摘要：全球金融危机背景下的新一轮地方政府“大部制”改革，面临新问题与新挑战。特别在处于变革中的地方政府基本理论、“大部制”的内涵与外延、地方政府“大部制”设置的特殊性与适应性、改革张力、改革的工具媒介与技术支撑以及分权让利下地方政府责任负荷与权力实化虚化的更迭等六个方面有进一步解释的需要，通过进一步的学术追思从而为地方政府改革的成功实施提供理论支撑和进行学术奠基。

Theoretical survey on the New Round Local Government Reform

臧雷振1 郭唐心心2

（1.江苏行政学院法政教研部；2.东南大学人文学院，江苏 南京 210004）

关键词：地方政府；大部制；改革

中图分类号：D63 文献标识码:A 文章编号：1674-3199(2009)02-0024-07

中共十七大提出的“大部制”改革构想在中央部门改革顺利进行之后，全国范围新一轮地方政府机构改革方案目前普遍进入审批阶段。地方政府“大部制”改革将成为此轮改革中后程的主要内容，这不仅有利于纵向国家机构衔接，保证政令畅通，也有利于促进地方经济发展与和谐社会建设。但回顾改革开放以来30年里，地方政府数次改革基本遵循着对中央机构设置创新点的路径拷贝（虽然各地方机构改革方案中都强调要避免这点，却依然难免），而地方政府的“精简-膨胀怪圈”、效能低下诟病、地方治理困境（如群体性事件困扰）等现状证明了这种复制来的机构体系在地方运用显然是低效的、不相适应的。其深层次原因是一方面因为各级地方政府所承担职能不同，一味遵循从上至下的“复制式”对口设置“桶式结构”，则容易导致现行地方政府的种种结构性弊端；另一方面是中央与地方关系缺乏整体规划、刚性准则和科学论证，没有特定的科学合理的长远目标模式等。恰是由于这些因素使地方政府机构改革在曲折中艰难跋涉。

所以，此次地方政府“大部制”改革能否跳出历史的拘囿与窠臼，破解上述困境，明晰科学的理论铺垫是关键。我们通过历史追溯、文献分析、基层实践调查、区域比较等系统研究发现：至少要在以下六个方面对地方机构改革的基础理论做出深度解释：（1）处于变革中的地方政府基本理论，（2）“大部制”的内涵与外延，（3）地方政府“大部制”设置的特殊性与适应性，（4）地方政府“大部制”改革张力，（5）地方政府“大部制”改革的工具媒介、技术支撑，（6）分权让利下地方政府责任负荷与权力实化、虚化的更迭。下面将就这些问题结合我们研究实践进行详细的阐述。

一、处于变革中的地方政府基本理论。信息时代由于资讯传递耗费资源与成本，地方政府能够比中央政府更准确有效地利用地方资讯来做决策，能更有效率地提供地方性公共产品。[1]如西方财政分权理论指出，不同的居民有权而且能够选择不同种类与数量的公共产品和服务，而地方政府在提供不同的公共产品和服务上有信息和效率方面的优势；不同地方政府的存在可以作为不同政策的实验室进行相互比较学习，提高政策的决策效率；不同地方政府的存在可以导致税收、财政支出、投资环境等领域的竞争，可以改进公共品的供给效率，因此，地方政府的存在是必要而合理的。从中国现实来看，虽然地方政府存在由来已久，却又难以掩盖目前其身份的尴尬。比如由于地方政府普遍存在着指标包干现象（通过层层分解任务指标，签立责任状等条条管理手段），在面对上级管理部门不变化的同时又面对其所承担指标实施时的手段空缺和实施对象的流动变化等困境，使得这类处于上级督办、政府干预、群众不满夹缝中的地方政府处境艰难，这一点在地方政府能力不足的地区表现尤为明显。此时地方政府的“唯上”和“唯指标”使其身份失去存在意义，而行为方向模糊甚至扭曲使其无法担当应有的责任！

此种地方政府身份尴尬和责任缺失一重要缘由就是对地方政府存在的基本理论界定不清。如地方政府作为“大部制”改革的重要对象，目前关于其概念却依然众说纷纭。国内学术界在国际视野的学术探寻中，可以看到《国际社会科学百科全书》[2]、英《布莱克维尔政治学百科全书》[3]、《美国百科全书》分别从各自国家经验和立场给出不同的内涵界定。以及贝利(Stephen J.Bailey)在科尔和波尼(Cole&Boyne，1995)等人研究的基础上，对地方政府下了一个较为流行的概括性定义：地方政府是经由地方选举产生，在中央政府、省或地区层级以下的民主法制机构，这些机构负责向其辖区内人们提供公共服务。但贝利同时也指出地方政府，就其本身而言，并不是一个十分清晰的概念。人们很难发现一组具体的特征指标来定义“纯粹”的地方政府，并使之与其它次中央一级的公共机构严格区分。[4]学者傅大友等认为“地方政府”概念应包括以下几层含义：“（1）与各级地方政府相对应的是国家为进行行政管理而划分的各级区域或地方，因此（2）地方政府包括了除中央政府以外的各级政府，（3）地方政府是地方的国家行政机关，它同中央政府的区别是基于国家行政系统中的地位、职责、权限的不同而管辖范围不同”。[5]以上研究大体代表了中外学术界对地方政府学理层面的总体认识。由此可以看出在中国，“地方政府”的现实理解是一个不甚清晰的概念：依照宪法和习惯泛指地方国家行政机关，宪法确定地方行政区划为省、县、乡三级体制。实际设计中的我国地方政府涵盖范围也明显大于西方国家用语，它包括州或省一级的政府机构。为了让地方政府的进一步分析更具针对性，这里根据地方政府同辖区居民行政距离的远近、地方政府功能定位和地位隶属的体制差异将其分为：县乡级的基层地方政府和省一级的高阶地方政府两个层次。通过以上对地方政府概念的梳理和层级的区分，为其更加明确的定位进行学术奠基和理论支撑，毕竟这种基础探究不能以脱离中国实际的国外解释作为借鉴，亦不能因国外研究困境而放弃对其本土话语的追问。

二、地方政府“大部制”设置的内涵与外延。实施“大部制”改革无疑是一项极复杂的系统工程，虽然中央层次的“大部制”改革已基本落下帷幕，但目前在所有的研究中，对“大部制”这一全新概念的内涵与外延界定尚没有明确界说。亚里士多德在《工具论》中有语“初始的东西需要定义”，“如果起点的定义没被确立，就是困难的，甚至有可能整个都不能进行”。[6]由于缺乏对“大部制”系统研究和分析，一种常见的概念——“（‘大部制’就是）在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，集中到一个部门进行管理”[7]——便充斥着所有的话语，几乎成为一种定论。这种从组织结构角度出发解释“大部制”，强调了我国行政管理体制改革的部分重要内容，蕴含人们对行政管理体制改革的期望与要求及衡量标准。但如果实行“大部制”是简单地部门合并或拆减，“大部制”改革就难以跳出历史的拘囿与窠臼成为我国政府改革的里程碑。而我国早在1988年就提出机构改革要注重职能转换而不仅仅是机构的裁减。所以这种权威流行的定义还有待进一步商榷，毕竟“依赖权威也有其局限性”。[8]

我国“大部制”改革对西方的借鉴不言而喻，所以还有必要考察下国外对类似“大部制”改革的定义。西方于20世纪80年代兴起的新公共管理理论及与之相对的登哈特夫妇的新公共服务理论的滥觞，再到当代罗斯布鲁姆多元公共行政观方兴未艾等学术反思；反映在实践领域就是这些理论将随之同舞的世界各国政府再造运动打上深深的烙印。西方各国政府长达二十年之久的新公共管理改革之后，在现代公共部门的第二轮改革中，改革重点已经从结构性分权、机构裁减和设立单一职能的机构转向压缩层级和对政府部门整合。国外类似于“大部制”的改革在英国称为合作政府(Joined-Up Government)，澳大利亚，新西兰叫整体型政府(whole-of-Government)，加拿大命名为水平政府(Horizontal Government)，美国则冠以协同政府(Collaboration Government)。OECD将政策一致作为这场改革的主要目标。各国整体型治理在组织结构上包括三个方面的整合：首先是不同层级或者同一层级上治理的整合，它包括地方政府、地方以及中央政府的代理机构、国际社会范围内全球治理网络的整合；其次是治理功能的整合，它既有同一机构内不同功能上的整合，也有不同部门之间的整合；最后是公私部门之间的整合，如政府部门、私人部门以及非营利性机构之间的合作。[9]回顾西方各国政府再造过程我们不难发现整合与协力合作正在成为新的主导线。基于整体型治理在上述组织结构上的整合需求，政府的运作将以治理结果为核心，扩大授权以整合性的预算来达成任务。[10]西方发达国家行政体制改革明确在重新厘清政府与社会、市场关系的思想指导下，紧紧围绕政府职能的重新界定、政府职能实现方式的市场化、政府间关系的调整、政府内部结构的优化、行政管理方式的转变以及公务员制度改革等方面展开。OECD认为这类政府改革是指“公共服务机构为了完成共同的目标而实行的跨部门协作，以及为了解决某些特殊问题组成联合机构。所采取的措施可以是正式的也可以是非正式的；可以侧重政策的制定、项目的管理或者服务的提供”。[11]总而言之，其既包括决策的与执行的整合，也包括横向合作或纵向合作的整合。

西方这种改革内涵的确定是从行政管理对象和能力提升角度出发，反映出对行政权力规制和重新定位的诉求，体现对改革价值追求的把握。当然我们也不应忘记这些都是基于西方“绵密而精细的资讯体系、组织体系、和人事行政体系之上，此外还要依赖一个主动积极的公民社会，持续而有力的进行政治参与监督和行政参与监督”，[12]这在我国还具有相当的差距。如若照搬西方整体政府的内涵我们所面对的各项挑战是无比巨大。不过，当每一个国家都在面临国内外环境大幅变迁、全球化压力普遍影响、社会需求的复杂化和多元化、人口结构不断老化、政府财政的窘困和组织的弹性化及自主化、失业的情况严重等共同困境的趋势下，对其借鉴又有积极的意义。

通过分析国内外相关概念的内涵，按照科学定义的一般要求，从实践与理论的双重视角出发，现阶段，我国进行“大部制”改革较为完备的科学内涵可为：在横向与纵向整合政府机构的基础上，实现政府权力的规制与重构并以制度保障为支撑，保证政府职能的有效展开，回应多元化社会建构需求，缔造一个结构优化、职能定位合理、队伍素质优良的的良好政府。这一内涵的界定清楚表明：首先府际协作是方向。“21世纪末期的众多事件已经清楚的证明，政府无法再独立运作下去了，协调合作是这个游戏的名词”。[13]这概括了现代政府改革的外部特征和过程内容，通过对组织结构的的重构打破改革僵局。其次，从行政权力再分配和制度保障角度出发，通过制度规范达到改革的法理正当性与可持续性，涵盖机构改革制度形态变迁。再次，从政府设立目的确立组织机构建立，囊括机构改革的价值追求取向，“政府是一个问题，应和其他事务问题一样加以处理。第一步是明确政府所需促进的目的，第二步是研究什么样的政府形式是最适于实现这些目的”，[14]目前及今后相当长的时间里应以按照服务型政府的基本要求科学设置公共服务机构。这一界定为我们地方政府万花筒般错综复杂局面的改革提供标杆式的宏观指导。

三、地方政府“大部制”设置的特殊性和适应性。长久以来对官僚机构研究却都建立在这样一个隐蔽而错误的假定：“所有公共官僚机构都是相同的”，[15]而事实上地方政府具有不同层次，不同类型，不同行为偏好等。除此以外，还应考虑其民族构成、城镇居民的密集度或其他特定要求(特殊型地方政府)等。各种特征的组合将产生纷繁复杂独具一格的地方政府，使地方政府各具特点。所以地方政府在“大部制”改革过程中，要根据各层级政府的职责重点，结合各级行政管理和地域特点、经济社会发展水平、市场发育程度、人力资源状况，制定具体方案，不搞“一刀切”。不同层级地方政府不亦要求同时进行，其先后安排应由各地结合实际自行确定；在机构设置上，应由地方从实际出发制定方案，没有必要完全对口复制上级机构设置安排，如美国中央政府网站显示其总统内阁部门有15个，但由于美国地方政府与中央政府机构不强调对口设置，其州级、郡级政府部门的设置根据实际需求从35至8个不等。[16]

正如在2003年的《关于地方政府机构改革的意见》中就曾明确指出：“地方政府机构改革要根据中央精神，从各地实际出发，积极探索符合各地特点的改革路子，国有资产管理机构设置要按照中央的规定，依法有序进行；其他有的机构设置不搞一刀切，也不要求上下完全对口。省以下政府机构的改革，由省、自治区、直辖市党委和政府研究确定。”这种指导思想在地方行政体制和机构改革中，给予地方一定的自主权，符合中国国情，能够调动地方的积极性，使改革更加符合各地的实际，更加富有成效，通过注重统一性与特异性的协调，保证管理层级的有序性。也只有这样，延续国务院机构改革的“大部制”思路在地方“大厅局”的整合中才具有生命力，满足地方发展与资源整合的需要。但这种书面的规定在现实的执行中并不乐观，如湖北省随州市于2000年开始的“大部制”改革就在尝试中经历了波折，从2000年到2007年的7年间，原被整合的科协、市残联、规划局、宗教局、法制办等因上下不对口而又单设出来。[17]对地方政府特殊性及改革对其适应性的操作忽略，可以说是地方政府改革困境的又一重要因素。

四、地方政府“大部制”改革张力。张力即为改革过程中系统的拉拽力，或者说地方政府改革的阻力与动力。其实任何的变革都会有来自各方面的阻力，同时也有来自不同利益群体的期盼和支撑等动力。弄清阻力的来源、性质和力度有助于积极采取措施对其进行化解。故如何更好消减改革阻力，增加改革动力成为对地方政府“大部制”改革研究的另一重点。“在通常情况下，当驱动力强于制力时，变革发生并能持续下去，反之则不发生；当两种力量作用相当、相互抵消时，则会维持现状”。[18]从宏观上看，政府机构改革中政府自身扮演着非常特殊的双重角色，它既是改革的主体和推动者，又是改革的对象和接受者。改革的动力和阻力并存于政府内部。但从微观上看，处于不同层次的政府其所扮演双重角色的重心并不完全相同。由于机构改革是中央政府决策层自上而下发动，相对来说，地方政府作为改革的对象和客体的角色更为突出，其抵制改革的阻力也更大些，这一点在较为低级的县乡基层政府表现的尤为明显。如就人员分流来看，地方政府在就业机会存储（“bangking”openings）、人员的吸收借用、短期留用及提供就业帮助与培训等方面能力远逊于层级更高的上级部门，特别在全球金融危机的今天，政府出于创造就业机会，挽救就业岗位的心理与机构冗员、改革裁员的矛盾，及我国政府部门长期对公务员的父爱主义与庇护政策，使改革的阻力显得尤为突出。另外诸如其他思想观念上的变革难等阻力因素更不胜枚举。

行政组织变革的动力是推动决策者和行政领导进行组织变革的力量。[19]经济发展，社会进步，市场经济进一步完善及全球化的影响也为改革带来压力、契机与动力。另外，专家学者利用丰富和先进的知识、理论和方法，对地方行政组织的弊端以及组织变革的意义、步骤和前景作出科学的分析和论证，从而提高变革的前瞻性、合理性、可行性和可操作性。且随着当代科学技术日新月异的发展，特别是电子信息技术、现代办公自动化技术，尤其是网络技术在政府组织广泛普及与应用，网络政府和电子政府的出现，促使公共组织作出相应的变革。[20]对地方政府改革张力系统的研究并形成切实可行的操作步骤有助于改革的顺利进行，当前由于基于田野调查系统研究的匮乏，更毋宁说具有可行性针对性的对策建议了。

五、地方政府“大部制”改革的工具媒介、技术支撑。基于实践性视角，在信息时代构建“大部制”改革，打造兼容的政治系统，必要的工具媒介是实现这一目标的重要因素，而现阶段最可行的媒介就是充分发挥我国已经取得初步成效的电子政务建设成果。正如理查德·豪克斯（Richard Heeks）所说，电子政务与行政管理机构改革具有其特殊的内在关联，电子政务系统的建设能够支持行政管理机构的改革；行政管理机构的改革能够影响电子政务系统的建设与管理。[21]通过以先进信息生产力为基础的流程再造，实现扁平化的组织结构。联合国《2003年政府公共部门报告：处在十字路口的电子政务》（World Public Sector Report 2003：E-Government at the Crossroads）也指出电子政务对政府绩效改变及政府转型带来巨大变革和影响，世界性的电子政务建设浪潮方兴未艾。而我国从20世纪90年代开始的电子政务建设至今已取得初步成效：截至2008年12月31日，我国政府域名（GOV.CN）注册量达到45,555个，政府门户网站日益成为政务公开的重要窗口，同时以提高行政效率、提升服务水平为重点，各级政府网站内容不断丰富，功能不断完善。另外据第22次CNNIC调查结果也显示，25.4%的人访问过政府网站，即半年内有5334万人访问过中央政府或者地方政府网站。我国电子政务概念逐步受到民众的认同，政府网站“官民互动”的桥梁作用得到认可，公众参与的渠道建设受到普遍重视。[22]

建设电子政务一方面是适应当今世界信息化发展的大趋势，另一方面对政府实现全面整合与无缝隙对接、超越部门界限达到信息的兼容、共享与交换的“良政”目标开辟了新途径，使得政府工作模式重构得以实现，使部门林立、条块分割、等级森严的结构关系发生改变；而“大部制”建设也是为适应现实治理挑战，是对公共治理需求的回应，最大限度地避免政府职能交叉重叠、多头管理，达到公共利益最大化，行政成本最低化目标。显然，二者的发展都需要去条块、去分割化，协同共建“小政府”的“大部门”，有着共同默契。

事实上，“大部制”建设通过政府流程横向与纵向的重塑，增进部门流动沟通，政府机构组织形态由金字塔式垂直结构向错综复杂的水平网状结构转变，也有力避免电子政务发展中的无序盲目现象和低水平的重复建设（如“信息孤岛”的存在），同时以大部门的视角整体推动信息化建设，形成统一标准、统一平台的互联互通网络。电子政务则为“大部制”改革提供实现的平台和技术保障，增加政府改革的内涵，达到外在形式的变革与内在效益的改善，也改变以往数次变革内涵的缺失。因此，电子政务为“大部制”改革提供工具媒介，使“大部制”改革成为可能；“大部制”改革是解决电子政务建设瓶颈和深入应用的重要手段。

六、分权让利下地方政府责任负荷与权力实化、虚化的更迭。“大部制”改革将是新一轮对地方政府的分权让利，进一步巩固“扩权强县”成果，地方政府将经历着变革中的责任负荷转化和权力实化、虚化的更迭。这种变化再加上我国体制上的不完善与条件上的缺陷，在一定程度上容易导致我国地方政府机构改革再现曾经的反复性和不彻底性，人们往往把此描述为“精简-膨胀”或“放乱-收死”的松弛怪圈。同时此一过程中也可能衍生新的问题并对政府官员能力形成新的冲击，特别是“条块”权限的转移、部门权力虚化后的利益虚空带来新的改革阻力等。在调研中发现由于地级市政府强化其对城市、工商业、科技等的管理服务职能，将其对农村、农业及县域经济的管理职能虚化并交由县（市、区）承担；在部分领域实现省管县（市、区）的时候，由于配套措施不足，一方面县（市、区）财权进一步被抽走，而相关基础服务类支出性的事权却进一步增多。责任与义务的不对等、权力虚实的转变抑制了县域经济的活力，不利于消除城乡二元结构、统筹城乡发展。

地方政府责任负荷变化与权力实化、虚化相更迭对地方长远发展和政策的制定产生“双刃剑”似的影响，一方面伴随部分权力的获取使地方政府对所属区域经济社会发展有更多的决策权和发言权，有更多的施政空间，地方政府的行政积极性得到空前提高，但职责增加同时还面临着经验技术空缺等难题；另一方面由于权力的更迭，使政策又不具有连续性和稳定性，更有甚者居于短期目标使然，对地方长远发展带来非分权本意的负面影响。最后地方政府财权事权在改革中遭受的部分弱化导致事实上履职不足的现象。特别在财权弱化的情况下因动力不足及本身职权的弱化，地发政府效能大面积失效或行政缺位在所难免。所以如何准确权力虚化实化更迭的度，最大限度减少其负面影响，防治政府职责虚化，明责授权,并使权责法定化，落实地方政府的行政机关职责和行政人员个人职责，健全行政问责制度则是亟需研究的问题。

七、结语。面对全球金融危机的现实，提升政府行政质量，规范政府行为亦是克服经济危机的题中之义，地方政府作为政策的执行者，其改革的成功与否亦关乎经济刺激计划的有效实施。应把金融危机变成政府改革的“契机”，切实促进政府的成功转型，提升地方政府的问题意识、规范意识与责任意识。改革目的是为了增强政府能力，改革成果的转化是改革过程的重要一环。效益的体现是看改革后地方政府机构职能的设置是否达到需求与供给的平衡。现代地方发展的竞争实质就是地方政府的竞争。政府能力的跨越式进步和提供一流的区域服务既能进一步提升政府在民众心中的信任度，也能增加合法性来源，向善治意义上的政府靠拢。

当然，除以上六个方面以外，新一轮地方政府机构改革还有许多值得关注的问题，比如地方政府机构改革方案如何积极应对民意的反馈；如何在地方改革人员分流方面探索新路径、挖掘新思路；地方机构党政权力的对接和整合等。但从实际调研和目前态势来看这六个方面应该算是不得不提出，不得不深入探讨的紧迫问题。因为只有在正确理论指导下的地方政府机构改革才可能成功。世界上任何重大改革,都必须思想率先、理论率先。对这上述这些基础理论的学术追思也是我们祈盼改革成功的初衷。

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http://www.cnnic.net.cn/uploadfiles/pdf/2009/1/13/92458.Pdf,2009-01-23.

Theoretical survey on the New Round Local Government Reform

ZANG Leizhen GUOTANG Xinxin

Abstract：The new round of local government reform is up against new problems and challenges under the background of the global financial crisis.So we must give futher explanation for these.And scientific and rational analysis of it will help to provide theoretical support for the the future implementation of the reform of local government.

Key words:local government，super ministry,reform

联系方式： tony-100@126.com

原文发表于《福建行政学院学报》2009年第2期，第24—30页。