摘要：构建现代化国家治理体系是新时代改革的重要任务，新时代机构改革的逻辑也因此呈现从职能转变到国家治理体系现代化的转向，即“体系化”构成其核心特质，并形成了专业化整合、专业化分工、横向权责统筹、纵向权责统筹四条路径。体系化机构改革得以实施，在于党领导的组织变革。党组织以自身的制度设计、组织扩展和能力强化，设计改革方案、重整改革体系、实施改革步骤，以国家制度建设统领体制改革，以党的改革统筹政府改革，以机构改革撬动行政体制改革，由此在一定程度上超越了机构改革的“三重替代”困境。但要实现作为有效系统的现代化政府，机构改革仍然任重而道远。未来需要进一步厘清政府—市场—社会和中央—地方两组关系，并以构建现代理性政府体系为原则进一步细化改革。
作者：何艳玲，中国人民大学公共管理学院教授；李丹（通信作者），中国海洋大学国际事务与公共管理学院副教授
本文载《社会科学文摘》2024年第11期
“机构改革是一场革命”，这一革命贯穿中国改革实践40多年，成为“改革不停顿、开放不止步”的关键环节。随着改革进入深水区，新时代机构改革面临的挑战以及改革逻辑都发生重大变化：一方面，改革强调刀刃向内、正面触碰突出矛盾，利益固化的藩篱越发凸显；另一方面，新时期的机构改革强调顶层设计、通盘谋划，增加领导小组、委员会等各类推动改革的中央机构，强化对改革的统筹领导。同时，强调激励与约束并重。
总体而言，现有研究对历次改革都有丰富描述与分析，也发现新时代机构改革存在的差别及“体系化”特征，但我们还需要更多在运行机制层面的关注，以理解“体系化”机构改革到底如何发生。
职能转变及其困境和成因
改革开放以来机构改革的演进基本与市场化进程吻合，遵循与市场化改革相匹配的适应性调整逻辑。一是“适应市场”，建设高效政府；二是“稳定社会”，建设服务型政府；三是“人民满意”，建设人民满意的服务型政府。从“适应市场”到“稳定社会”再到“人民满意”，这一阶段的机构改革具有明显的“市场从属性”。阻碍市场经济发展的政府职能问题与社会问题构成阶段性机构改革的对象。以问题为核心，推进局部的、渐进式改革，讲究简单实用。这种匹配市场发展需求，在政府系统内部调职能、设机构、动人员的单边机构改革，虽不断取得成效，但因为缺乏与其他各类机构的统筹改革，难以触及深层次体制机制问题，对整体结构的改进并无太多影响，甚至引发一些制度性扭曲。
有效的变革要涵盖体系、组织与部门三重序列，某一序列缺失都会影响变革成效，导致顶层设计无法落地或“有改革而无变革”。在一段时间内国家建设之路呈现出某种“替代式改革”特征：其一，在强调制度不改变的情况下，以体制改革来补充制度的灵活性与稳定性；其二，基于“改革成本最小化”和“发展为第一要义”的考虑，重点在操作层面上实施行政体制改革；其三，条块分割、部门林立的“行政体系”使得职能转变和权力重配阻碍重重，行政体制改革的重点转变为机构改革，把矛盾压缩在行政组织这个更易于解决的技术范围。
国家建设目标的三重替代，在很大程度上影响机构改革路径并形成其职能转变困境。首先，由于目标的替代，重要的国家制度建设未能同时进行，机构改革无法指向“结构变革”，导致机构改革系统性较弱。其次，由于强调任务达成，机构改革需要在特定时间内完成，这使机构改革更多偏向于对精简工具的使用，导致机构改革未能很好地实现政府作为国家治理体系一个环节的职能设定及职能转变。最后，由于众多国家建设目标都在不同程度上被搁置，机构改革缺乏总体设计，也存在滞后性。
推进国家治理体系现代化：新时代机构改革及其特质
单边推进的机构改革无法摆脱职能转变困境。改革设计者越来越意识到，要摆脱这一困境，机构改革必须依赖于国家建设总体布局上的制度化安排。首先，回到国家建设中，构建现代化国家治理体系，设计和实施针对不同主体、不同领域的系统性、整体性、协同性改革；其次，将政府组织的制度化、精细化和规范化的变革嵌入国家整体制度设计变革中。
（一）国家治理体系现代化的内涵
在有关文件中，国家治理体系被表述为“在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”。要实现国家治理体系现代化，必须完成三个任务：在第一序列变革即政治和法律层面，完善政治协商机制，通过协商民主制度和工作机制来强化公共权力责任；在第二序列变革即组织层面，支持和培育社会组织的发展，拓展其进行复杂治理的能力；在第三序列变革即行政层面，借助互联网和其他众多新技术，进一步转变职能、调整机构、理顺关系。实施上述三类变革的前提在于确定政党领导权。
（二）新时代三轮机构改革的重点内容
新时代机构改革试图从政府体系转向国家治理体系，改革范围扩大到党政军群机构；从分解式改革转向整体性改革，强调经济体制、行政体制和政治体制改革之间的关联性和协同性，将政府机构改革与各类机构改革在统一协调衔接中推进（见表1）。
表 1 新时代三轮机构改革
2013年机构改革动力来自转变政府职能和理顺职责关系。相比以往多轮机构改革，“职能转变”在改革方案标题中出现。第一，实施行业综合管理的大部门制；第二，整合分散在不同部门的同一类专业管理职能；第三，政企分开或剥离部门非核心职能；第四，通过设立委员会、机构划转、匹配执法队伍等方式，为新组建或重组的部门提供职能抓手。
2018年机构改革不仅涉及政府部门，还涉及党的部门，且聚焦党和国家机构职能体系中存在的障碍和弊端。第一，建立健全党对重要工作的领导体制机制。组建党的决策议事协调机构并在相应国务院职能部门设置办公室，推进职责相近的党政机关合并设立或合署办公。党中央机构相关职能也进行统筹。第二，实施大部门制或组建专业部门。第三，理顺职责关系，转变政府职能。
2023年机构改革在巩固前一阶段机构改革成果的基础上，聚焦科技、金融风险、数字治理等重大战略领域，进一步对体制机制和机构职责进行调整和完善。第一，理顺党政关系，组建“党的决策议事协调机构+国务院职能部门”。第二，理顺职责关系，转变政府职能并对应调整机构和编制设置。第三，理顺央地关系，加强中央控制，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。第四，理顺体制机制，跨部门进行职能调整或组织间隶属关系改变。第五，回应社会诉求，进行制度层面创新。
（三）新时代机构改革的特质与路径
如前所述，新时代机构改革旨在对各个领域进行系统性、整体性和协同性改革；不同阶段、不同领域或同一领域不同阶段的机构改革是相互配合、不断增进的系统化治理。可以认为，“体系化”构成新时代机构改革的特质。体系化改革是使国家治理体系中的不同制度系统之间实现整合的过程。
从静态结构来看，体系化改革主要指向作为改革对象的不同国家治理主体及其间关系的改革。其一是国家治理体系的改革，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等多个子系统。其二是相关治理主体间的统筹式改革，涉及政党、政府、军队、群团等组织。其中，政党居于核心，以政治权力统筹不同治理主体改革及治理权力在不同治理主体之间的分布。其三，单个系统内的改革也强调统筹，兼顾先后及上下左右。
从动态过程来看，体系化改革主要指向对不同国家治理主体及其间关系的系统性和整体性重构过程：其一，整体设计先行，先设计和实施一个整体，而后确定各个治理主体的改革进程，最终达到国家治理体系的整体性重构；其二，聚焦理顺关系，以优化职能配置并进行相应机构设置为前提，理顺治理主体内部以及不同治理系统之间的权责关系；其三，不断迭代，在不同改革轮次、举措之间不断迭代，实现总体向上向好。
体系化改革具有两个基本逻辑：一是权责逻辑，强调对某一行业领域的综合管理职能，需要主管部门能够进行横向或纵向统筹；二是专业逻辑，强调对某一事项的专业管理职能及部门的专门化，要求主管部门有很强的专业性。体系化逻辑进一步形成专业化整合、专业化分工、横向权责统筹、纵向权责统筹四类改革路径（见表2）。
表 2 体系化改革的具体路径
党领导的组织变革：机构改革替代性的超越
以党委为核心的统合治理影响机构改革的机制设计，形成“党领导的组织变革”：党组织作为改革主体，以自身的制度设计、组织扩展和能力强化，设计改革方案、重整改革体系、实施改革步骤，由此超越以往机构改革的替代性。
（一）设计改革方案：以国家制度建设统领体制改革
2013年党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，构成第一序列变革。回到现代国家治理的普遍标准，“在强化现有的国家制度的同时新建一批国家政府制度”，并以现代国家的一些基本要素来改革和调整既定的制度安排。第一，建立党委决策指挥体系，负责改革顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实。第二，党委统筹设计制度建设方案。即便是具有实验性质的试点，也都是在中央层面的主导或批准之下完成。第三，要求法治化地行使党政权力，党对国家的领导必须通过法律和制度的途径，党的领导要成为制度化和法律化的行为。
（二）重整改革体系：以党的改革统筹政府改革
党政关系是中国最基本的政治关系。新时代机构改革统筹谋划和推进政治体制改革与行政体制改革，以党的改革统筹政府改革，以党的改革激发政府和其他组织实施变革的活力，构成第二序列变革。第一，推进党的改革。在事关全局的重大复杂事项上设置委员会、领导小组，在一些涉及政治性较强的领域由党的职能部门直接管理负责，在重要性凸显的事项上增设职能部门。第二，理顺党政关系，以党的改革撬动政府改革。第三，压实基层党组织和党员骨干改革责任。同时，建立容错纠错机制，宽容在改革创新、先行先试中出现的失误。
（三）实施改革步骤：以机构改革撬动行政体制改革
机构改革是撬动利益格局、启动行政体制改革的关键突破口，构成第三序列变革。第一，将改革总设计拆分，三轮改革各有侧重，不断迭代。党的十八大启动全面深化改革，对新时代机构改革进行总体设计。2013年机构改革侧重“立靶子”“调结构”，2018年机构改革侧重“转职能”“全覆盖”，2023年机构改革侧重“理关系”“出重拳”。第二，对重点领域实施有设计的改革。第三，统筹各类机构编制资源的配置和使用，向重点领域和重要工作倾斜，保障相应职能履行。
作为系统的现代化政府：机构改革的未来征程
适应社会主义市场经济体制的历次机构改革囿于替代逻辑而存在限度，只能阶段性地完成任务并陷入低效重复之中，无法进行重要的国家制度建设，无法指向“结构变革”。新时代机构改革试图超越以往机构改革的限度，其核心在于党的领导本身作为一种改革机制，将政府组织的制度化、精细化和规范化变革嵌入合法的制度框架和深层次组织变革中。体系化改革成为这个过程的关键工具与结果表达。但要实现作为系统的现代化政府，未来机构改革至少要解决以下三个问题：
其一，处于现代国家治理体系中，现代化政府的职能边界和权责体系是在与市场、社会互动中动态形成并调适的，以实现理性政府、成熟市场与活力社会之间进行合理分工和有效协作。由此，机构改革的未来征程是在深化“放管服”改革之外，进一步培育市场与社会，形成政府、市场与社会之间良性的、制度化的互动。
其二，处于多层级政府体系中，现代化政府要求政府纵向间职能划分明晰。因此，在明确构建简约高效的基层管理体制共识上，机构改革的未来征程是首先进一步厘清中央和地方的事权和纵向职责划分，确定不同地区因地制宜探索的边界和空间，而后在操作层面进行精细化设计以避免地方改革不被体制内认可或不匹配等深层次障碍。
其三，作为由结构关系、资源配置、运行机制和管理方式构成的政府体系，现代政治的核心要义之一就是要实现政府体系的理性化。因此，机构改革的未来征程是在中央顶层设计基础上，进一步形成理性程度更高、更具操作性的配套改革方案和举措。
这是一个让人期待的进一步理顺关系和组织深层系统化过程！
