“从党内民主推进到社会民主”大致成为中国民主发展路径的共识。在这一路线图中，党内民主、社会民主与前者向后者的推进，构成三个重要阶段。从理论上讲，关于三个方面的蓝图勾画，已经基本完成。从实践上讲，党内民主作为中国民主发展的起点，也有了一系列的地方试点经验。无论从理论上还是从实践上看，人们几乎一致同意，党内民主是社会民主以及前者向后者成功推进的决定性条件。
关于党内民主的理论准备和政党建设的筹划，较为充分。中共十七届四中全会审议通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，是一个重要的标志。执政党将党内民主视为解决政党各种突出问题的突破口。为此列明了党内民主的主要事项：诸如推进党务公开、畅通党内信息上下互通渠道，完善党代表大会制度，完善党内选举办法，完善党内民主决策机制，扩大选人用人民主、建立健全干部选拔任用提名制度等等。这些事务，无疑是实现党内民主的重大事项。由于中国共产党执掌国家权力，并决定国家的思想、组织、路线与政策，说党内民主对于社会民主发挥决定性的影响，绝不为过。但需要看到，党内民主是一项极其复杂的系统工程，并不是在某个单一层面动作就可以实现的目标。进而，党内民主不是纸上谈兵式的罗列，就可以坐实的。诚如习近平所强调指出的那样，实现党内民主，“关键在于落实”。
对中国共产党的党内民主来讲，需要落实一些什么才能指望实现党内民主呢？回答这一问题，必须超越政策应对的层面，从一个远为广阔的视角去看“落实”的问题。就此而言，首先需要对“实现党内民主”进行界定。这一说法至少有两个指向：一是党内民主的目标模式，这关乎党内民主的战略决断，涉及政党的现代定位、政党结构转型、政党与国家的关系、政党的个体成员与组织的关系定位等等复杂问题。二是党内民主的有效举措。这关乎党内民主的逐步推进，属于策略层次的安排。这也是目前论及党内民主着墨最多的问题。主要是由于党内民主的僵局亟须突破，人们急欲寻找到突破点所致。两者显然是紧密联系在一起的。综合起来看，对党内民主这个复杂工程来说，扼要言之，起码需要三个“落实”，才可望实现其战略目标和策略意图。
第一是“落实”观念革命
中国共产党实现党内民主的前提条件，就是要从根本上转变革命党的定位，真正坐实现代政党观。众所周知，这个命题早就提出来了。但是要成功实现从革命党向执政党的转变，中国共产党需要经历脱胎换骨的变化，绝对不是一句口号能够解决问题的。党不仅需要意识到自己不是一个现代政党，而且必须放弃自己垄断性支配国家权力的既有利益，将自己真正放置到一个由国家法律管理的对象位置上面。这对执政党来说，是极具心理震撼性挑战的变化。
长期以来，革命党的观念，使中国共产党全党对这一政党定位安之若素、习以为常。全党几乎习惯性地认定，党在国之上、国之外是天经地义的。因为国家都是中国共产党创立的。因此国家受创国之党的全方位支配，便无任何可以惊怪之处。而没有意识到，现代政党创立国家，并没有理由独占国家。创立国家之后，建国的政党必须回归到普通政治组织的位置上，这样才能以法治的方式去治理自己所创建的国家。建国以来，中国共产党呼吁法治不断，但始终无法落到法治平台上，就与党居于立法、行政与司法的国家权力之上，无法让国家法律与国家机构按照法治原则运转，具有密切关系。由于整个政党习惯了支配国家权力的治国模式，因此，革命党理念挥之不去。这是中国共产党真正启动党内民主的最大精神障碍。因为一个全面支配国家资源的政党，必定以革命党的高度一律、铁板一块的组织特性，才足以应对极端复杂的治国事务。整个政党也早就在治国之前设定了自己足以治国的资格：实践上是领先的、组织上是严密的、制度安排是合理的、实施过程是严格的、政策绩效是有保证的。结果就更是固化了革命党僵化的思维，难以对之进行任何有效的改进。
要想从革命党真正转变为执政党，中国共产党必须在观念上深刻醒悟到，自己在创建中华人民共和国之后，必须将以人民的名义创建的共和国的国家主权交还给人民。人民是在党之上，并且决定党是不是有资格执政的国家主体。革命党并不因为自己创立了国家，就具有了垄断性支配国家权力的先天治国优势。相反，如果革命党不将自己落定在人民主权之下的位置上，不落定在与其他社会政治组织平等的位置，革命党创立国家之后，甚至无法保证自己为治国立定的规则为自己的组织成员忠诚地信守。打破革命党组织的超级优越性预设，是中国共产党实现从革命党向执政党转变的先决条件。这绝对是一次惊天动地的政治观念革命。
第二是“落实”制度创新
中国共产党实现党内民主，不能依靠组织领袖的政治意志、个人才能和权谋技巧。加之党已经经历了两代守成型的领导过程，守成型领导的人格特质不应再是建国之初创业型领导的“卡里斯玛”。因此，政党必须借助于严格的制度规则，展开治党和治国的历程。于是，坐实政党民主的制度建设原则，便成为有效推进党内民主的不二之选。
坐实党内民主的制度安排，首先不是将制度内化于中国共产党的组织制度，而是外化为高于政党组织的国家法律体系。国家法律高于一切政治与社会组织，执掌国家权力的政治组织才足以游刃有余地治理国家。国家法律成为政党的政治工具，表面上看起来有利于执政党掌控国家权力，但从长期效果来看，绝对不利于执政党稳定有序地执掌国家政权。在这种执政思路中，执政党必须借助工具化的法律为自己聚集统治资源，从而彻底断送组织间理性分享国家权力的法治国家前途，断送公民对政党－国家的理性认同可能。公民个人与国家对抗、政治组织之间的诡诈权谋这些政治戾气，就会逐渐弥漫开来。国家也因此渐渐陷入动荡不稳的局面，终至国家的覆亡。这是导致苏东国家崩溃最重要的、但也最容易被政党国家所忽略的政治教训。
坐实党内民主的制度安排，关键在于将独大的革命党转变为竞争的执政党。党务公开、党的代表制度的改进、党内政治生活的平等化、选人用人的公正性、政党决策的民主机制，当然都是现代政党制度建设的重要事项。但是，关乎党内民主的制度布局，最关键的是全面引入竞争性机制、程序性安排和公开性评价。竞争，既是对制度之间而言的，也是对组织层级的，更是对组织成员个人而言的。竞争应该是有序的。有序的竞争依赖于公正的程序设计。必须革除革命党那种简单的服从性组织特质，在组织成员个人与组织之间、在上级与下级之间建立全方位的有序竞争体制。压制竞争的高压型组织，是可以长期维持的，但绝对不可能长期具有活力；活性竞争的组织，表面上看起来不那么整齐划一、组织严明，但组织的活力与吸引力可望长盛不衰。在控制性政党的精英淘汰与竞争性政党的精英吸纳之间，何去何从，答案不言而喻。
第三是“落实”步步推进
党内民主的各种具体举措，在执政党高层与基层、在学术界都已经得到较为充分的讨论，各种设计和尝试不断出现。但关键的问题是，党内民主的顶层设计尚付阙如，而中层筹划也未跟进。目前的党内民主尝试几乎都是零敲碎打式的：要么是部门的局部推行，要么是区域、尤其是基层单位的各自为政。党内民主举措之间的联系没有浮现，顶层设计、中层制度与基层改革之间，明显处在脱序的状态。
步步推进的党内民主改革，需要在顶层对政党民主改革的举措之间的关系加以厘清。从党员基本权利的坐实开始，处理好全党党员权利与全党各级组织的政党权力之间的关系，理顺党员个人与组织之间的权责关系。务必改变党员对组织克尽义务，而个人权利无从申张和保障的不对称状态。进而对党内特权状态进行改变，将特殊党员与普通党员的事实区隔现状彻底改变。保证每一个党员的言论、策论和参与的权利，从根本上改变政党被组织领袖用来作为实现个人意志工具的状态，让政党组织成为成员们实现其共同政治意志的依托。设计出开放性的党员权力竞争机制，则是促使政党选优、吸纳精英的重要保障。党的代表制度、政党领袖的产生，都需要经由这样的改革举措，并落定在政党基本制度设计的平台上，才足以落实。否则，党代表的代表性就无法保证，而政党领袖的品质就会处于衰变状态。与此同时，党员的个人自主与地方党组织的自治，也应当提上日程。借此保证党员权利的不受侵害，地方党组织的活动积极性不受打击，党的各级组织权限与职责的清晰划分。
坐实每一个政党民主的举措，意味着不能让偶发性出现的党内民主改革自生自灭。促使党内民主呈现递进发展的路线，并真正向社会民主推进，是保证零星的党内民主改革收到制度性效果的必须。这将呈现出一种发散效应。否则，党内民主推向社会民主就是画饼充饥，而且党内民主的整体效应也得不到呈现。这就需要政党的中央部门积极地对地方各级党组织和党员尝试的党内民主改革，给予制度化的回应。党内民主改革的制度化回应机制，是一种高层组织对下级组织民主尝试的合法化认可、机制性改进。没有上级组织呼应的党内民主改革，就是没有前途、且对党内民主缺乏制度效应的随意动作。这种随意性的动作越多，越消耗党内民主的改革资源，最终使人丧失党内民主改革的热情与期待。
在推进党内民主的模式选择上，决策者面对一个算术级数增长或几何级数增长的模式决断问题。有序推进党内民主改革，已经成为共识。但一方面，所谓有序推进党内民主，有序不能被认读为可以控制的秩序，而应该被认读为发展的递进顺序。另一方面，有序推进还存在一个稳步推进还是大胆推进的不同模式。稳步推进，就是算术级数的推进；大胆推进，就是几何级数的推进。对那些风险不大、收益明显的党内民主改革，应当遵循数量倍数增长的发展思路加以推广；对那些存在较大风险、或不可控因素的党内民主改革，应当遵循数量上逐级增长的发展思路，渐次推开。在这两种推进策略中，党内民主改革的数量与质量就能得到保证，并逐渐具备向社会推开的民主品性。
党内民主需要解决的问题，远不是直接推动社会民主的问题。在党内民主向社会民主推进的过程中，起点的坐实，是一切大大小小的社会民主举措真正收到制度实效的决定性前提。坐实党内民主这个中国社会民主的起点，首先要落实的直接目标，是中国共产党执掌国家政权的合法性问题。中国共产党创立国家，具有执政的优先权。但在稳定执掌国家权力的问题得到解决之后，放弃“打天下者坐天下”的暴力逻辑，转进到人民经由选举产生执政政党的状态，乃是合法执政的必然。从政治学的一般常识上讲，在国家权力暴力性更迭的特殊时期，“打天下者坐天下”乃是产生国家权力执掌者的不得已途径。但这种非常状态下的“授权”是一次性的，而不是永久性的。在开国领袖离开国家权力舞台之后，授权机制必须进行改变。这就是一个中国人熟知的政治“更化”问题。有些学者曾经用“一次性授权”来回答中国共产党执政的授权方式难题。这一说法曾经非常流行。但必须承认，这是回答执政合法性的简单且草率的说辞。稍一分析，这类说法其实不过是对执掌权力者的一种心理安慰。这种说辞，严重违背现代政治常识。因为没有一代人可以逾越数代人，并在剥夺后代人权利的基础上，越俎代庖地将后人的权利授予别人。“从党内民主推进到社会民主”，就是要以中国共产党的现代政党定位，首先解决组织内部成员的民主平等问题，接着解决社会成员的民主平等问题。这个时候，党员对党组织领袖的授权，公民对国家领导人的授权，才具有当下的合法性与正当性。就此而言，党内民主不只是解决中国共产党的组织民主问题，更关系到它执掌国家权力的民主授权机制问题。落实了党内民主，就等于落实了社会民主的基础性条件；虚化对待党内民主，也就等于虚化了执政党的权力来源正当性与合法性。这就再次凸显了“关键在于落实”的画龙点睛意义。
（作者为中国人民大学政治学系教授）
（责任编辑 洪振快）
来源: 炎黄春秋2012-12-09
