（节选自2010年出版的拙著《乡村视野》第二章）

由于现行农地产权和经营制度存在着一些缺陷，改革过程中各种利益集团难免展开博弈，再加上土地管理中存在一些漏洞，改革开放以来，特别是在农地价值提高的情况下，土地纠纷在各地不断发生。据有关部门调查统计，在农民的上访案件中，70%左右与土地纠纷有关。如果仅仅按案件数量分析，恐怕普通农民之间的土地纠纷占多数，但这类纠纷涉及到的农民数量少，解决起来也相对容易。据我观察，容易引发群体性事件，解决起来难度大的主要是以下三类土地纠纷：

1、种田大户、下乡资本与群体农民之间的土地纠纷

上世纪九十年代，农民负担较重，结构调整温度较高，乡村集体对土地的权力也相对多些（关于土地流转的文件多有“经发包方同意”的内容）。这几大因素造成了两种结果：一是农民对土地承包权属的期望值偏低，很少刻意主张自己这方面的权利。有些农民很随意地将承包田无偿交给亲属或邻居耕作，有的为了逃避税费负担，听任村组织将承包田收回重新发包。二是村集体组织能够比较充分地行使土地所有者的权利。有的为了推进规模经营或结构调整大刀阔斧地调整土地承包关系，包括为大办乡镇企业而随意占用村民的承包田；有的则为了解决税费收缴的难题或避免土地撂荒而收回部分村民的承包田。而这两类行为却很少遇到村民的抵制。进入新世纪后，税费改革和国家支农力度的加大，使土地价值急剧提升，很多外出打工的农民本来已经默默地放弃了土地承包权，现在却回来“要”地。在这种情况下，法律、政策、实际都处于矛盾之中。一方面，法律规定农村土地归集体所有，另方面又要给农民以稳定的带有物权性质的承包权，村集体组织在虚化了的产权面前经常处于尴尬的境地。我在前文中主张一定时期内稳定这种产权制度，主要是从宏观经济政治环境考虑的，并不否认这种产权制度的弊端。特别是在具体政策上，前些年压给基层组织那么多兴办公益事业的任务，又规定农民必须履行缴纳税费的义务，但却缺少对农民拒绝履行义务的惩戒措施；税费改革后，对农民拖欠的税费不允许追缴，而对乡村巨额债务却没有出台有效的化解政策。这就造成了很多难以排解的农地纠纷，表明看，是农民群体与承包大户的利益纠葛，背后却是国家政策、基层组织与农民的权利博弈。这里转述国务院发展研究中心刘守英一篇文章中列举的两个案例。

案例1：L村种田大户与村民之间的承包纠纷

湖北省监利县白螺镇L村共有1147口人，224户，耕地1619亩，外出打工人员500人左右。2001年，该村村民D某承包了该村耕地1027亩，占全村耕地总面积的66%，全部与村委会签订了承包合同，承包期限到2010年。与D某对应的是其他223户农民耕种土地只占全村耕地总面积的34%。当时，因税费负担较重，村民们对谁承包土地多少并不关心。但税费改革后，村民们纷纷回乡要求村委会重新分田，但是D某认为，自己在土地撂荒严重的时候将大片土地承包，完成了各项税费任务，而且这些年来又花费大量人力和财力改善农田生产条件。如果退田，将造成损失，所以坚决要求按原来签订的合同执行。

案例2：Y村外来投资人与村民的土地纠纷

湖北省监利县龚场镇Y村外出打工的农民比较多，在土地产出效益较差的时候，一些农民不履行承包义务，甚至将土地抛荒。村委会未与有关承包户协商，于2002年底将3个村组的435亩低湖田承包给了招商引资来的老板陈XX，4年间，每亩承包费140元。双方签订了合同，做了公证，陈XX投资30多万元改造低湖田，建成养鱼池，头一年亏本，第二年持平，正准备后两年赶本赚钱的时候，国家实行税费改革，土地价值提高，原承包户开始找陈XX要田种，陈当然不给，由此引发纠纷。最激烈的时候，个别村民甚至睡在陈老板的车子前边，死活不让开。

这两起案件，如果依法裁定或判决，因村委会无权代替村民与种田大户签订土地流转协议，那么，种田大户肯定会败诉，不得不将土地归还给原承包户；但随之而来的另一场官司——种田大户必然要向村委会索赔，结果很可能以村委会败诉告终。那么，村里的巨额债务必将再添新高。

2、政府或乡村集体组织与农户之间的土地纠纷

这类纠纷不是很多，但影响比较大，而且对某些公共权力的合法性及所谓“集体经济”的合理性提出挑战。

案例1:北方F县S镇与所辖的富强村村民之间的农地纠纷案

1978年，原S人民公社按照县革命委员会关于建立良种繁育体系的要求，从9个大队和几所学校抽调土地154.5公顷，成立了良种场。1984年良种场解体后，这些土地一直由镇政府使用经营。在二轮土地承包时，农民提出过将这些土地归还给村里的要求，由S人民公社演变成的S镇没有答应。因那时土地经营效益不高，没有越级上访。2003年，张XX等几个村民多次到镇、县、市三级上访，要求镇里把土地退还给村民。开始几年，几级政府都无正式答复。2006年12月，镇政府了出具了处理意见书，认定这些土地“不能分给农民”，2007年2月，县政府出具复查意见书，作出了“上访人提出的信访要求不予支持”的决定。从两级政府的出具的“意见书”文字看，对原人民公社抽调部分生产队耕地和现在镇政府占用这些土地的基本事实没有异议，处理意见的主要依据有两条：（1）《民法通则》规定，“从权利被侵害之日起超过20年的，人民法院不予保护”；省《土地权属争议处理办法》规定，当事人在超过20年诉讼时效后，“提出的土地权属争议案件不作为土地权属争议案件受理”。 （2）1995年国家土地管理局《确定土地所有权和使用权若干规定》规定，“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满20年的，应视为现使用者所有”。 F县上级C市关于《延长土地承包期办法》规定，“上轮土地承包前，集体经济组织之间由于调换、赠与等形式的土地权属关系一律维持现状不动”。对这两级政府的处理意见，上访农民不服，提出的《复核申请书》，辩称，自良种场解体后，各村农民就一直要求归还土地，但镇政府对此置之不理，不存在超过诉讼时效的问题；镇政府不是农民集体经济组织，所以有关集体经济组织之间纠纷的法律规定对本案不适用。农民到C市政府上访后，市领导要求国土资源部门对此案进行复核调查。国土资源部门经调查后认定：县、镇政府的意见“法律依据不够充分，事实了解不够清楚”。 随后，市政府按此口径，于2007年6月出具了复核意见，要求县政府“按照土地政策、农业政策对此案作出妥善处理。”2008年6月，县政府出具了复查意见，在原来调查的事实没有变化的情况下，仍坚持“该土地权属归S镇人民政府所有”的意见。其理由除了重申关于土地确权和承包的有关规定以外，又强调，1962年颁布的《农村人民公社工作条例修正草案》规定，当时的人民公社的性质为集体经济组织，现S镇人民政府是从原人民公社演变过来的，所以，具备主张该土地权属的主体资格。省和市有关规定要求处理土地权属争议要“从实际出发，尊重历史，面对现实，有利生产，方便生活，保持稳定”，该地在两轮土地承包时均未进行分配和调整，现在又有明确的使用和经营管理人，所以，不宜变动。上访农民又向市政府提出复核要求，市政府领导又要求法制办进行复核调查，法制办认定，县政府的复查意见“符合相关法律规定”。2008年9月，市政府按法制办的口径出具了复核意见书，维护了县政府的复查意见。2008年10月，省委巡视组到该市开展巡视，上访农民找到巡视组反映情况。巡视组建议市委市政府认真研究和贯彻相关法律政策，妥善处理好这起土地纠纷。为掌握第一手资料，巡视组的同志把市县两级相关部门的同志请到住地，询问有关情况。县农委的同志态度明朗，认为镇政府占有这类土地理所当然，还有其他乡镇存在类似情况，如果返还给村民，将带来很多不稳定的因素。市信访办的同志只谈接待处理过程，对政策法规依据语焉不详。市、县国土资源部门的同志开始似乎有些顾虑，不愿多说，后经动员引导，才简要谈了他们的看法。他们认为，这类土地纠纷案件，关键是要依法对土地进行权属确定。镇政府不是集体经济组织，不具备主张争议土地权属的主体资格，现在没有，将来也不可能获得合法的土地使用证，那么农民上访要求归还土地，从法律角度，是合理的。法制办的同志只表示同意县政府处理意见，既没说明理由，也没对国土部门的看法发表评论。经巡视组沟通督促，市县两级政府协商后确定：争议土地继续由镇政府代相关村集体管理，承包费收益，按一定比例由村集体和镇政府分享。

我觉得，这起土地纠纷上访案件，既是土地权属的争议，也是基层政府与村民之间利益的博弈。县政府的几次复查意见，都强调人民公社时期从生产队抽调土地的历史背景，从而说明现在镇政府继续占有这些土地的合理性。其实，这完全是两回事。当年人民公社抽调生产队的土地，属于一平二调，按当时的政策，也应经过协商，并对减少土地的生产队给予一定补偿，但那是历史旧账，只能吸取教训，不宜纠缠。如果现在这些耕地仍由镇里的集体经济组织经营，按有关规定当然应维持现状，并核发土地证。问题在于，当时成立的良种场早已解体，镇政府作为一级政府，不具备经营土地特别是获得土地权属的主体资格，却以种种理由继续占有这些土地，显然是与民争利的行为。另外，县政府引证的相关法律和政策的规定，都是为调节集体经济组织之间、村民之间或集体与村民之间纠纷和矛盾的，而镇政府和农民之间，在这个问题上理应是管理与被管理、服务与被服务的关系，无论是从法理上说还是从法条上说，都不应曲解或套用。

这起并不复杂的土地纠纷案件，为什么反反复复，历时6年仍无结果呢？我看至少有以下3个原因：第一，相关部门和县镇两级政府办事拖拉，效率低下，某些同志工作跑粗，缺乏细致求真的精神和作风。尽管详尽的接待处理情况不得而知，但农民正式上访到镇政府第一次出具处理意见，大约3年左右的时间；市政府第一次复查后提出重新调查处理的要求后，县政府拖了一年才把坚持原来决定的意见拿出来。三级政府之间、政府与相关部门之间，文来文往10多次，处理意见变来变去。从发文签字看，几个层次的领导都没有对文稿进行认真阅读，因此对关键环节和处理依据处于朦胧状态。第二，政府依法行政的意识不强。尽管三级政府的多次行政决定书或复查意见书都引证了一些法律政策条文，但是多数文不对题。国土部门曾形成过比较详尽的调查报告，法律依据相对充分，但除市政府一度采纳以外，总体上没有被决策者接受。市法制办的调查报告，简单粗糙，除了引证作为被复查对象的县政府意见中的几段文字，草率表态之外，看不出其认定意见的依据在哪里，但市政府却照抄照转，既不严肃，也不严密。第三，政府对可能引起的连锁反应心存顾忌。据我所知，很多地方的乡镇政府都占有数量不等的耕地，有的权属在某下属企事业单位名下，有的是所谓“两荒地”，收入几万元到几十万元不等。在目前乡镇财政捉襟见肘的情况下，这笔收入可以程度不同地缓解经费紧缺的矛盾。日子过的好的乡镇，可以更加“滋润”宽裕。争议耕地近2000亩，据复查意见说一年一发包，按当地现在的市价，可以收入40多万元。如果开了“土地还家”的先例，其他各地纷纷效仿，乡镇的日子可能雪上加霜。换个角度，土地确权给村里后，如何经营，也是个难题。承包给农户，可能使二轮承包后刚刚“消停”的争地要地风波再起；村里经营，照样可能带来诸多矛盾。所以，决策层可能觉得维持现状是上策。另外，据上访农民反映，这些有争议的耕地，都由镇干部或其亲属耕种，有的没交任何费用。因所有调查材料都没涉及这个问题，我们当然不能武断地认定这是真实的，但也不能完全排除其可能性。如果一定程度地存在，处理起来当然阻力就更大了。

案例2：W市J村党支部与村民开荒地收费纠纷

J村1100户，“计划内”耕地面积11000亩，其中机动地50亩，远远低于规定的标准。但是，计划外的开荒地多达7600亩。这些开荒地多数是村民们未经批准开垦的。因这个村领导班子变动频繁，对开荒地的管理基本处于失控状态。近8000亩地，只有2400亩收取承包费，且价格很低。2008年，村党支部和村委会组织开荒地清理并准备签定承包合同，按每亩每年80元的标准(水田，当地承包行情为每亩300元左右)收费，只有20多户的240亩耕地接受了这样的承包，其余农户拒不缴纳承包费，理由是这些耕地自己开垦多年，投入很多，不能归集体管理。经请示上级，市政府答复“两荒”耕地应按机动地管理，可以竞价发包，但村民不予理睬。这5000多亩不缴纳费用的“机动地”分布在11个自然屯，其中有3个自然屯每屯超过1000亩，屯中有70%左右的农民都有这类开荒地，但多少不等。面积大的当然都是实力雄厚的富裕户或“屯大爷”。村干部认为，“两荒”资源是集体的，虽然开垦者有一定的投入，但不能变成个人财产，向集体缴纳费用是理所当然的，否则，不但集体经济被蚕食，而且在群众中造成苦乐不均，老实农民的合法权益难以保证。开荒地占有户则认为，除了我们自己多年的投入账以外，还有个资源该由谁管理的问题。这些荒地过去一直归生产队管，现在“大队”来收费不合理，再说，“大队”不能给农户提供任何服务，凭什么来收费？所以，村党支部组织的开荒地清理活动基本流产。与前两个案例不同，这个村的村民无偿占有集体资源，既不合法，也不合理。但是，村组织的“合法”收费行为却难以进行。这起码反映了3个问题：第一，村级“集体”的概念模糊不清。人民公社时期，虽然说三级所有，但基础在生产队，家庭承包以来，土地平分也在原来的生产队基础上进行，行政村一级的集体经济，多数地方并不存在。村党支部和村委会，实际上只是个社区管理机构，现在要行使集体经济组织的职能，当然有些名不正言不顺。第二，集体经济的本来面目应该是其成员共同占有资源、共同管理、共同分享收益。这个村的开荒地，如果按市价收取费用，每年可收入200多万元。如果用于村里公益事业，等于在村组之间搞了“平调”；如果由村党支部或村委会支配，村民们不放心（该村多年来管理混乱，债台高筑），也难以真正体现“三个共同”。第三，基层组织的“合法性”（指被管理对象的认可程度）和权威已经极其微弱。部分村民无偿占有公共资源，既是对村组织权威的挑战，也是对村落秩序和村民公共利益的蔑视，但乡政府和村组织却无能为力。令人玩味的是，在新一轮村委会换届选举中，党支部书记姜某作为村主任候选人（这里普遍推行书记主任一肩挑），被淘汰出局；当选的刘某，虽然乡政府发了任职证书，但事后，却因户口问题被县乡政府宣布取消当选资格。至今由党支部代行村委会职能。

这两起土地纠纷都折射出“机动地”的乱象。尽管机动地的形成有多种渠道，但在目前土地价值提高的情况下，都牵涉到“官”与“民”之间的利益。中央强调村一级的机动地不得超过总耕地面积的5%，出发点显然是为了防止村组织以“集体”名义与民争利。但实际上，因为在多数地方，名副其实的“集体经济”始终没有建立起来（包括政社合一的人民公社时期），村民对公共事务的知情权、话语权远未得到落实，所以，乡村“集体”多留机动地或变相占有村民土地的情况一直比较严重。据农业部统计，全国还有14%的土地承包经营权证未发放到户，承包地被随意调整的问题时有发生。据国务院纠风办调查，违规超标准预留机动地的情况在人均耕地面积较多的地方带有普遍性。如H省一些县预留机动地超过10%，有的竟高达20-30%；L省M市预留机动地占总耕地面积的7%左右，超过国家5%的上限规定，达40余万亩。我调查的B县D村，是新农村建设试点村，也是党支部建设的先进村。正式机动地450亩，占耕地面积的3.4%，但另有计划外“河套地”（ 归类于荒滩的水田）1000亩。这些耕地都由村里承包给个人。两类机动地相加，占总耕地面积的10.9%。看来，对机动地进行清理整顿势在必行。

3、农民与国有林业企业之间的土地纠纷

北方L省是林业大省，境内国有林场，分别由国家林业局林业集团公司、省森工总局和省林业厅三家管理(林业厅管理的林场又分为省市直管和县市管理两大类)。共辖4个副厅级林业管理分局、50个林业局、100多家林场，经营范围遍及全省市、县，与552个乡镇（占全省一半）、1650多个村屯交叉混居。到2008年年底，国有林业企业或上级管理部门与地方村屯之间发生的土地争议（以下简称“农林用地矛盾”）570起，争议面积156万亩，分别占全省土地纠纷案件的72.0%、26.9%。争议面积中，耕地28万亩，林地93万亩，其它用地35万亩。此外，林业与农垦之间、农垦与地方村屯之间也存在一些土地争议。省信访办反映，在各类涉农信访事项中，由于界线不清或林权证、土地证相互覆盖引发的林地与耕地确权纠纷引发的问题比较多，而且矛盾冲突最为激烈。

案例1：S市Z村机械化屯农民与M林场的林地纠纷

机械化屯原是一个独立的行政村，2001年撤乡并村时，与另3个村合并为现在的Z村。1984年6月,S市政府根据区划部门划界情况为机械化屯前身机械化大队颁发了《土地证》，注明生产队集体所有的土地52,120亩，其中包括后来与M林场发生争议的46,550亩天然林林地。但在半年前市政府为M林场颁发了的林权证中，却涵盖了机械化大队使用的所有土地，包括村庄、道路、耕地等。后来，M林场曾与其它乡镇的村民发生土地纠纷，在诉讼期间，市政府认定该林场林地证中所涉及到的林地权属存有争议。1998年，M林场曾经对机械化屯3000亩土地进行收费，引发矛盾。农民反映到林业厅。后经林业厅干预，M林场将收费土地各户名单转交给了村委会，停止收费，并撤走了林业检查站，矛盾得到化解。对这46000多亩天然林，Z村从2005年以来，多次向市政府申请颁发林权证，但因M林场及上级拒绝签字而没有获得。但在2008年， M林场却获得了省林业厅批准的采伐许可证，并于9月份开始采伐林木，由此引起农民上访。林场管理局不接受市政府关于停止争议林地采伐的处理意见，使矛盾陷入僵局。

案例2：S市F村与国有林场管理局矛盾的激化

S市F村村民多年经营耕地约16300亩，其中已确定为集体耕地面积7714亩，其余8600亩在1998年后陆续被S市国有林场管理局所属的Y林场收回，并每年以每亩50元的价格反包给农民耕种。2005年底，部分农民以林场包给农民的耕种在村土地证范围内为理由，提出要向林场要地。因这里同样存在村集体土地证与林场的林权证重叠的问题，属于权属有争议地块，按省里有关规定，林权证优先。所以，乡政府协助林场做群众工作，使500多户农民除14户外都在2006年春耕前缴纳了承包费。但在4月24日，林场方面在没有事先告知的情况下，出动10多台车，100多人到没有交承包费的4户农民经营的70亩水、旱田中栽树。引起150多村民去阻止。林场职工前面栽树，农民后面拨树，持续了2个多小时，林场将人员撤回。当天，林场派两个警察以破坏生产经营罪名到村里抓阻挠植树的一个农民刘XX,受村民阻止未果，在返回的路上遇见了参与拔树的农民管XX，遂把管抓走。后来，林场管理局公安分局不顾乡政府出面协调，又连续抓了5人。市委市政府基于发生纠纷地块存在“两证”重叠的问题，所以，主张协商解决，请求林场管理局释放农民，但林场管理局坚持说农民已经构成违法犯罪，必须依法处理，如果释放，也必须先交钱。后来，在市乡政府的说服下，14户未交承包费的农民都交了钱；在省领导干预下，5月下旬，6 名被抓农民获得释放。

案例3：Y县G镇与W林业局的土地纠纷

与S市相邻的Y县G镇行政区与森工系统的W林业局（国有企业，但设有公、检、法机关）的施业区交叉，多年来友好相处。1999年春，国有林场搞“稳权划界”，在未与镇政府协商的情况下，宣布将两个村农民一直耕种的300多亩耕地收归国有。村民以多年耕种，并获得土地证为由，不肯交回，继续播种。林场则派人将播种后的耕地毁掉，由此引起纠纷。镇政府在协商未果的情况下，将林场在本地学校就读的学生赶回家，并在本镇内的道路上设置障碍，阻止林场车辆通行。W林业局公安局到路上把一奉命设障的村民抓走，理由是破坏交通。在县政府多次交涉下，这个农民被放回，但脊椎受伤，并说在关押期间被打。后来，经调查，林场强制收回的所谓“林地”多数都是土地证和林权证重叠盖被的权属有争议地块。W林业局到乡镇境内抓人，属于越权执法。因上级有明传电报，支持林业部门收回林权证所属的土地，所以，镇政府和村民的“争地”努力以失败告终。但被抓的农民丧失了劳动能力，频繁上访要说法。县政府领导到W林业局协商，希望能妥善处理，并到省森工总局、省政法委反映情况，请求上级出面协调，但历时一年多没有结果。后来，只得由镇政府出资，按“工伤”给了这个农民一次性赔偿。

不难看出，农林交错、场村混居的用地格局固然是农林用地矛盾发生并难以缓解的客观原因，但体制上管理上的问题更为突出。（1）有关土地、林业的地方性法规之间不协调。按相关的法律规定，《土地证》应具有土地确权的法律效力，国土管理部门应行使统一的土地管理权。但该省1995年出台的《森林管理条例》却规定，“己领取《林权证》的国有林业单位，不需再办理《土地证》”。实际情况是，林业企业与村屯及其他非林业单位之间多年来已形成了农林混居、山中有村、林中有田的复杂的地理环境，同一区域内存在着各自独立的权属单位，这样，全面覆盖复杂地权关系的《林权证》不但难以作为土地确权的法律凭证，而且使大批村屯和其他非林单位不能获得《土地证》，其土地合法权益无法得到保护。本来可以在政府统一领导下统筹解决的农林用地争议变得难以解决。（2）有关部门工作疏忽造成诸多后遗症。在林业、土地部门“稳权划界”、土地划界、申领林权证、颁发土地证的过程中，普遍存在着漏划、错划、图文不符、图地不符、单方绘图上报、重复发证、“两证”覆盖等不规范行为，又因管理体制问题而难以对明显错误的文件进行及时变更，使简单问题日益复杂化。（3）名义上的国有资源管理掩盖着实际上的利益之争。林业企业为了自身利益与农民争夺林地权属，本无可非议，如果以对等的利益主体出现，争端再复杂也不难解决。但是，由于政企不分，企业既要谋求利益最大化，又担负着森林资源保护和生态建设职能。在以采伐为主的年代，林业企业对地方村屯和农民侵占国有林地，甚至毁林开荒的行为，往往睁一眼闭一眼。场长、乡长、“村长”之间称兄道弟，亲密和谐。近年来，随着林区内所有土地利用价值的大幅提升，林业企业开始了大规模的林地回收。这里虽然包含着遏制毁林开荒，保护生态的合理因素，但很多林业企业却在单位利益驱动下，曲解国发明电[1998]8号文件精神，肆意扩大回收范围。有的村屯在五十年代开垦的耕地也被当作近年来毁林开荒的林地和国有林地而加以回收，有的耕地已经纳入了两轮土地承包，林业单位只凭一张与土地使用历史和现状明显不符的林权证，就要强行收回。令人不解的是，多数所谓已经成为耕地的“林地”被收回后仍由原来的农户种植庄稼，只是把承包费交到林场。还有的地方，把天然林收回后，承包给农民，以“土地熟化”的名义毁林开荒；实行林业职工“工资田”的地方，则由林业职工当“二地主”，将林地转包给农民搞所谓“林粮间作”，农民交了地租，便可以放心大胆地毁林开荒了。对此，地方政府和农民反映强烈，却无可奈何。（4）“国中之国”的管理体制使大批农林用地矛盾久拖不解，甚至时有激化。L省有两个林区实行“政企合一”的体制，当地党委、政府的领导同时兼任林管局的领导，出现农林用地纠纷能在统一的领导下妥善解决，所以矛盾表现得不突出。而其它大部分国有林业企业直属省森工总局，森工总局业务又隶属于国家林业局，这样，当出现农林用地矛盾需要协商或上级裁决时，由于层次多、隶属关系不同，市县政府无法作为，即便省级政府及有关部门处理也效率低、难度大。本来地方国有林业企业应该归地方政府管理，但经过几收几放，省林业厅又留下了几家资源丰富效益好的林场归自己直接管理，在两个县（市）成立了与政府平起平坐的国有林场管理局。在一个行政区域内，政府和国有林业企业管理机构实行了“政企分开”，而在国有林业企业内部，又存在明显的“政企合一”现象：森工系统和省林业厅直属的管理局、林业局、林场不但都有林政管理权，而且在林业局以上各层次中，都设置着公检法机关。这就是“国中之国”现象。前文提到的S市，政府要与森工系统的两个林业局、省林业厅直属的林场管理局、本市的林业局及其所属的几十个林场打交道，农林用地矛盾弄的几届政府焦头烂额。七十年代末和八十年代初，省委、省政府曾就解决全省49起重大土地争议问题作出过决定，但到2008年底，仍有16起没有得到解决。

令人欣慰的是，《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调节仲裁法》将于2010年1月1日实施，这将为解决土地承包纠纷提供法律支持。至于农林用地矛盾，L省省委省政府正在组织有关部门，进行紧锣密鼓的调查研究，准备从完善法规、理顺体制、加强协调等多种渠道入手，努力形成能够维护各方面合法权益、及时化解各种矛盾的土地管理机制，促进农村和林区经济社会和谐发展。当然，法律、政策、办法的制定是一回事，落到实处又是一回事，我们热切期待着土地管理制度的不断完善，各种用地关系的日趋和谐。