在党的领导下，政府应用政策工具进行治理，其中包括政策目标设定、政策方案制定等皆是对党的意志的操作化。这相当于是党的意志启动政策议程，政府因而启动决策程序，在治理（政策）过程中党政组织之间存在动议—转化关系。具体到网络信息内容治理，作为议程启动方，党根据国家现代化建设布局，提出关于网络信息内容治理的目标、原则、工作重点，以决议、决定、意见、条例等方式呈现；作为转化方，政府部门调研、制定、颁布、实施关于网络信息内容治理的行政法规、部门规章、政策文件等，这些政策法规为互联网平台企业的行为提供约束和引导，为相关部门开展监管工作提供正当性理据。主要包括三种情况：一是动议—转化在一个机构内部完成。以“一个机构，两块牌子”模式运作的中央网信办（国家网信办）无异于党政一体的机构，在其中能够高效实现自我动议、自我转化，如《网络信息内容生态治理规定》《互联网新闻信息服务管理规定》《互联网用户账号信息管理规定》等具有法律效力的部门规章，皆是经网信办室务会议审议通过便予以颁布的。二是动议—转化由多个部门联合完成。当某项工作涉及多项党政职能，相应的行政法规或部门规章要么由多部门联合制定，要么由一个部门制定后经其他相关机构审议同意，最后由多部门联合颁布，例如《互联网信息服务深度合成管理规定》便经历了由国家网信办起草拟定，到工信部、公安部审议同意，再到三部门联合签署发令的“三步走”。三是动议—转化由不同部门分别独立完成。这指的是党的机构形成指导意见，政府部门根据指导意见出台相关政策，例如2021年9月15日，国家网信办发布《关于进一步压实网站平台信息内容管理主体责任的意见》，随后市场监管总局组织起草了《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》和《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》，并在2021年10月29日通过官网公开征求意见。这与前面提到的意见—落实关系和统筹—参与关系的区别在于，意见—落实和统筹—参与侧重的是政策起草制定中的权力运行关系，动议—转化突出的是业务流程关系。
2.履责—通道关系
会议和文件是政治动员与行政动员的重要手段和方式。首先，将会议作为一种治理工具，通过组织筹办会议搭建信息共享、诉求表达、统筹资源、协同互动的平台，可以面向参会者进行组织传播，在思想观念进而是行动层面施加特定影响，促进会议精神在相应领域得到有效贯彻落实。从该意义上讲，开会就是承办方“搭台”、主办方“唱戏”、参会方“听戏”“学戏”，其中主办方和承办方形成了履责—通道关系。在网络信息内容治理实践中，党政组织之间存在类似的履责—通道关系。定期或不定期组织平台企业相关负责人开会是各相关党政机构开展监管工作的一种方式，例如，根据《互联网新闻信息服务单位内容管理从业人员管理办法》，国家和地方网信部门需要对互联网新闻信息服务单位中专门从事互联网新闻信息采编发布、转载和审核等内容管理工作的人员进行教育培训。网信部门不仅面向从事具体工作的企业员工召开业务指导会议，还面向企业高管（如总编辑）召开业务座谈会，通过会议不仅在技术层面进行业务指导培训，同时还会传达宣讲并要求参会者学习领会（业务指导中蕴含的）党的相关精神。这无异于政府职能部门（如网信部门）履行教育培训职责，为党的职能部门（如宣传部门）提供了通道。其次，以文件作为一种治理工具，通过形成发布文件将决策的政治权威和行政权威合法化，可以针对科层体系的代理组织发挥指导、监督和约束的作用，为其特定行动提供事实上的基本规则体系。在以（类）文件形式直接传递国家意志的网络信息内容治理实践中，存在着党政组织间履责—通道关系的另外一种情况。根据《中国共产党宣传工作条例》，党委负责“定期研究部署宣传工作重要工作和重大事项”，宣传部门作为党的职能部门则需履行“宣传工作的内容建设和口径管理”等职责，后者除了向直管的主流媒体下达指令，还要向网信办等政府职能部门“借道”，通过后者向其对接监管的平台企业发布临时性指令，实现让作为民营企业的平台配合宣传工作的目的，这相当于实现了党的职能部门对民营单位开展业务指导。例如2022年，中央网信办启动“踔厉奋发新时代，笃行不怠向未来”网上重大主题宣传活动。中宣部统一部署，统筹指导各地各网站，围绕习近平新时代中国特色社会主义思想开展网上宣传，紧扣迎接宣传贯彻党的二十大主题主线，制定2022年网上重大主题宣传和重大议题设置方案。
3.监管—兜底关系
治理活动是社会政治生活中一种偏重于工具性的政治行为，从行为层面讲，其相对于治理对象而言相当于管理的替代话语。直接针对行动者的治理工具包括两种。一是许可审批。许可审批本质上是一种关于行业准入的监管手段，通过对人员、资金构成等条件的审查，确认是否给予企业等行动者涉足特定领域的相应资质，这有助于筛选特定领域的从业者并控制其规模。对于平台而言，获得相应许可是参与网络信息内容生产与传播的前置条件，例如：从事新闻采编转载平台服务需要先从网信部门取得《互联网新闻信息服务许可证》，从事网络出版服务需要先从出版行政主管部门取得《网络出版服务许可证》，从事网络视听节目服务需要先从广电部门取得《信息网络传播视听节目许可证》，等等。二是行政执法。行政执法部门针对涉事企业和个人的违法违规行为行使执法权，采取的手段包括行政罚款、行政约谈、督导组入驻等。例如，针对豆瓣网存在的严重网络乱象，2022年3月15日，国家网信办指导北京市网信办派出工作督导组，进驻豆瓣网督促整改。从理论上讲，唯有先取得特定许可证，拥有从事相应网络信息内容生产与传播活动的合法性，才会被列入监管范围，成为（如果有违法行为）行政执法的对象。但实际治理过程中存在一种将审批职权后置的逆向操作，即将许可审批作为对平台企业进行有效监管的一种兜底工具。根据访谈，由于许可审批条件较为严苛，绝大多数平台难以获得特定资质，但是为了竞争用户进而获得流量，提升“日活”（Daily Active User，DAU），会通过“借腹生子”的方式间接获得资质使用权，例如邀请拥有新闻采编或转载资质的媒体入驻平台并发布新闻资讯——针对这种“打擦边球”的行为，网信部门出于多种原因考虑，一般采取不举不究的态度，只有在必要时，会联系备案许可资质授权部门，以违规提供信息服务的理由对平台予以“一票否决”式的惩戒。由此可见，党政关系中存在以行政部门的审批权力为党的机构开展监管治理工作提供兜底保障的情况，这种兜底保障的存在反过来也为日常监管提供可信承诺预期，强化职权行使。
4.借力—授让关系
专项整治（运动式治理）是一种治理工具，它打破了常态化治理中的官僚制结构，统一汲取和调用相关治理资源，在短时间内集中对某领域或某项事务进行高强度集中干预管理，以期取得较为突出的治理效果，是对于常规治理的有力补充。在网络信息内容治理工作中，运动式治理表现为各类专项整治行动，用于遏制相应乱象的滋生与蔓延。其作为治理工具的应用一方面与时机相关，在特定时间节点前后开展，例如“清朗·2023年春节网络环境整治”。另一方面取决于常态治理效果，根据抽查、考核、跟踪评估等的结果，按照职能领域，由相关党政机构牵头启动，同时要求平台企业积极履行治理主体责任，根据整治行动相关要求对平台产品、内容与生态进行自查自纠。例如，2021年6月15日，国家网信办开展“清朗·‘饭圈’乱象整治”专项行动，豆瓣随即开展整治“饭圈”乱象的专项工作，关停多个涉及极端话题的讨论小组。从主体构成看，有的专项行动是由网信部门独立组织开展，例如“清朗·网络暴力”专项治理行动、“清朗·整治网络直播、短视频领域乱象”专项行动、“清朗·从严整治‘自媒体’乱象”专项行动等；有的则是多部门联合开展，其中便涉及党政部门之间的借力—授让关系。这包括两种情况：一种是出于能力需要，由于牵头部门不具备某项业务能力，需要向相关部门“借”技能，例如网信部门在执法过程中需要有关机关或者其他行政区域网信部门协助调查取证；另一种是出于权力需要，为了增强惩戒力度，牵头部门会向相关部门“借”职权，包括市场监管总局的反垄断调查职权、工信部的违规收集个人信息调查职权等。还有就是两种情况的综合，例如国家网信办、广电总局曾在全国开展清理整治网络视频有害信息专项行动，其中网信部门负责牵头建立联席会议制度，具体包括：制定工作方案，指导属地网站开展自查自纠，全面清理网盘、微盘、APP应用商店、互动环节等关键节点存在的视频有害信息等。广电部门负责有害视听节目的监控、研判，以及无视听节目服务资质网站查处工作，负责做好违规互联网电视等智能终端软件核查等。无论哪种情况，这些政府职能部门为网信部门治理互联网平台授让能力或权力，都相当于是在非本职能领域发挥工具性辅助作用。
四、结构与过程：党的领导贯彻于国家治理实践的类型分析
基于上述经验分析，本研究揭示出网络信息内容治理场景下的党政关系是四种静态、四种动态共八种关系模式的集合，它反映出新时代条件下党的全面集中统一领导贯彻于国家治理实践的清晰样貌。根据默顿的观点：经验研究远远超出检验理论的被动功能，它不仅仅是证实或反驳假设，在塑造理论的发展上至少执行着四个功能：创立、修订、转变和澄清理论。从这一点出发，这八种关系模式，是各自作为“静态”与“动态”的“从属”而集合为一个整体，实际上反向提示了可以从这两个维度去定义实践层次的党政关系。这为我们提供了沿着认识阶梯向抽象层次更高的位置攀登的方向和机会，即在关于党政关系“是什么”的经验发现基础上进一步提炼理论，为关于党政关系“如何把握”这一上位问题贡献具有更广泛效力的阐释性知识。所以接下来，我们暂时从网络信息内容治理的具体场景跳脱出来，尝试基于结构（对应静态）—过程（对应动态）的分类维度，建构以党的领导为前提和基础、具有中国特色的新的党政关系类型学框架，以期推进党政关系理论的发展。
（一）构建分类框架的基本维度
上文基于通过文献档案研究和观察访谈等方法获得的经验材料，分别开展针对静态党政关系与动态党政关系的考察。其中前者聚焦于制度规定，后者聚焦于实践变通，所谓“静态”与“动态”的背后实际上是两种不同的研究视角，即结构视角和过程视角，两者被认为分别代表两种关于社会事实的认识论主张，不同视角下关注焦点不同，发现自然也不完全一样。
具体而言，按照结构—制度论者的理解，行动者在行动进程中以外在于它们本身的客体社会结构为参照，行动聚合而成的“事件”是现实各种（正式或非正式的）制度刺激、鼓励、指引、限定等复杂作用的“产物”。过程—事件论者则强调，“事物内部不同因素之间的复杂关联，以及这一事物在与不同的情境发生遭遇时所可能发生的种种出人意料的变化，都并不是前在地存在于既有的结构之中。相反，只有在一种动态的过程中，这些东西才可能逐步展示出来……这种结构上的不可见性，划定了静态结构分析的边界与局限”。针对两派观点的分化趋势，有学者认为结构与过程之间的紧张与互斥被夸大了，指出两者的差别并非在认识论层面，而仅是不同的研究策略，是用来建构社会现实的两种不同的话语系统。还有学者从默顿的中层理论出发，通过揭示结构与过程的互赖与互构关系，尝试对两者的中间地带进行弥合，提出综合规范和解释两个部分，实现宏观理论与微观经验相连接的结构—过程政治分析范式。
如韦伯指出，理想类型（ideal type）作为一种主观建构物，是用以把握经验现象的观念工具，特定理想类型是通过对事物的一个或多个单侧（one sided）特征而非事物全貌的突出，实现对大量弥散、孤立、偶现的具体经验现象的综合。那么基于上述讨论，结构与过程便相当于令实践层次的党政关系之“单侧特征”得以突出的两个基本维度，描述和解释党政关系可以从其中任意一个入手，而在整体意义上把握和辨析党政关系，则应该诉诸两者的贯通与结合，避免因只关注结构维度，而忽视静态党政关系在实践过程中的变通；或者因只关注过程维度，而混淆动态党政关系所遵循的结构性约束。
具体而言，结构维度看党政关系，指向由制度所规定的党政关系矩阵之形态。制度安排是秩序导向的，制度本身层次分明。面向可以预见的治理任务，从党政组织最基本的属性与职责出发，通过具体明确的制度安排，对相关机构的角色、职责、权力等作出规定，目的是约束与引导这些党政机构各司其职、协同合作，在应对特定治理任务时取得确定性结果。这些纵横交错的制度相当于“编织”了一个立体的关系矩阵，党和政府机构在这个关系矩阵中处于不同的层次和位置，相互之间存在不同程度、直接或间接、单向或双向的联系，党政机构及相关的层次、位置、距离、向度等各矩阵要素作为一个整体构成了党政关系的结构。一旦由于（与制度调整相关联的）层次、位置、距离、向度等各要素发生变化，党政关系的结构形态也将发生改变，这些不同的形态曾被人们以“党政不分”“以党代政”“党政分开“等予以概括。如果认为存在一条以“党政结合”和“党政分离”为两极的连续统，那么党政关系基于内外部条件的变化而发生的结构性调整，对应体现的就是在这个连续统中的位置发生改变。例如上文提到的2018年党和国家机构改革，将广电总局的电影管理职责划入中宣部，中宣部对外加挂国家电影局牌子。由于两者的相对层次、位置、距离、向度发生变化，意味着在电影管理领域发生了党政关系的结构转型。
过程维度看党政关系，指向由机制所支撑的党政互动链条之组合。机制组合是效率导向的，组合发生在制度的“缝隙”中。因为复杂性的存在，必然会有难以预见的治理任务出现，有效应对的方法并非追求更严密细致的制度设计，而是要为“因地制宜”留下空间与机会——空间即制度的“缝隙”，机会即机制组合的可能性。这里所谓机制是指党政互动机制，参照学界定义，可以将其理解为在应对某种情况的实践过程中，所涉及特定党政机构之间先后产生联系、施加影响的关系链条。作为制度结构的从属，互动机制的灵活组合可能提供有效应对非预期治理任务（或情况）的“解”。所以，我们也可以认为机制及其组合是对复杂性条件下制度不足的补偿，它决定了（特定制度结构下）党政关系变通与调适的尺度大小，即其在上述连续统中所处位置的弹性半径。例如上文提到的“一个机构，两块牌子”作为一种制度设计就为互动机制的组合留下了充足的空间和机会，令党组织可以根据不同情况以不同角色投入治理实践，与其他相关党政机构进行互动，探索对治理对象施加有效干预的方式和手段。
结构维度与过程维度相结合之后再看，党政关系就是制度规定和机制支撑下，超越具体实践的秩序与具体实践之中的变通的辩证统一。一方面，秩序导向的制度安排为效率导向的机制组合留出空间，同时也限定尺度，避免过程维度的变通彻底摆脱结构维度的规矩设定，变为纯粹由意志支配的“断线风筝”；另一方面，效率导向的机制组合为秩序导向的制度安排提供补偿，同时也促进转型，预防结构维度的秩序无视来自过程维度的问题反馈，变为僵化而难以冲破的“铁的牢笼”。
（二）把握经验现实的理想类型
理论上讲，党政关系的连续统上可以有无数个位置（即结构维度存在无数种关系矩阵的形态），而每一个位置的弹性半径可以在一定范围内伸缩（即过程维度特定关系结构的变通尺度可大可小），两者结合有几乎无穷的可能。为了分析论述的可操作性，分别对结构维度和过程维度做最简洁的二分——前者被分为（规定党政关系的）制度安排严密/制度安排疏松，即将党政组织编织在严密/疏松的关系矩阵中；后者被分为（支撑党政互动的）机制组合机械/机制组合灵活，即从制度缝隙中消极/积极寻求产生联系的机会。然后再将两者进行组合，可以形成一个2×2的分类框架，框架中的四种类型分别是：制度安排严密×机制组合机械（连续统上的位置更接近党政结合，弹性半径较小）、制度安排严密×机制组合灵活（连续统上的位置更接近党政结合，弹性半径较大）、制度安排疏松×机制组合机械（连续统上的位置更接近党政分离，弹性半径较小）、制度安排疏松×机制组合灵活（连续统上的位置更接近党政分离，弹性半径较大）。在此基础上，将“党的领导”这一“中国特色社会主义最本质特征”加入其中，即对“关系”做“领导”与“被领导”的限定，那么上述分类框架就转化为帮助人们把握实践层次中国特色社会主义党政关系的类型学框架（见表1），其中包括的四种理想类型分别是：
类型I：强统合×弱变通。严密的制度安排确保党的领导对党政关系覆盖广泛，党政机构保持紧密联系，统合性较强。同时，相关制度的刚性较强，制度矩阵中留下的“缝隙”有限，降低了探索机制灵活组合的可能性，使得实践中党政关系变通调适的机会较少。
类型II：强统合×强变通。严密的制度安排确保党的领导对党政关系覆盖广泛，党政机构保持紧密联系，统合性较强。同时，相关制度的弹性较强，制度矩阵中留下的“缝隙”充足，提高了探索机制灵活组合的可能性，使得实践中党政关系变通调适的机会较多。
类型III：弱统合×弱变通。疏松的制度安排导致党的领导对党政关系覆盖有限，党政机构保持一定距离，统合性较弱。同时，相关制度的刚性较强，制度矩阵中留下的“缝隙”有限，降低了探索机制灵活组合的可能性，使得实践中党政关系变通调适的机会较少。
类型IV：弱统合×强变通。疏松的制度安排导致党的领导对党政关系覆盖有限，党政机构保持一定距离，统合性较弱。同时，相关制度的弹性较强，制度矩阵中留下的“缝隙”充足，提高了探索机制灵活组合的可能性，使得实践中党政关系变通调适的机会较多。
至此，再次返回网络信息内容治理的具体场景，该场景下的党政关系作为八种关系模式集合而成的整体，便可以放入这个基于结构—过程维度而建构的类型学框架之中（相当于实现了以理想类型这一观念工具把握关于党政关系的经验现实）。这意味着它是属于四种理想类型中的一种，而具体属于哪种，则需要在横向比较（如网络信息内容治理中的党政关系与其他领域治理中的党政关系相比较）或纵向比较（如当前时代的党政关系与之前时代的党政关系相比较）的基础上确定，且全部被比较对象皆可以以类似散点分布于象限的方式分别归入四种类型之中。就本研究所关注的这一个对象而言，可以用其中的关系模式作为例子说明类型学框架中两个维度的强弱划分，进而充当理解四个理想类型的经验注脚：例如针对结构维度中，强统合—弱统合的二分，仅规定统筹—参与关系和既规定统筹—参与关系又规定互嵌—赋能关系相比，前者属于弱统筹，后者属于强统筹；又如针对过程维度中，强变通—弱变通的二分，仅形成动议—转化关系和既形成动议—转化关系又形成履责—通道关系相比，前者属于弱变通，后者属于强变通。这两组强弱假设相组合而形成的四种虚构关系，即分属框架中的四种理想类型，在此不做赘述。
五、结论与讨论
网络信息内容治理融合了时代变迁与政治变革的诸多要素，众多党政机构参与其中，相互之间的分工合作与交流互动糅杂，构成复杂的“关系”图景，这无疑提供了一个考察当代中国党政关系实践的代表性场景。本研究通过对相关经验材料进行细致梳理，归纳提炼出八种实践层次的党政关系模式。作为笼统的党的领导原则在经验层面的具体投射，它反映出当前党的领导贯彻于国家治理实践的清晰样貌。在经验研究基础上，本文还做了进一步理论抽象，以“结构”与“过程”作为两个基本维度，同时照应“党的领导”的中心议题，建构了一个党政关系类型学框架，其中包含的四种理想类型为在总体上理解和把握中国特色社会主义党政关系实践提供了新的观念“向导”。
本研究的贡献在于，第一，基于网络信息内容治理这一代表性场景的研究发现，内涵着对于新时代之“新”与党政关系之“变”的充分关照，相对于既有研究而言是有益补充。第二，分别对静态和动态党政关系实践进行细致考察，相较于“党政统合”“党政复合”等强概括性描述，对党与政府之间领导与被领导关系的贯彻做了更具体的刻画并提供了丰富的经验证据。第三，自下而上建构起源于经验但超越经验的类型学框架，为识别与辨析党政关系提供了新的参照标准。作为理论，它有效实现了关于党政关系研究之结构视角与过程视角的统一，在一个框架下弥合党政关系规范类型和经验类型之间的鸿沟，化解了关于党的领导的一般制度要求和特殊经验个案之间的张力，例如在一段时期，“一些地方和部门存在的党的领导弱化、党的建设缺失现象”。而“在许多场景下，党和政府是联合行动体……所谓‘上面千条线，下面一根针’；‘上面分系统，下面当总统’”。因此，推动既有党政关系理论边际增长。
从更长的时间跨度审视，党政关系所表现出的延续抑或是转型，其背后实际上是对坚持党的领导的“不变”与适应经济社会日新月异的“变”的平衡，所以党政关系发展演变的历史，也正是执政党在追求理想的治国理政模式的道路上持续学习与调适的历史。那么未来值得更进一步讨论的方向在于，考察框架中四种理想类型之间的转化和外部影响因素的关系，以及在时间序列中探究转化的历史规律，等等。最后回到文章开篇所指出的，党政关系是国家治理“道”与“术”的重要透镜，那么中国党政关系在结构维度与过程维度的贯通与结合，及其所内涵的秩序导向的制度安排与变通导向的机制组合互赖而互构，也正是国家具备解决问题之能力和抵御风险之韧性的重要保障，它同时为“党的领导是中国特色社会主义制度最大优势”的相关论断提供了来自经验和理论层面的双重信心。面向国家治理现代化的目标，中国政治的守正创新有赖于继续坚持“以人民为中心”之原则对党、政及其关系的深刻塑造，以及在“人类命运共同体”的观念框架下与世界政党加强加深交流互鉴。（注释略）
注：本文为国家社会科学基金项目“互联网平台场域内的国家治理机制研究”（23BZZ085）的研究成果。
