进入21世纪以来，县乡政府在政府体系中的位势发生重要变化。“重新集权化”全面挤压了县乡政府，直接加剧了县乡政府与上级政府的紧张关系，间接加剧了县乡政府与基层民众的紧张关系。现在，基层政府已经陷入深刻的治理危机，这种治理危机具有深刻的体制根源。如果政府体制改革缺乏强有力突破，或将出现多重危机并发局面。政府改革需要抛却传统思路，重新界定和确立不同层级政府间权力关系，在不同层级政府间建立全新的互动模式。
进入21世纪以来，县乡政府在政府体系中的位势发生重要变化。“重新集权化”全面挤压了县乡政府，既造成县乡政府与上级政府的关系紧张，也造成了县乡政府与基层民众的关系紧张。检索这种重新集权化的起源，起始于20世纪90年代中期。在分税制造成基层财政步步吃紧的同时，基层行政权力也不断被上级蚕食，而上级政府施加给县乡政府的多种考核问责，则进一步恶化了县乡政府的运行环境。大致从2010年开始，中央政府意识到这种重新集权化的积弊，开始采取某些调整措施，行政性分权有所推进，基层政府决策体制也有一系列改进。但是，迄今为止县乡政府运行并未进入良性轨道。相反，政府体系内部的紧张关系持续加剧，基层政府与社会民众的冲突也在持续加深。整体地看，现在基层政府已经陷入深刻的治理危机。这种危机已经超越了一般意义上的“治理”层面。从国际经验看，治理通常指政府制定政策和执行政策的能力（Francis Fukuyama, 2012），一般不涉及具体的政治过程。由于中国政府过程中政治与行政性的浑然一体特征，基层政府的这种治理危机具有深刻的体制根源。
十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，并在《决定》中就政府职能、政府组织结构、现代财政制度等方面作出了详细规定，为调整中央与地方关系以及理顺各级政府责权关系定下了基调。笔者认为，在接下来的改革设计中，不仅需要行政体制或者管理技术的改进，而且需要更具深度和广度的政治改革。如果改革不能在政治层面有重大突破，治理危机的全面爆发将只是时间问题。
本文在分析过程中将县乡政府共同作为基层政府。按照法定的政府组织架构，中国有五级政府，即中央、省（市）、市（地）、县（市）、乡（镇）。如果从字面上理解，最低层级的政府即为基层政府，故基层政府即乡镇政府。然而，具体考察县乡政府的权力结构和运行机制，情形则显然不同。在20世纪80年代的政府改革议程中，具体来说，在恢复乡镇政府早期的改革设计中，乡镇政府本来是按最具有独立意义的基层政府来设计的。中央政府曾提出并积极推进建立乡镇财政、行政管理权下放乡镇等系列改革措施，但是，在后来的政府演变中，乡镇距离独立一级政府的设计目标越来越远。现在，不论是财权，还是事权，乡镇都已经不具备一级政府的真正属性，而是越来越成为县级政府的从属组织，或者成为县级政府的代理机构。从近十年农村新政的推进本身来看，政策的基本设计在中央，而政策的实际操作在县（市），发展改革呈现出“以县为主”的鲜明特点。县乡政府呈现一体化的明显趋势。所以，实质意义上的基层政府应该是县级政府，更准确些说，则是县（市）和乡镇政府共同构成基层政府。
本文以基层政府权力关系演变为基本线索，以新世纪以来十多年为观察区间，重点分析基层政府与上级政府、基层政府内部的权力互动特征，展示县乡在政府体系中的困难处境以及面临的多种冲突，并进一步透视酝酿中的政府治理危机。
县级政府的权力演变
当前，从基层政府与上级政府的关系来看，县乡政府的基本体制环境即条条集权的大格局未变，但是，随着省直管县体制的推进，县的管理职权有所扩张，垂直管理势头有所回转。县级政府权力呈现“弱干强枝”的新势头。
政府体制的重新集权。整体来看，20世纪90年代以来县级政府与上级政府的关系趋势特征是“重新集权化”。20世纪80年代的中国改革，就中央地方关系而言，是以向地方放权为主导思路的，具体来说，是在“条条服从块块”的大原则下来处理不同层级间政府关系。这种改革的原则，体现在机构设置、人事任命、财政收支等诸多方面，来自上级政府或者中央的直接管控都明显减弱。1987年中共十三大以后，随着政治改革问题的高调提出，不仅在上下级政府间关系上放权速度加快，而且在党和政府关系上党委的权力也显著收缩。一段时间内，党政分开的改革有实质性进展，例如撤销党委政法委、政府部门党组等。在这种大的背景下，县乡改革的推进力度空前。当时，中央提出县级党委政府要总揽改革全局，县级综合改革一度成为改革进程中的重大题材。不论东部还是中西部，都出现过一些县级改革的先行者，在经济发展、体制创新、机构设置等方面都有一些重大突破，例如内蒙古卓资、四川广汉、山西原平等。在县乡关系上，县向乡镇放权也成为改革潮流，县的职能部门设在乡镇的机构纷纷下放交由乡镇政府管理，乡镇开始建立独立财政，出现县乡财政分灶吃饭的基本格局。在当时看来，乡镇有建立为真正一级政府的势头。虽然政府改革的长远目标并不明晰，但是，不论是中央决策者，还是地方领导者，从基本思路来说，都把乡镇作为基础层级的政府来建设，希望把乡镇建成一级完整的政府。这种改革思路的基本标志是1986年9月26日中共中央、国务院发出《关于加强农村基层政权建设工作的通知》（中发[1986]22号文件）①。1989年，国务院进一步提出，要继续提出关于县级改革的整体方案。
但是，以扩权放权为方向的县乡政府改革，在进入20世纪90年代以后发生逆转，原来的改革思路没有再继续推进。到20世纪90年代中期，上级政府对于基层政府的控制总体上趋于加强，特别表现为垂直管理的部门不断增多。基本上，具有重要调控能力的政府部门大都开始实行垂直管理，例如税务部门、工商部门、国土部门、质监和药监部门等。这些现象在国外研究中被称为“再中央集权化”。这种重新集权化，对于基层政府的运行产生了直接而深刻的影响。在县乡之间，原来一些已经下放到乡镇政府的权力被县市政府重新收走，乡镇政府变得更加虚弱。在行政权发生上级集权的同时，财政上的分税制改革，从另一个方向削弱了县乡政府作为基层政府的运行能力。其中受打击最甚者，自然是在多级政府体系中最没有谈判能力的乡镇政府。
通观本世纪以来的县级改革，中央的重新集权化是重要特征。这里的“中央”并不特指最高层的中央政府，而是泛指基层政府之上的上级政府。这种重新集权化，既表现为财政权力向上集中，也表现为行政权力向上集中，还表现在自20世纪90年代中期以来，上级政府对于基层政府的直接控制不断强化，尤其是来自上级的各种考核问责日趋严密。在这个过程中，虽然从职权配置上中央权力在加强，对于基层的控制更细腻，但是，中央的权威却在急剧下降，中央权力的有效性显著衰落。也就是说，中央重新集权化的过程，也伴随着基层不信任、不合作的过程，其直接后果是基层政府与高层政府的矛盾逐渐尖锐。透过基层政府在文件语言上、官方场面上对于高层的顺从逢迎，不难发现基层与高层之间的分歧和猜忌。这种奇异状态在快速地消解整个政府体制的可信度和有效性。
县级政府的两难困境。在20世纪90年代中期重新集权化不断加剧的过程中，基层政府的处境趋于困难。一方面，来自上级政府的权力约束和财政汲取加剧，另一方面，来自基层民众的抵抗迅速增加。由此，社会冲突蔓延，维稳演变为基层政府的第一号挑战。乡村治理从此成为问题。
内在地看，重新中央集权化对于基层政府与基层民众的矛盾起了催化作用，比如因为上级财政汲取过多而公共支出责任较少，使基层政府的财力不足以完成大量公共服务支出，进而导致基层政府加大对于民众的财力征收，引发更多的政府与民众冲突。但是，问题不仅如此，更重要的是政府制度本身存在的问题。这主要表现在：基层政府对于基层民众的问责性和回应性很差，提供服务的内容和形式都无法令农民满意；同时，对基层政府本身的机构膨胀没有有效约束，财政供养人员不断增加，出现“十羊九牧”的情况，从另一个方向催生了基层政府与基层民众的矛盾。对此，中央政府倾向于指责基层官员的品行和能力，并进一步增加不合理或不切实际的考核，给基层政府带来了更多的财政压力，形成了恶性循环。
在这种情况下，基层政府陷入两难境地，上有高层领导的指责批评，下有基层民众的不满抵抗。基层官员本身的不满也在迅速增加。这种不满发生在两个方向上：对上，他们认为高层集权过多，众多重要部门垂直管理。在基层政府看来，高层的这种做法有两种动因，既有高层对基层政府不信任的动因，例如往往是哪个领域出了问题，就把哪个部门划为垂直管理；也有高层与基层政府直接争利的动因，例如把那些有利益的单位和部门划归上级管理。因此，面对来自上级的批评指责，基层官员对于上级政府的不满也是很强烈的。对下，他们认为现在的民众越来越难管理，很多人经常对政府提出过分的要求。很多基层官员反映，现在民众不管大事小事、公事私事、新事旧事都来找基层政府，频现各种无理上访、恶意上访，稍不满意就越级上访。民众的频繁上访大大增加了基层官员的维稳工作量，他们承受着巨大压力，耗费了很多精力，严重影响了正常工作安排和心理状态。
总的来看，在基层政府与民众关系出现问题的同时，高层政府与基层政府关系也出现了问题。基层政府与社会的冲突增加的同时，基层政府与高层政府的冲突也在增加。这是20世纪90年代初期以来，乡村治理面临的基本体制背景和社会背景。
压力下的县政变革。进入21世纪之后，在国家与社会、上级政府与基层政府双重紧张关系背景下，政府体系的改革越来越成为社会热点。人们在讨论乡村治理的时候，不可避免地强调政府治理的重要性。虽然政府体制没有根本性转变，但是，局部的改革努力和突破也在不同领域有所体现。应该说，这些体制性的演变，是在乡村治理的视野下观察政府变革所必须注意的。
进入新世纪以后，虽然政府改革并没有深刻而重大的举措推出，但是，高层政府也清楚地察觉到来自基层政府的不满指责，高层精神对于基层的影响力和渗透力变得微弱；高层还意识到，除了基层官员自身素质之外，高层再集权化本身也是基层政府与高层政府之间矛盾、基层政府与社会之间矛盾的重要原因之一。在这种情况下，高层开始重新重视对于基层的放权扩权问题，既表现在财政的公共支出责任上，高层愿意承担更多责任，特别是加大了财政转移支付的力度；也表现在行政权力分割上，高层开始改进过去那种不断加强中央集权的思路，将一部分审批权力下放给县市政府。在政府部门的设置和管理上，对于过去的垂直管理做法有了反思，有意识地给予地方较大自主空间。在这个过程中，对于基层治理影响最巨者，是财政体制的省直管县和扩权强县两项改革试点。从一般理解上看，强县扩权自然涵盖了财政省直管县的内容，是对于20世纪80年代中期以后确立的“市管县”政府间体制的调整。但是，从改革本身进程来看，强县扩权和财政省直管县的进路不同。
自2007年开始，中央政府积极推进省直管县财政改革，主要做法是在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，省财政与市县财政直接联系，开展相关业务。到2011年底，全国共有27个省对1080个县（包括县级市）实行直接管理②。省直管县的作用主要是加快了项目申报审批速度，缩短了财政运转周期，降低了审批成本，提高了政府工作效率。省直管县在一定程度上提高了扩权县市的体制地位和社会影响，使扩权县市成为投资环境好、办事效率高的代名词（陈国权、李院林，2009）。比中央直接推进的财政省直管县更早的放权改革，是一些地方自发推动的扩权强县改革。从2002年开始，湖北、浙江、河南三省先后给县市扩权，例如浙江把313项属于地级市的经济管理权限下放给20个县级行政区，权限范围包括计划、外贸、国土资源、交通等（何涛舟，2009）。2010年，国务院进一步作出决定，将原来属于垂直管理的工商部门和质监部门划归地方管理。在此背景下，县级扩权有了一些实际的举措。也许可以说，以此为标志，县级政府有了较大的权力空间和较多的活力，重新中央集权的势头有所扭转。
但是，“扩权强县”引发诸多问题。其一，除了经济管理权限的调整下放外，涉及社会管理、社会事业发展、维护稳定等方面的事务仍由地级市统一管理和统筹安排。其二，人事任免权依然还在省辖市，如果省里不将人事权上收，这种县市扩权改革会受到严重的抑制。有的县级领导人说，只要省辖市对县级还有人事管理权，那么，现在的扩权强县就没有办法进行到底。其三，地级市在强县扩权问题上有抵触。在财政上，市级虽然已经充分履行基数划转，也不再参与分享试点县的经济发展成果，但同时也取消了原有政策以外的所有财政支持。其四，垂直管理在扩权强县政策中定位模糊，因为国土、工商、税务、金融等垂直管理部门在政府管理中举足轻重，但各自都有自上而下的行政体制，扩权政策无能为力。其五，从实际运行看，下放的权限数量少，而且多是虚的、空的。比如举办群众集会活动、税务出具发票遗失证明之类的审批权放了，但是，涉及招商引资税收优惠、工业园区耕地占补平衡等方面审批权纹丝不动。实质性权限仍然停留在省市级政府。改革试点后，省级政府管理幅度显著扩大，工作量明显增加。由于人员编制有限、信息不畅和地区差异较大等原因，省级政府的工作常常不到位。县市则因为事事要与省级直接对接，许多事情都要去省城，交通比较远，行政成本明显提高。
目前，基层政府与高层政府的关系，可以说处在一个收权与放权交织的纠结时期，权力关系远远没有理顺，更深刻的问题还没有解决，甚至根本就没有触及。高层政府和基层政府的权力责任关系，还处在一个混沌未开的非法治化状态。上级政府与基层政府关系的法治程度依然很低。已经展开的放权扩权还是局部的、浅层次的，属于对过度集权的修修补补，而且这种修补是上级政府的随意性行为，属于被动应付的放权行为。
要从根本上理顺基层政府与上级政府间的关系，需要加大改革力度，最直接突出的问题有两个：其一，财政转移支付制度的问题。现在，虽然中央财政向地方财政转移支付的力度加大，但是，在转移支付过程中，专项转移支付比重很高。很多专项本身就是对于基层的不合理要求。转移支付体制背后更重要的问题是，中央不应该集中如此多的财力。在许多情况下，先集中财力再转移支付本身就很没有效率并且容易产生腐败。其二，基层政府的机构编制问题。对于基层机构设置、人员编制等问题，高层政府依然存在管理随意的现象。不论在中央，还是地方，往往因为某种情况出现，领导人一个讲话、一次会议就决定新设某种机构，就决定某种机构升格、扩编，甚至自上而下要求某种机构统一配置什么设备、工作人员应当何种待遇。下级政府不论什么情况，都必须执行这种“大一统”的要求。上级政府的政令漫天飞，其结果只能是，想管也管不好，越想管越管不好，越号称加强权威，结果越是权威衰落。显然，这是一种非法治化、非制度化的政府间关系。
从体制深层来看，理顺基层与高层政府关系，进一步的行政性分权远远不够，还需要做出诸多政治体制的新安排，既包括基层政治体制改进，也包括全局性的政治体制变革。政府间关系的法治化尤为紧迫。哪些责任和权力在基层，哪些责任和权力在高层，应该基于民主和法治的原则给以制度化的确定，有明确的切割。这种切割和划分，应当与市场经济的流动性和灵活性相容，在机构和职能上都有较好的弹性和地区差异兼容性。
乡镇政府的权力演变
最近十年来，从基层政府内部来看，县乡两级政府的一体化趋势明显。乡镇政府自主性减少，越来越成为县级政府的派出机构或者执行机构；局部来看，由于经济社会发展的不平衡性突出，镇级市开始出现，显示出地方政府体系需要更加灵活和更有弹性。乡镇政府正走向“名存实亡”，对于乡村社会的规制能力迅速下降。农村陷入逐步加剧的政治震荡和社会失序。乡镇政府与上级政府（特别是县市政府）关系微妙，既趋于紧密，也趋于疏离。县市往往指责乡镇政府执政不力，诸多乡村矛盾被上移；乡镇政府则指责县市处处掣肘束缚，使得乡镇徒具“政府”虚名，而无“执政”之力。
乡镇规模的变化。近十来年，乡镇层面的最大变化是乡镇的大规模撤并，2000年前后的乡镇数量是5万多个，2011年底只有33270个；就结构而言，则是乡减少到13587个，镇增加到19683个，远远超过乡的数量。在县（市）层面的变化，主要表现为两点：其一是县级市显著增加，2011年底全国有369个县级市，1573个县③。历史地来看，县改市主要发生在20世纪90年代，近十年速度明显放缓，但是，县改市本身也造成了很多问题。其二是县（市）改区的进程显著加快。20世纪八九十年代的变迁特点主要是市管县，现在的变迁特点可以说主要是县改区。对于县级政府来说，县改市通常是积极的，对县（市）改为区则通常采取抵制态度。县改市、县（市）改区的大量出现，带来了基层政府责任和权力的显著变化。
乡镇撤并的直接后果是乡镇管理幅度的扩大，既有管理地域的扩大，也有管理人口数量的扩大。一般而言，乡镇撤并以后，乡镇政府的管理权力应该有所集中，或者说权力有所强化。但是现实的情况相反，乡镇在规模扩大的同时，权力却显著弱化（张晓山，2005）。权力弱化的基本表现，是乡镇一级的政府管理权正在被县市政府吸纳。乡镇政府越来越成为县市政权的从属性机构，而不是一级有相对独立含义的政权。本文将乡镇和县市政府的这种权力关系变化概括为“县乡政府的一体化”。在这种概括中，乡镇其实不是政府（Government），而是政府部门“Agents”。就是说，乡镇的独立治理职能正在减弱。本文这种概括不含任何价值判断，仅仅是对于基层政府运行现状的描述刻画。
乡镇财政的变化。从财政体制的演变来看，乡镇作为政府一级财政正在消失。2005年之后农业税全面取消，从根本上改变了绝大多数地方的县乡财政格局。农业税和“三提五统”的取消，使得乡镇相对独立的财税收入不复存在。一般来说，乡镇的收入渠道主要来自县市的转移和统筹。在这种背景下，中央政府于2006年提出了“乡财县管”的基层政府财政改革思路，目的是加强乡镇财政管理、规范乡镇收支行为。
2003年，安徽省最早推出乡财县管探索，主要选择规模小、财政困难、债务沉重和财政管理不规范的乡镇。乡财县管的主要内容是，在乡镇政府财政资金和使用权不变、乡镇债权债务关系不变的前提下，县级财政部门直接管理和监督乡镇财政，基本做法是“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”。在这种体制下，一些地方的乡镇财政所也直接变为县级财政局的派出机构。到2011年底，全国实行乡财县管的乡镇29300个，约占全国乡镇总数的86%④。乡财县管的积极作用是，规范了县乡财政分配关系，特别是乡镇财政支出管理，控制了乡镇政府的乱收滥支和乡镇财政供给人数的增长，在此基础上，有效缓解了乡镇政府的财政困难，减轻了乡镇自身的生存压力。
但是，在乡财县管的新体制下，乡镇运行出现了新情况：乡镇财政增收动力变小，同时，乡镇财政本身的运行效率降低，成本上升。为了财政事项，乡镇财政工作人员需要频繁地往来于乡镇与县市政府之间，行政费用增加；同时，财政手续繁杂，程序很多，财政资金调度成本很高，影响了办事效率。总的来看，乡财县管虚化了乡镇财政，使得乡镇政府更像是县级政府的行政部门和办事机构。在2005年农业税全面取消以后的这七八年间，乡镇政府的财政支出压力比过去减小，但在招商引资和完成税收任务方面，乡镇仍然有较大压力。
进入新世纪以来乡镇政府运行的基本特点是，乡镇财政已经基本被整合进县市财政运行中去。乡镇本身的财政压力减轻，乡镇政府财政自主性也减少，与此同时，乡镇政府面临来自县级政府更多的压力和控制。在这种情况下，县乡政府日常运行中的摩擦和冲突不断增加。
乡镇行政权力的变化。从行政权力的演变来看，乡镇政府的自主性进一步削弱。其实，在乡镇政府财政自主权较大的20世纪90年代，乡镇政府的行政权力也很弱小。或者说，乡镇政府的行政权力历来都是不健全的。农业税全面取消以后，乡镇财政权力萎缩的同时，行政权力也进一步萎缩。从道理上说，行政权总是要以一定的财政权作为支持的，没有离开财政权的行政权。这里想强调的是，即便在那些不与财政体制直接相关的领域，乡镇的权力也在萎缩。
其一，机构的垂直化管理在强化。虽然2010年以后上级政府对于基层政府的垂直管理有一定的回转，或者说，基层政府有了明显的扩权机会，但是，这种扩权主要是在县市层面，即省市对县（市）是在扩权。县（市）对于乡镇来说，总体上是在收权，是权力进一步向上集中。现在，大部分设立在乡镇的行政性部门由县市垂直管理，如土地、工商、环保、城建、社保等，多数是县市部门直接管理，有的连计划生育部门也垂直到县里。有些地方，乡镇政府的财政所也已经改为县市财政局的派出机构，实行垂直管理。
其二，事权继续从乡镇向县（市）集中。如结婚登记之类的事情，过去都在乡镇政府办理，现在大多数地方都直接收归县市政府的民政部门。从近些年新兴的大量民生项目来看，诸如农业直补、困难户补贴等资金发放，基本上都是县（市）政府直接办理，乡镇的主要作用是信息收集和整理。在经济建设方面，投资项目、征地拆迁等审批事项，乡镇则无权染指。从乡镇政府内部和下属机构设置来看，基本的编制原则和机构框架，都是县市甚至县市以上政府直接决定的，乡镇本身的权力只是在既定格局下人员调动和安排使用的权力。乡镇作为一级政府，不仅没有明确的执法权力，连一些具体的行政管理权力也没有。这从正面可以概括为：农村改革或新农村建设的新特点是“以县为主”。
但是，现实生活中的乡镇政府正在快速分化。在经济发达地区，有些乡镇迅速崛起，其经济总量和社会管理的规模远远超过一般地区的县市甚至地级市。比如长三角、珠三角地区的一些乡镇，常住人口达到十几万，财政收入达到三四十亿甚至更多，欠发达地方的乡镇财政收入常常只有几百万或者几千万，甚至百万人口的县市也没有这样的经济总量。乡镇的这种分化不仅凸显了经济规模差异，而且对政府职能和社会管理提出了新要求。但问题在于，现行法规规定全国所有乡镇统一设置，因此这些巨型乡镇在政府架构上还在套用国家统一规定的政府部门设置方案、人员编制方案，一个乡镇还只是几十个政府编制，显然是不合适的。全国大一统的基层政府设置原则已经严重不适应新的区域发展形势。
在县乡财政一体化的大趋势下，还出现了一个方向相反的小趋势，即强镇扩权。一些地方开始大胆探索，例如浙江、广东等地开始探索乡镇扩权的政府体制改革，赋予乡镇政府一个县市的政府权限。
与乡财县管起源于经济不发达地区不同，强镇扩权起源于经济发达的广东和浙江等地。2005年7月，中共佛山市高明区委出台《关于加强农村基层组织建设的若干意见》、《关于进一步完善属地管理体制的若干意见》等多个政策文件⑤，将一些区级权力下放到镇街一级。2005年9月，浙江省在绍兴县率先进行省级层面强镇扩权试点，并将绍兴县五个镇作为扩权试点，赋予中心镇部分县级经济社会管理权限。2007年4月，浙江省政府发出13号文件《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》⑥，该意见赋予省级中心镇部分县级经济管理权限和执法管理权，共涉及财政、规费、土地、户籍等十个方面，强化了中心镇在农村科技、社会保障、就业等方面的公共服务职能；垂直部门派驻中心镇机构以及主要干部考核纳入中心镇考核体系，主要干部任免须事先征求所在镇党委意见；探索中心镇执法监管改革等。随后，其他省份也开始有类似举措，其核心是权力下放，与强县扩权相对应，被称为强镇扩权。现在，中国出现了一批“镇级市”，即市的经济规模与镇的行政架构统一于一体。
进入新世纪十多年来乡镇政府的演变，特别是“镇级市”的出现，客观上显示出基层政府的多样化趋势，经济社会发展已经在政府建构方面有所反映。同时也说明，统一制定乡镇设置的传统做法已经不可行，过去按照行政级别来划分的办法已经不能适应现实，中国的地方政府需要结构重组，地方需要有更大的政府组织权（孙柏瑛，2011；叶中华、王楠、常征，2011）。
县乡决策体制的演变
进入21世纪以来的县乡政府，不仅日常行为方面有重要改进，而且决策机制也有重要改变。这种日常行为和决策机制的改变，有的是设计中的所谓“改革”所导致，也有的是非预期、非设计的演变而来。在这十余年间，县乡政府日常运行的规范性明显提升（渠敬东、周飞舟、应星，2009），预算决策体制有重要进步，官员的选拔机制也发生了重要变化。政府过程的程序化和公共参与性都有明显进步，制度化程度在提升，行政效率在提升，民众的问责性在提升。但是，进一步考察发现，决策体制变革虽然解决了若干政府运行中的问题，但是与此同时，也导致了更多新问题。这些以官员选拔为主体内容的“改革”举措，实际上无意于或无助于解决核心症结，往往是浅尝辄止或者欲擒故纵。基层官员在此过程中平添大量官场倾轧的煎熬，对于此种把戏洞若观火，对于体制的信心不断瓦解。
政府行为的规范性。考察政府行为的规范性可以从两个角度进行，即从外部看运行状况变化，从内部看决策过程变化。
其一，从外部看，政府行为的规范性明显增强。主要表现在：政府办事程序趋于明确，如期限的规定、条件的规定，并且公开化；政府的办事场所趋于统一，很多地方都设立了政务大厅；政府人员的行政问责得到强化，政府对于工作人员的行为有明确要求，工作纪律得到整肃。政府运行规范性的提升，应该说与20世纪八九十年代基层政府的随意混乱、职责不清、有责无岗、有岗无人、有人无为的状况大不相同。与此相应，政府依法行政，官员依法办事，在程序性、行为标准化方面有巨大进步。
自上而下的行政问责正在推进。这种行政性问责的推进，主要是地方党政领导直接主导的，就其动力而言，一个是由政府招商引资的需要所激发，一个是基层群众对于政府的压力所致。同时，最近几年上级政府的问责加强也推动着基层政府的问责性提高。
机构改革有所推进。从纵向来看，基层政府在机构设置方面的自主权有所扩大，特别是在乡镇一级，来自高层政府的直接规制和要求比过去明显减少；从横向来看，基层政府的机构设置呈现比较多样和复杂的局面。在不同的县市，很难看到完全一致的机构设置。这也是与20世纪八九十年代不同的情况。机构改革虽然是基层政府改革的热点领域，但是，推进力度并不大。一般来说，基层党政领导人更愿意在行政规范化方面多有动作，而不愿意在机构精简方面加大力度。因为机构精简调整，阻力更大，风险更大。从全局来看，基层政府部门的设置与20世纪八九十年代相比变化不大，全局性的机构改革少有动作；从局部来看，围绕某种政府职能调整推进的机构和工作调整经常发生。总体而言，这些都是机构改革的零星举措。
2010年以来，个别发达地方在县市层面启动了大部制改革。这些地方的政府部门调整力度很大，政府机构数量大大减少，但实际效果还相当微弱。其一，政府运行机制变化不大，政府人员甚至抱怨改革后工作程序更加麻烦，行政效率更低；其二，人员规模变化有限，因为精简过程中只是简单的职位合并，出现了领导职位的过度拥挤，有的部门甚至有十来个副职领导。目前的大部制改革，主要效果是部门设置减少了，而在提高政府效率和缩小政府人员规模这两个方面还没有发挥出实际作用，也许其效果的体现还需要假以时日。
其二，从内部看，决策过程的规范化提升。进入新世纪以来，县乡两级政府都开始重视议事规则的制定，决策程序趋于明确。不论是政府的常务会，还是党委的常委会，普遍建立了正式文本形式的议事规则，并制定了相应的决策程序。例如集体决定的事项、会议纪要的正规化，特别是在重大项目的决策、工程承包的发包等方面，普遍建立了明确的规则程序。虽然从执行来看，这些决策规则和议事程序往往落实得不好，甚至因为这种决策机制问题导致的腐败案例仍然未见其少，但是，与20世纪八九十年代无明确规则和程序的状况比，显然是很大进步。
与此同时，主要领导人的“限权”进程有所推进。决策体制的主要弊端是过度集权，特别是“一把手”集权。最近几年，一些地方探索县市和乡镇的“一把手”“限权”改革。一般来看，领导层内部决策制度的健全和议事规则的设立，本身就是对于个人集权的限制。但是，在此基础上，一些地方还专门出台了若干限制“一把手”集权的措施，包括“一把手”“自觉限权”的经验。比如“末位表态制”，即“一把手”在会议议决事项过程中最后表态；“一把手”不直接分管人事、财务工作等。这些“一把手”限权改革，还属于政府决策机制的前沿问题，探索试验刚刚开始，争论还很多。有一种观点认为，如果“一把手”能够做到“自觉限权”，他就能够做到自觉地防止权力滥用，那么，所谓限权也就没有意义了。显然，这种“自觉限权”的改革探索有内在的逻辑矛盾。
预算的公共性与规范性。中国政府体制的重要特点是，预算与财政都归财政部门负责。这显示了政治过程与行政过程纠结在一起的特点（马骏，2007）。预算与财政不是一个层面上的问题，因为预算属于政治过程，财政属于行政过程。与财政改革相比，预算改革的步伐要慢得多。回顾20世纪八九十年代以来基层政府预算的发展演变，主要有五个特点：
第一，预算资金的公共性提升，出现了从“政府预算”到公共预算的转变。随着政府收入的迅速增加，预算的盘子不断增大，政府预算所涵盖的工作领域也不断扩大。这可以概括为从“政府预算”到“公共预算”的转变。过去说预算是“政府”预算，是因为在20世纪八九十年代相当长时间里，财政收入的主体部分被用于供养政府人员。那个时期基层财政工作的基本目标是双保，即“保工资，保运转”，也就是说，政府的预算还无法顾及更大范围的公共支出。进入新世纪以来，基层政府的预算资金总量迅速扩大，既包括本级财政一般预算收入增加，也包括来自上级转移支付的增加，还包括巨量土地出让收入的增加。与此同时，预算承担的公共职能也不断扩大，包括教育、医疗、基础设施建设、社会保障体系建设等，预算的公共性质得到突出的体现。因此，基层政府的预算可以说进入了真正意义上的公共预算阶段。
第二，预算编制的规范性提升。概括来说，就是从基数预算转变为基数预算和零基数的部门预算相结合。从2000年开始，部门预算先从省级推进，近几年，在县市也迅速推开（马骏，2005）。基数预算基本上是以保障政府自身运转为基础，是基于人员工资和机构运行的预算方法，预算编制方法主要是在各部门上年基数基础上调整变化。部门预算则是零基数预算，是以预算单位的公共服务职能及其项目安排为基础来编制预算，强调政府部门履行的公共服务职能在预算上的保证。通俗地说，基数预算立足于政府养人，部门预算立足于政府办事，但两者具有重要区别。同时，部门预算也有程序上的明确要求，基本特点是“两上两下”。
第三，预算透明度提升，即预算从过去的政府机密转变为一定程度的公开。现在，在各级政府中，预算公开都是重要话题。分层级来看，基层政府的预算公开好于上层政府，其中乡镇预算的公开是做得最好的，甚至出现了所谓“裸体乡政府”。分项目来看，民众高度关注的民生类项目，成为率先公开的内容。但总的来看，预算公开并没有实质性进展。因为从根本上说，预算的公开是个预算制度问题，或者说是政治体制问题，在政府体制未深刻转变的情况下，预算的公开只能是形式上的、象征性的。
第四，预算决定的民主性有所提升。从根本上说，目前政府的预算决策过程，与20世纪八九十年代相比并没有重大转变，预算过程本身无深刻变化。最近几年，虽然人大审批决定预算的作用得到了强调，人大和社会公众对于预算过程的关切提升，参与有所增加，但是，预算过程的决定性力量依然是党政领导班子，而不是法律规定的民意机构。人大在预算决定中的作用依然是象征性的、形式上的。在一些人大参与预算审批创造了典型经验的发达地区，虽然人大代表针对一些不合理的预算项目提出了具体意见，并且获得肯定，但是，根据笔者对政府领导的访谈了解到，这些人大不同意的预算方案，仍然得到执行。当然，说预算的决定过程未有重要改变，并不意味着没有任何改变。在一些地区，在预算决定过程的某些方面，改革还是有所突破。这主要表现在两方面：一是预算决定中专家参与评审，提高了预算决定的科学性。广东佛山市南海区在这方面已经探索了近十年，有比较成熟的经验。二是预算的公众参与性有所提升，主要是在乡镇政府层面有明显突破，比如浙江温岭的民主恳谈，江苏无锡、黑龙江哈尔滨和河南焦作的参与式预算等。但是，总体来说，预算过程仍然是一个高度封闭的政府过程，体现了政府内部的集权特性，与党管人事的内在机制完全一致，只有形式上的区别。从政治权力的逻辑过程来看，“书记管人、县长管钱”的说法并不成立。或者说，这种表达只有程序意义，而无实质意义。
第五，预算管理的复杂性提升，面临严峻挑战。首先，2000年以来土地出让金在财政中的比重不断增加，这也被称为“土地财政”（李尚蒲、罗必良，2010；杨圆圆，2010）。由于土地财政的不断加剧，基层政府的预算变得更加复杂。土地出让金最初并不进入预算。后来，中央政府虽然规定土地出让金纳入“预算管理”，并不意味着真正进入“预算”。基层政府在如何处理这些出让金的问题上仍然有很大的随意性，中央政府实际上并不掌握土地出让金收支的准确情况。其次，2009年中央政府为了应对国际金融危机，准许地方政府建立融资平台，并由财政担保这些融资平台的融资，这就在制度上为地方政府借债提供了空间和窗口。在这个背景下，县市政府的债务问题成为体制性问题。严格地说，以往县市政府也有债务，但是通常仅仅是行政性债务，例如向上级财政借钱发工资。现在，这些融资平台的贷款，实际上成为地方政府的债务，这些贷款主要是融资平台为了基础设施、招商引资而获得的银行贷款，属于经营性债务。由于地方不得编制赤字预算，所以没有预算意义上的债务。再次，从2010年夏季开始，中央虽然规定地方政府不得为融资平台提供担保，但是地方政府债务仍在扩大。中央政府对此已经难以控制，而地方政府自身也是骑虎难下。最后，笔者调查发现，融资平台不仅出现在县市，而且出现在乡镇。现在乡镇政府也已经有了融资债务。这些债务已经不同于20世纪八九十年代的乡村债务。目前，乡和村也有土地财政，无非其具体表现形式不一样。现在，土地财政已经成为支撑基层政府民生支出的基本来源，土地财政的萎缩将使基层政府原来做出的民生建设承诺变为空头支票，这对于基层领导人来说是一种政治上的“自杀”，因此，他们必须力挺土地财政。正是从这个角度看，房地产调控中主要的博弈方其实是中央政府和地方政府，而地方政府和房产商人是一荣俱荣的一体关系。
从预算管理体制本身来看，公众对于基层政府财政支出的要求常常与上级政府的要求不一致，这让基层政府左右为难。正是从这个角度考虑，一些基层政府领导人在谈到预算改革和人大作用时，直接提出通过发挥人大的作用来抵抗上级政府的预算干预。当上级政府发文要求基层应该在某个方面增加政府支出，甚至具体规定了支出比例时，基层领导人可以用本级人大不同意为由来拒绝上级的直接要求。从基层政府的运行来看，当前的上级集权与不断发育的公众参与产生了深层次的矛盾。对于基层政府来说，这种矛盾常常是不可调和的零和博弈。来自上层的预算要求和来自民众的预算要求，往往方向不同、目标冲突，导致基层领导人难以兼顾。在这种情况下，往往是民众的需要被忽略，由此激发出民众的不满甚至抵抗。结果是，虽然上级的要求得到了贯彻，但是，得罪了民众，直接削弱基层政府的合法性基础。
官员选拔机制的变化。进入新世纪的十多年来，基层党政领导产生机制的主要变化，是选拔过程的公开性和程序性增强。这种选拔也可以通俗地概括为不同形式的“选举”大量增加。当然，这不是真正意义上的选举，而是一种基于投票的推荐活动。这种推荐有选票，有投票，也有计票。不同的是，有资格参加投票的人是有特定范围的，计票环节不是公开的，而是秘密的，投票结果也是秘密的。
基层领导人选拔过程的程序性变化，其起源可以追溯到20世纪90年代中期，即1995年中共中央4号文件《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》⑦。试行十年间，对总体上的官员选拔机制并没有重要影响。2005年开始，这个条例正式实行，中央有关部门又出台了相应程序规定更加严格的同类文件。这些文件提出了任用官员的民主推荐程序。过去的官员选拔，主要是在党政核心领导层进行，并没有其他人员的制度化参与。“条例”正式实行后，官员提拔增加了程序性的内部公开推荐内容。实际上，这是由官员推荐官员的程序。一般来说，有条件参加投票推荐的是两个层级的官员，即本级官员和上一级官员。比如，如果提拔副县级官员，则是由本县内的正科级官员（县的局长、乡镇长以及书记等同级官员）参加推荐。同时，本县的县级官员（通常是四大班子成员）也参加推荐。这种推荐投票通常由上级党委的组织部门组织。如果是换届时节，通常是上级党委组织专门的班子考察组来组织。如果是个别提拔，则由上级党委的组织部门来直接组织。此类推荐投票人员不多，在一县范围内，如果推荐提拔副县级官员，则参加投票的科级官员不过百人，县级官员三四十人。
官员推荐的程序设计相当复杂。首先，选票是分类的。参加投票的县级官员所用选票和科级官员所填写的选票是不同的，由不同颜色做区分，类别上分为A类、B类、C类等。同时，计票是分开统计的，或者说不同类型的推荐选票，计票过程的统计权重是不同的。与普通选举不同的是，选举不是公开计票，而且投票结果是不公布的。也就是说，如果不是特殊信息渠道或者特别岗位上需要，公众和投票人永远不知道推荐投票的结果。
最近几年，基层官员提拔的推荐投票行为经常发生，其在官员中的关注度远远超过正式的人大选举。一般来说，从股级官员提拔到副科级、从副科级提拔到正科级，都要在特定范围的官员中投票。从正科级提拔到副县级、从副县级提拔到正县级，则要从全县范围的相应级别官员中投票。因此，在地方官场，这种以“民主推荐”为基础的内部选举行为，比之20世纪八九十年代，是一种新的普遍现象。推荐选举的投票，深刻而显著地影响甚至改变了地方官场的生态环境。这种推荐投票常常成为基层官场的日常话题。比如在县里需要提拔一位副县长的时候，就要专门召开全县的科级官员会议，由县的党委领导做出要求并组织一次推荐投票。在有些情况下，还要在“民主推荐”程序之外，增加“民意测验”程序。参加民主推荐的都是相应级别的官员，参加民意测验的则主要是推荐范围以外的人员，如人大代表、政协委员、一般科员或者普通民众等。
现在，民主推荐或者民意测验在官员提拔中的作用，难以进行制度化描述。凡是提拔者都是在民主推荐和民意测验中有很高支持率的。但是问题在于，这种支持率或者说得票情况并不公布，当事人和外人都无从知晓。一般来说，如果是从科级官员推荐提拔到副县级官员，能够掌握投票情况的除了计票人员外，主要是考察组负责人、县委书记，还有上一级的党委书记和组织部负责人。根据笔者对一些市委书记的访谈，通常情况下，连参加计票的工作人员也不掌握推荐投票的准确结果。因为推荐票分类统计，每个计票人员通常只知道本人负责的那类票的得票情况，而几类票的汇总是由考察组负责人自己来进行，然后报告书记和组织部负责人。在决定提拔的常委会上，通常是由组织部长介绍一下拟提拔官员的推荐得票情况。但是，常委们无从确认这种推荐得票情况是否属实。也许正是因为这种神秘性，为提拔官员留出了活动和运作的空间。
一些市县委书记在谈到这种推荐的作用时说，有了民主推荐，书记管干部的工作好做了很多，比如某人因为没有被提拔来找，则对其解释说民主推荐票不够；某人如果对另外一个被提拔者不满，则可以说这个人推荐票很高。如果没有推荐这一环节，由书记一手操作酝酿和提名，书记身上就集中了很多矛盾。
虽然民主推荐被普遍给予很高评价，但是从实际效果来说，还不能认定这种民主推荐改善了官场风气。一位曾经的省委组织部负责人说，本省一位市委书记因“卖官”涉及50多位县处级官员被判刑以后，他曾经翻看过这个市委书记本人以及因为“买官”获得提拔人员的有关档案。从程序上看，这些“买官”者的提拔没有任何问题，而且在民主推荐中得票很高，有的甚至是满票，而这位市委书记的廉政考核得票也很高。他认为，现在还很难说，这些看似严密的推荐提拔程序有效地遏制了官员任用中的腐败。或者说，民主推荐并未有效地制约书记们在用人上的专权和滥权。相反，在这些年间，一方面关于官员选拔的程序越来越多，看似越来越公正规范；另一方面，买官卖官的现象却在不断蔓延，未见官场风气有所清正。对于官员来说，目前民主推荐中的不公开竞争可以说进入白热化的程度，拉票现象非常激烈。从公开的正式信息看，高层组织部门一再严厉申明禁止拉票，而且处理了一些所谓拉票的非组织行为，折射出拉票行为的严重性。在调研中，我们发现情况比想象得严重很多。在很多地方，官员提拔中的民主推荐过程已经演变为直接买票。这种买票现象，范围大，程度深，形式多种多样。举例来说，一个乡镇的党委书记竞争副县长，在民主推荐之前，需要把本县范围内所有现任的正科级官员打点好，有的派送消费卡，有的送实物，也有的直接送现金。在此之外，对于现任的县级官员，则需要更加优厚的表示，对于县委主要领导人，更要有特殊表示。
一些基层官员谈到现在的官场竞争，认为他们承受双重压力，不仅要“打点”直接领导，还要“打点”那些有资格投推荐票的官员群体。但是，在这个过程中，普通的民众往往是可以忽略的。比如一个乡镇书记提拔为副县长，通常本县的正科级官员要推荐投票，本乡镇的政府人员和个别人大代表、政协委员可能进入民意测验，但是，最广泛的乡镇民众是没有什么影响力的。普通民众直接影响力的最有效表现，可能就是发生群体事件情况下导致这个乡镇书记政绩考核的“一票否决”。总的来看，这种内部选举与民众或者民意无直接关联，强化的是上级问责，而不是民众的问责。这种选拔过程中的负面现象严重损害了基层官员对于上级官员的信任，损害了官员对于政府体制的信任。
结语
客观地说，进入新世纪以来，基层政府发生了令人欣慰的积极变化，也有一些改革举措取得明显进展。但是，现在的基层政府面临比以往更多的问题。这是因为改革进程本身引发愈加深远广泛的问题。这些问题既植根于基层社会经济进程，也滋生于政府体系内部。民众对于政府的要求快速提升，需要政府处理的利益关系日益复杂，政府体系的不适应性日益显现。基层政府正在陷入深重的治理危机之中。显然，这是一个孕育着巨大风险的社会情景。历史经验显示，社会动荡往往发生在变革启动之时。托克维尔关于法国大革命的描述分析，展示的就是这种历史逻辑。
对从县乡权力配置的考察发现，政府体制的基本格局仍然带有自上而下的集权色彩。自20世纪90年代初期以来，经济市场化进程有巨大推进，公民社会快速成长，但是，政府体制并没有做出与经济社会演变相适应的深刻调整，而且在某些方面甚至还在倒退。集权控制已经对整个政府体系的功能发挥产生了深刻的消极影响。一方面，集权控制严重束缚了基层政府面对基层社会的服务能力和控制能力，导致微观矛盾上升为宏观矛盾，间接加剧了基层社会的治理难度。另一方面，集权控制严重损害了基层政府与高层政府的合作关系，直接造成了基层政府对于高层政府及其政策方针的不合作甚至抵制，造成了大量的政策失效。
对官员个人行为的考察则发现，集权控制的消极影响更加深刻和严重。一方面，集权控制直接造成基层官员对于高层官员的不信任，特别是对于高层官员能力和品行的不信任，甚至直接质疑高层官员职位来源的正当性。与20世纪八九十年代比较，基层官员对于高层官员能力和品德的负面评价显著增加。另一方面，基层官员对于政治体制的信任与忠诚不断消解，使得基层官员从对于某些高层政策和某些官员个人的不信任，发展到对于整个政府制度安排的质疑和不合作。
现在，基层政府运行出现了系统性障碍。其一是制度化滞后造成的政府运行障碍，可以称为制度化危机。作为官僚机器的政府，其形态和机制都不成熟，还习惯于用“政治口号”、“政治运动”来解决政府运行中的问题，这种“运动化”的运行逻辑带来大量矛盾。其二是民主化滞后造成的政府运行障碍，或称民主化危机，核心问题是民众意志对政府过程的参与性不够，政府行为难以向民众负责，导致民众对政府的不信任、不合作，甚至发生大量抵抗。其三是法治化滞后造成的政府运行障碍，或称法治化危机。社会经济转型过程中需要协调空前复杂的利益关系，法律法规供应不足加剧了矛盾激化，甚至酿成广泛的社会冲突。大量利益纷争的处理无法律通道可循，许多本来可以通过司法过程解决的问题被扩展到政治过程中，而政治解决渠道不畅，大量问题在上访、抗议等非良性过程中展开，直接后果是：普通社会问题被政治化，个体问题被群体化，分散问题被集中化，局部问题被全局化。在这种情况下，政府改革难度空前加大。基层政府在这个过程中面临两大挑战：与上级的矛盾在加深，与民众的矛盾在加深。如果改革推进力度不够，或者改革操作失误，则会出现以下局面：政府治理的危机与社会治理的危机比肩而至，政治性危机与行政性危机相辅相成。那么，渐进的改革过程将被迫中断，政府转型将在剧烈的社会政治动荡中艰难推进。
十八大以来，中央一系列新的举措引人瞩目。就政府改革而言，中央政府已取消和下放了一些行政审批权限，行政性分权步伐明显加快。十八届三中全会明确指出，要进一步简政放权，将那些“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”。同时，优化政府机构设置、职能配置、工作流程，建立事权和支出责任相适应的制度。笔者认为，也许从现在开始，政府改革进入一个政治改革和行政改革“分道”推进的阶段。或者说，政治改革和行政改革的分野正在越来越清晰，行政改革在加快推进，政治改革则较为谨慎。
本文认为，基层政府的行政性制度安排，比如县乡政府有多少个机构，多少人员岗位，行政权力如何在部门之间配置等，不应当成为中央政府的职权范围，中央也无法安排好。中央应该在地方政治改革进程中承担较多责任，积极规划设计政治改革的基本框架和基本路线，成为这些改革思路强有力的推动者。如果政治性制度安排做出有力调整，基层自然会把这些行政性制度安排解决好。或者说，如果基层民意力量真正能够制约政府，那些行政性问题根本不成问题。与20世纪80年代相比较，现在的基层官员具有政治改革的要求和冲动，最近十年来不断有基层自主启动重大政治改革举措。这是因为基层领导更能直接感受来自社会和公众的改革压力。因此，当前，需要抛却传统思路，对政府体系动大手术，重新界定和确立不同层级政府间权力关系，在不同层级政府间建立全新的互动模式。
注释
①湖南省地方志编纂委员会：《湖南年鉴》，1988年。
②④李承，新华社北京2011年５月18日电。
③国家统计局：《中国统计年鉴》，2012年。
⑤米娜、陆焕桃：“佛山市高明区新政求破三农坚冰”，原载《南方日报》，2005年7月1日，引自http://theory.people.com.cn/GB/40557/49139/49141/3545110.html，2007-07-15。
⑥沈强：“浙江未来培育200个特色小城市”，《中国经济导报》，2007年5月31日，第D01版。
⑦中共中央：“党政领导干部选拔任用工作暂行条例”，《党建研究》，1998年第7期，第20～26页。
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来源:《人民论坛》
